對國家高新區(qū)體制機制創(chuàng)新的探索與思考

■ 桂林國家高新區(qū)管委會主任 何運保

國家自主創(chuàng)新戰(zhàn)略的實施和創(chuàng)新型國家奮斗目標(biāo)的提出對國家高新區(qū)發(fā)展提出了全新要求。為了落實建設(shè)創(chuàng)新型國家的戰(zhàn)略部署和《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006－2020）》及《國家“十一五”科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃》的總體要求，國家科技部頒布了《國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化及環(huán)境建設(shè)（火炬）“十一五”發(fā)展綱要》和《國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)“十一五”發(fā)展規(guī)劃綱要》。《綱要》為新時期國家高新區(qū)轉(zhuǎn)變發(fā)展思路和發(fā)展模式指明了方向，提升自主創(chuàng)新能力、利用科技支撐和引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展成為當(dāng)前國家高新區(qū)最為緊迫的任務(wù)。但在國家高新區(qū)發(fā)展過程中，仍然存在一些不利于自主創(chuàng)新的管理體制和運行機制。國家高新區(qū)要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，這些問題必須加以妥善解決。下面我結(jié)合桂林國家高新區(qū)的發(fā)展談幾點粗淺認(rèn)識。

一、桂林國家高新區(qū)在管理體制機制上的探索

桂林高新區(qū)創(chuàng)建于1988年5月，1991年3月經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)升格為國家級高新區(qū)，1997年6月，高新區(qū)與七星區(qū)合并，實現(xiàn)兩區(qū)合二為一管理模式。桂林國家高新區(qū)最初管理是由市政府直接派出機構(gòu)，成立高新區(qū)管委會，劃定一個區(qū)域，充分授予一級權(quán)利，實行封閉式管理的獨立管理模式。為推動高新區(qū)加快發(fā)展，1995年5月桂林市政府下發(fā)了市政[1995]36號文件《市人民政府關(guān)于桂林高新產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會管理權(quán)限及若干政策的暫行規(guī)定》，賦予高新區(qū)管委會對開發(fā)區(qū)實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理的職權(quán)，給予高新區(qū)十一項管理職能和優(yōu)惠政策。1996年12月桂林市委又下發(fā)了市發(fā)[1996]112號文件《中共桂林市委桂林市政府關(guān)于桂林高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理體制及管理權(quán)限等有關(guān)問題的決定》，就高新區(qū)的管理體制和管理權(quán)限等有關(guān)問題作出了決定，即高新區(qū)行使市一級綜合經(jīng)濟管理權(quán)限和相關(guān)行政管理權(quán)限。這兩個文件，也是當(dāng)時推動桂林國家高新區(qū)發(fā)展的強大動力。隨著桂林高新區(qū)的加快發(fā)展，高新區(qū)和相鄰的行政區(qū)七星區(qū)在財政收入、項目引進(jìn)等方面的利益沖突日漸明顯，在拓展發(fā)展空間時阻力很大，開展征地拆遷上工作難度也很大。高新區(qū)與七星區(qū)區(qū)域邊界明顯, 雙方?jīng)]有行政隸屬關(guān)系。從功能定位看， 高新區(qū)是“政策區(qū)”，是產(chǎn)業(yè)區(qū)， 不是一級行政主體，因而缺乏空間開發(fā)、功能完善和協(xié)調(diào)發(fā)展的體制條件；行政區(qū)是一級政府， 在區(qū)域空間和政府職能方面有較大的優(yōu)勢。因為高新區(qū)和行政區(qū)都有自身利益訴求， 行政邊界的存在就會阻礙高新區(qū)與周圍地區(qū)間的專業(yè)分工和創(chuàng)新要素流動，造成高新區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)機構(gòu)難以及時提升，周邊地區(qū)也很難得到高新區(qū)的創(chuàng)新要素輻射，進(jìn)而影響高新區(qū)和所在行政區(qū)七星區(qū)的資源整合和信息共享。為了解決發(fā)展空間，實現(xiàn)資源整合和信息共享，1997年6月，經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)，高新區(qū)與七星區(qū)合并，實行“兩塊牌子、一套班子”的管理體制，高新區(qū)工委書記兼區(qū)委書記，高新區(qū)管委會主任兼區(qū)長。

在現(xiàn)行管理體制下，桂林國家高新區(qū)在運行機制上進(jìn)行了大膽的探索和創(chuàng)新。為積極應(yīng)對國際金融危機，我們以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為中心，突出“創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)”兩大主題，高效整合全區(qū)資源，成立13個工作組、組建6個辦公室、整合9大公司，創(chuàng)造性提出了“1369”管理模式。即將全區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展工作分為13個工作組，分塊負(fù)責(zé)，分組管理，責(zé)任到人；對全區(qū)重點推進(jìn)的工作分成6個辦公室負(fù)責(zé)指導(dǎo)；為了強力推進(jìn)園區(qū)建設(shè)與城市建設(shè)，整合了9大公司，進(jìn)行公司化、市場化運作。從而形成一套具有高新區(qū)七星區(qū)產(chǎn)業(yè)與社會工作雙重職能的獨特的管理模式，實現(xiàn)了精簡高效的管理目標(biāo)。

桂林國家高新區(qū)經(jīng)過18年的建設(shè)發(fā)展，投資環(huán)境日臻完善，創(chuàng)新能力不斷增強，高新產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，綜合實力顯著增強。2009年完成工業(yè)總產(chǎn)值375億元，同比增長10.3%；出口創(chuàng)匯5.43億美元，同比增長2.45%。產(chǎn)業(yè)規(guī)模約占桂林市的四分之一，占廣西園區(qū)經(jīng)濟的34%，對桂林經(jīng)濟社會發(fā)展的引領(lǐng)和輻射作用日趨增強。

二、桂林國家高新區(qū)現(xiàn)行體制機制中存在的問題

桂林國家高新區(qū)“兩區(qū)合一”的管理體制，解決了園區(qū)拓展空間的問題，在一段時間內(nèi)實現(xiàn)了資源優(yōu)化配置和合理使用，在一定程度上緩解了征地拆遷引發(fā)的矛盾，總的講比較順利，但隨著高新區(qū)的快速發(fā)展，出現(xiàn)了一些阻礙發(fā)展的新問題。一是高新區(qū)沒有建設(shè)、規(guī)劃、土地、環(huán)保等市或縣一級行政審批權(quán)。1995年5月桂林市政府下發(fā)的市政[1995]36號文件和1996年12月桂林市委下發(fā)了市發(fā)[1996]112號文件中授予高新區(qū)的權(quán)限近幾年來逐步回歸市有關(guān)部門，特別是建設(shè)規(guī)劃、土地、環(huán)保等行政審批權(quán)上收，封閉式管理難以落到實處，制約和影響了高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展。二是桂林國家高新區(qū)是一個普通城區(qū)級別的管理架構(gòu)，無法處理不同行政區(qū)劃的開發(fā)管理問題和市直有關(guān)部門的協(xié)調(diào)問題。桂林國家高新區(qū)有兩個園區(qū)面積延伸到了周邊兩個縣區(qū)，其開發(fā)建設(shè)涉及到周邊兩個縣區(qū)管理和利益分配問題。盡管桂林市政府作了協(xié)調(diào)，采取委托桂林高新區(qū)開發(fā)管理，利益均分的嘗試，但是需要協(xié)調(diào)的環(huán)節(jié)多，管理的鏈條長，職能不夠集中，項目推進(jìn)速度緩慢。三是桂林國家高新區(qū)沒有靈活的運行機制。如：規(guī)范津貼后沒有形成激勵機制，管理體制的喪失無法形成高效的工作機制等。因此，盡管地方政府在促進(jìn)國家高新區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面做了很多工作，但是多頭管理，統(tǒng)籌考慮不夠，難以形成政府促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的合力，難以形成精簡高效的管理體制。

三、對國家高新區(qū)管理體制機制創(chuàng)新發(fā)展的思考

縱觀全國五十多個高新區(qū)的管理體制，大致可分為三大類：第一類是高新區(qū)管委會獨立管理模式，是上級政府直接派出機構(gòu)管理，劃定一個區(qū)域，充分授予市以上一級權(quán)利，實行封閉管理。第二類是：“二區(qū)合一”管理模式。高新區(qū)依托一個城區(qū)，利用城區(qū)資源共同融合為一體，進(jìn)行開發(fā)管理。第三類為市場化管理模式，高新區(qū)管委會雖是一個政府的派出機構(gòu)，但它的開發(fā)建設(shè)管理完全按市場化運作，是一個集團(tuán)公司的企業(yè)管理模式。這三類管理模式各有利弊，是根據(jù)不同時期、不同地域、不同實際情況而采取的不同管理模式。不論采取哪種管理模式，作為高新區(qū)都應(yīng)該堅持走“小政府大社會、小管理大服務(wù)”的管理路子。桂林國家高新區(qū)實行“二區(qū)合一”，屬于第二類管理模式?！岸^(qū)合一”管理模式的主要優(yōu)點有：一是高新區(qū)依托城區(qū)，取得了所需發(fā)展空間；二是高新區(qū)園區(qū)內(nèi)的社會工作依托城區(qū)的社會行政機構(gòu)進(jìn)行管理，使高新區(qū)輕裝上陣抓產(chǎn)業(yè)發(fā)展；三是高新區(qū)沒有一級財政及行政執(zhí)法權(quán)，故借助城區(qū)的一級財政及行政執(zhí)法權(quán)，為高新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供保障服務(wù)。不足之處在于：一是兩區(qū)合一后，高新區(qū)要承擔(dān)城區(qū)所有社會經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，使高新區(qū)在高新產(chǎn)業(yè)發(fā)展上的投入減少；二是高新區(qū)受城區(qū)管理體制的影響，高新區(qū)不能實現(xiàn)封閉式管理，不能實施激勵機制，無法形成高效的管理格局。

如果說創(chuàng)新體制機制是高新區(qū)的發(fā)展動力，那么政策支撐則是高新區(qū)健康發(fā)展的根本保證。與其他國家高新區(qū)比，桂林國家高新區(qū)不但經(jīng)濟總量小，增量少，在行政級別、審批權(quán)限、財政收入等體制機制方面也處于劣勢，享受不到其他國家高新區(qū)所擁有的優(yōu)惠政策，這在很大程度上阻礙了桂林國家高新區(qū)的加快發(fā)展。國家有關(guān)部門要盡快研究制定國家高新區(qū)管理條例，規(guī)范國家高新區(qū)的管理，進(jìn)一步明確國家高新區(qū)的法律主體地位，明確法定權(quán)限，確?，F(xiàn)有的各項優(yōu)惠政策不變，營造公平競爭環(huán)境。各國家高新區(qū)可通過出臺鼓勵與支持研發(fā)、孵化、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投資、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、中介服務(wù)和調(diào)動各類人才積極性等方面的政策，營造良好的發(fā)展環(huán)境。在實現(xiàn)管理體制創(chuàng)新的同時，各國家高新區(qū)可結(jié)合區(qū)域特點、憑借自有優(yōu)勢，在一定的管理體制下創(chuàng)新運行機制，各展所長，百花齊放。

桂林國家高新區(qū)將利用桂林歷史文化、山水生態(tài)、旅游名城等特有品牌優(yōu)勢，不斷優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，創(chuàng)新招商引資機制，創(chuàng)新人才培養(yǎng)和引進(jìn)機制，大力加強自主創(chuàng)新，努力實現(xiàn)“五個轉(zhuǎn)變”，做好“四個提升”，發(fā)揮一個國家級高新區(qū)應(yīng)有的引領(lǐng)、示范、輻射、拉動作用。