落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀構(gòu)建資源綜合利用支撐框架體系

■ 中國產(chǎn)學(xué)研合作促進(jìn)會副秘書長 彭支援

落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀構(gòu)建資源綜合利用支撐框架體系

■ 中國產(chǎn)學(xué)研合作促進(jìn)會副秘書長 彭支援

我國人均資源匱乏，長期以來，經(jīng)濟(jì)增長方式粗放，生產(chǎn)、建設(shè)、流通、消費(fèi)等環(huán)節(jié)和領(lǐng)域浪費(fèi)嚴(yán)重，資源綜合利用整體水平較低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國能源利用效率只有3 3%，工業(yè)用水重復(fù)利用率為55%，礦產(chǎn)資源總回收率為30%，分別比國際先進(jìn)水平低10%、25%和20%。資源消耗過快、開發(fā)利用效益不高，環(huán)境污染和安全隱患加劇，已成為制約我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸。落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，要求我們必須大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)資源綜合利用，提高廢棄物資源化水平，切實(shí)減少資源消耗、污染物排放和生態(tài)環(huán)境的破壞。本文借鑒發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，從我國資源綜合利用的發(fā)展過程、存在問題及相應(yīng)對策等方面深入分析，提出了構(gòu)建我國資源綜合利用發(fā)展的支撐框架體系。

一、發(fā)達(dá)國家的資源綜合利用經(jīng)驗(yàn)

縱觀發(fā)達(dá)國家的資源綜合利用發(fā)展，以礦產(chǎn)資源利用為例，有如下幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

1. 完備的法律政策體系

發(fā)達(dá)國家總結(jié)“先污染，后治理”的教訓(xùn)，形成了一套較完備的資源綜合利用法規(guī)體系。日本的資源綜合利用立法最全面最系統(tǒng)。其法規(guī)體系包括三個層次：第一層次是一部基本法即《建立循環(huán)型社會基本法》，具有“基本框架”作用。第二層次是兩部綜合性、指導(dǎo)性法律，即《廢棄物處理法》和《促進(jìn)資源有效利用法》，可稱做“一般框架法”。第三層次是根據(jù)各種產(chǎn)品的性質(zhì)制定的五部專項(xiàng)法規(guī)，同時還制定了一部《綠色采購法》，從不同領(lǐng)域支持著基本法的貫徹實(shí)施。

2. 以技術(shù)為先導(dǎo)提高資源綜合利用水平

近年來，發(fā)達(dá)國家礦產(chǎn)資源綜合利用技術(shù)發(fā)展迅猛，提出了“重點(diǎn)開發(fā)無污染的綠色礦業(yè)產(chǎn)品”戰(zhàn)略，將礦產(chǎn)資源綜合利用觀念貫穿于礦產(chǎn)勘查、采礦、選礦、冶煉、加工、廢棄物處理等全過程，將現(xiàn)代高新技術(shù)廣泛應(yīng)用于采礦設(shè)計(jì)和控制，實(shí)現(xiàn)了礦業(yè)清潔生產(chǎn)和礦產(chǎn)資源的高效利用。為確保本國技術(shù)的先進(jìn)性，許多發(fā)達(dá)國家成立專門機(jī)構(gòu)提供資金支持研發(fā)工作，如法國的地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查局（BRGM）和日本的金屬礦業(yè)事業(yè)團(tuán)。

3. 重視尾礦的調(diào)查評價和開發(fā)利用

世界各國每年產(chǎn)生的尾礦達(dá)50億噸以上，隨著礦業(yè)開發(fā)規(guī)模增大和入選礦石品位降低，這個數(shù)字正逐年增大。數(shù)量巨大的尾礦，不僅浪費(fèi)資源、存放占用大量土地，對環(huán)境污染也日益嚴(yán)重。尾礦的合理開發(fā)利用早已引起發(fā)達(dá)國家的高度關(guān)注。他們將尾礦作為低品位的礦產(chǎn)或“二次資源”進(jìn)行勘查評價，查明礦物成分、有用組份含量、賦存狀態(tài)及儲量等，大力開展選冶新工藝、新設(shè)備研究，建立二次選礦廠。

二、我國資源綜合利用的發(fā)展及現(xiàn)狀

1.資源綜合利用的相關(guān)政策法規(guī)

我國政府對開展資源綜合利用一直比較重視。早在1956年就提出了綜合利用工業(yè)廢棄物的方針。1978年制訂的《環(huán)境保護(hù)工作匯報(bào)要點(diǎn)》把“大力推行獎勵綜合利用政策”作為環(huán)境保護(hù)工作的十大措施之一。1979年的《環(huán)境保護(hù)法（試行）》對綜合利用獎勵作了原則規(guī)定。特別是1985年發(fā)布的《關(guān)于開展資源綜合利用若干問題的暫行規(guī)定》形成了一套較完整的制度，極大促進(jìn)了資源綜合利用發(fā)展。但隨著經(jīng)濟(jì)體制改革，該法規(guī)給予的優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)和條件發(fā)生了變化。1996年出臺了《關(guān)于進(jìn)一步開展資源綜合利用的意見》，是當(dāng)時指導(dǎo)資源綜合利用的綱領(lǐng)性文件。2006年出臺《“十一五”資源綜合利用指導(dǎo)意見》，推動了“十一五”期間資源綜合利用的快速發(fā)展。2010年，國家發(fā)改委、科技部等六部委聯(lián)合發(fā)布了《中國資源綜合利用技術(shù)政策大綱》，進(jìn)一步提升了我國資源綜合利用整體水平。

2.資源綜合利用已取得顯著的經(jīng)濟(jì)和社會效益

資源綜合利用在緩解我國資源緊缺，改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用?！笆晃濉逼陂g是資源綜合利用發(fā)展最快的時期，產(chǎn)業(yè)規(guī)模和資源綜合利用總量不斷加大。2009年資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值已近1萬億。綜合利用量以粉煤灰和煤石為例，分別約4億噸和3.6億噸，綜合利用率均達(dá)到68%，與“十五”末相比分別增加約3%、8%；再以再生有色金屬為例，2009年主要再生有色金屬產(chǎn)量約為633萬噸，相當(dāng)于1998年全國有色金屬的總產(chǎn)量(616萬噸)，占當(dāng)年10種有色金屬總產(chǎn)量的24.3%，已成為有色金屬產(chǎn)業(yè)資源的重要補(bǔ)充。

3.資源綜合利用的發(fā)展?jié)摿?/h3>

目前我國礦產(chǎn)資源綜合回收率平均不超過50%，有色金屬礦產(chǎn)資源綜合回收率為35%，黑色金屬礦產(chǎn)資源的綜合回收率僅為30%，均比發(fā)達(dá)國家約低20%。對礦產(chǎn)廢棄物的回收利用和無害化處理也剛剛起步，進(jìn)行綜合利用的礦山僅占25%左右，現(xiàn)有12000多座金屬礦山尾礦庫，截至2009年，堆存尾礦約100億噸，每年新增固體廢棄物約10億噸，平均利用率只有13%。

隨著資源日益緊張，一些地方和企業(yè)開展資源綜合利用的積極性高漲，資源綜合利用正由分散無序狀態(tài)向產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展。全國已建成或在建的進(jìn)口再生資源加工園區(qū)有15個、以回收國內(nèi)再生資源為主的集散交易市場10多個。已有26個省市開展再生資源回收體系試點(diǎn)工作，而且所建的加工園區(qū)和交易市場的規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)水平與國外相比已走到了前列。據(jù)測算，2009年資源循環(huán)利用產(chǎn)值過5000萬元的企業(yè)超越2800家，今后每年可帶動5000億元以上的直接投資。預(yù)計(jì)在“十二五”期間，資源綜合利用產(chǎn)值將顯著增長，年產(chǎn)值達(dá)1.2萬億元以上，約占當(dāng)年GDP3%—4%，就業(yè)人數(shù)將達(dá)3000萬人。

綜上分析，我國資源綜合利用工作起步較早，但缺乏發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)優(yōu)勢，整體發(fā)展不均衡，產(chǎn)業(yè)規(guī)模較小，技術(shù)裝備和工藝水平落后，技術(shù)研發(fā)能力較弱，但隨著國家的大力投入和全民認(rèn)識的提高，資源綜合利用的發(fā)展?jié)摿薮蟆?/p>

三、我國資源綜合利用發(fā)展存在的關(guān)鍵問題

對比發(fā)達(dá)國家在類似領(lǐng)域的做法，我國資源綜合利用主要存在以下幾個問題。

1.相關(guān)政策法規(guī)的制度設(shè)計(jì)存在不足

目前我國資源綜合利用尚未形成完整的法規(guī)體系，未出臺獨(dú)立的綜合性基本法以及配套的單行法，僅靠一些單項(xiàng)的政策規(guī)范難以協(xié)調(diào)解決各方面問題。首先，政出多門，缺乏系統(tǒng)性?，F(xiàn)有法規(guī)分散在各部門單獨(dú)或聯(lián)合頒發(fā)的規(guī)范性文件中，有些甚至相互矛盾、相互牽制。其次，現(xiàn)有的法規(guī)性文件多以“通知”、“意見”、“要點(diǎn)”、“辦法”等形式，缺乏權(quán)威性和穩(wěn)定性。再次，務(wù)虛性條例多，可操作性不強(qiáng)，而且隨著形勢的發(fā)展變化，現(xiàn)行法規(guī)中一些內(nèi)容亟待修訂。第四，缺乏保證性措施，政策法規(guī)未形成閉環(huán)，難以有效實(shí)施。如《關(guān)于進(jìn)一步開展資源綜合利用的意見》中明確規(guī)定對共伴生資源在開采同時必須做好回收利用，但在開采證審批過程中，大多數(shù)礦山未按規(guī)定辦理，申請采礦報(bào)告根本沒有相關(guān)內(nèi)容。一些礦山將大量有價值的尾礦用于井下充填，使其永遠(yuǎn)失去再利用可能性，加之管理不善，病危尾礦庫很容易誘發(fā)地質(zhì)災(zāi)害。

2.現(xiàn)有財(cái)政稅收支持政策不夠完善系統(tǒng)

目前已出臺了《關(guān)于資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策》、《關(guān)于部分資源綜合利用及其他產(chǎn)品增值稅政策問題的通知》、《關(guān)于廢舊物資回收經(jīng)營業(yè)務(wù)有關(guān)增值稅政策》等多項(xiàng)財(cái)政稅收優(yōu)惠政策，在一定時期一定程度上促進(jìn)了資源綜合利用的發(fā)展，但從整體上講還存在激勵不足、不成系統(tǒng)、缺乏時效性以及過于粗放等問題，需要系統(tǒng)梳理和完善，使其與時俱進(jìn)。

3.人才培養(yǎng)與技術(shù)創(chuàng)新投入不足

我國資源綜合利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，但基礎(chǔ)研究重視不夠，投入嚴(yán)重不足，科研力量缺乏，人才缺口大。國內(nèi)高校沒有專門的技術(shù)學(xué)科或?qū)I(yè)，人才培養(yǎng)散落于其他專業(yè)領(lǐng)域，也未將相關(guān)課程納入到商業(yè)管理專業(yè)課程體系，讓未來的企業(yè)管理者將資源綜合利用理念根植于胸。由于人才培養(yǎng)缺失，技術(shù)創(chuàng)新不足，我國資源綜合利用技術(shù)發(fā)展緩慢，以礦產(chǎn)資源綜合利用為例，技術(shù)水平比國外先進(jìn)水平落后約15年。此外，科技成果產(chǎn)業(yè)化激勵機(jī)制的缺乏和技術(shù)轉(zhuǎn)讓轉(zhuǎn)移平臺建設(shè)的不足，使已有技術(shù)成果閑置，不能有效轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力。

4.資本準(zhǔn)入制度與市場交易平臺缺失

資源綜合利用產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展離不開民間資本的參與和支持。當(dāng)前，越來越多的民間資本轉(zhuǎn)綠，涌入環(huán)保和資源綜合利用領(lǐng)域，但激勵措施、稅收優(yōu)惠以及保險等相關(guān)政策的缺失阻滯了資本進(jìn)入。而且政府、企業(yè)與資本界缺乏有效溝通的渠道和平臺，資本所有者無法準(zhǔn)確獲知融資信息。

交易市場平臺的缺失也制約了資源綜合利用產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。在我國大力推廣的綠色國民生產(chǎn)總值核算指標(biāo)體系中，任何自然資源都不再像過去一樣被認(rèn)為是可以無償使用的，而是稀缺的需要通過市場自由交易和優(yōu)化配置。建立暢通的信息平臺和強(qiáng)大的市場交易平臺將有力促進(jìn)資源配置優(yōu)化，也有利于資源綜合利用產(chǎn)業(yè)引進(jìn)來和走出去，實(shí)現(xiàn)國際化發(fā)展。

5. 企業(yè)參與激勵機(jī)制缺乏

企業(yè)的積極參與是資源綜合利用快速發(fā)展的根本動力。目前許多企業(yè)有很好的廢棄物回收利用技術(shù)，但由于缺乏對企業(yè)的激勵機(jī)制和鼓勵政策，使企業(yè)沒有積極性投入相比其他業(yè)務(wù)部門利潤不高的資源綜合利用事業(yè)。

6. 公眾參與意識不強(qiáng)

社會公眾是大力促進(jìn)資源綜合利用發(fā)展的推動者。宣傳教育的滯后，使公眾對資源綜合利用的社會效益、環(huán)境效益認(rèn)識不深刻，公眾自覺參與意識不高。而激勵和保障措施的缺乏，無法吸引廣大公眾參與到廢物回收等力所能及的資源綜合利用活動中去。

四、資源綜合利用支撐框架體系的構(gòu)建

資源綜合利用是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要系統(tǒng)考慮、協(xié)調(diào)規(guī)劃、整體布局、全盤優(yōu)化。根據(jù)上述問題，本文從以下幾個方面構(gòu)建促進(jìn)我國資源綜合利用的支撐框架體系。

1. 健全相關(guān)法律法規(guī)，構(gòu)建法律政策支撐框架

建議在《礦產(chǎn)資源法》相應(yīng)條款中進(jìn)一步明確要求加強(qiáng)礦產(chǎn)資源綜合利用，提高資源回收率，同時開展《實(shí)施細(xì)則》研究。加快健全法規(guī)體系，抓緊制定《資源綜合利用法》、《再生資源回收利用法》、《礦山尾礦綜合利用管理辦法》、《廢舊家電、廢舊電腦回收利用管理辦法》等專項(xiàng)法規(guī)。并在完善法規(guī)體系基礎(chǔ)上，健全執(zhí)法體系，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，依法實(shí)施管理。

2. 梳理財(cái)稅規(guī)章制度，構(gòu)建財(cái)政稅收支撐框架

盡快建立促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的價格機(jī)制，繼續(xù)推進(jìn)資源性產(chǎn)品價格改革，完善稅收優(yōu)惠政策，調(diào)整再生資源增值稅政策。會同有關(guān)部門修訂《資源綜合利用產(chǎn)品目錄》，對列入目錄的產(chǎn)品給予稅收優(yōu)惠政策，擴(kuò)大產(chǎn)品范圍。繼續(xù)深化節(jié)能降耗財(cái)政補(bǔ)貼和獎勵制度，并擴(kuò)展到資源綜合利用的其他領(lǐng)域。及時修訂過時的財(cái)政稅收規(guī)定，制定與時俱進(jìn)的激勵政策。

3. 加大基礎(chǔ)研究投入和人才培養(yǎng)力度，構(gòu)建人力資源與技術(shù)創(chuàng)新支撐框架

鼓勵高職院校開設(shè)資源綜合利用學(xué)科和專業(yè)，并將相關(guān)課程納入商業(yè)管理專業(yè)核心課程中。加大基礎(chǔ)研究投入，特別是要深入研究資源綜合利用的技術(shù)指標(biāo)和評價指標(biāo)體系。采用新的技術(shù)創(chuàng)新管理體制，強(qiáng)化科研創(chuàng)新能力建設(shè)，組織科技隊(duì)伍對優(yōu)先發(fā)展技術(shù)分階段攻關(guān)，提供一批科技成果無償向企業(yè)推廣，推動行業(yè)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級。并出臺相關(guān)政策鼓勵企業(yè)自主研發(fā)。在加大技術(shù)創(chuàng)新投入同時，加強(qiáng)技術(shù)成果轉(zhuǎn)化平臺建設(shè)。

4. 引導(dǎo)民間資本投入，促進(jìn)自然資源綜合利用交易市場建設(shè)，構(gòu)建資本準(zhǔn)入與市場交易支撐框架

要大力支持和鼓勵民間資本進(jìn)入，定期組織投資洽談會，對投資企業(yè)給予各項(xiàng)優(yōu)惠政策，引入世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等對投資資源綜合利用產(chǎn)業(yè)的資本進(jìn)行擔(dān)保。此外，應(yīng)積極探索建立規(guī)范的交易平臺，用市場優(yōu)化配置資源。

5. 加大對重點(diǎn)企業(yè)的扶持，培育一批示范龍頭企業(yè)，構(gòu)建企業(yè)參與的激勵機(jī)制框架

篩選一批較成熟的企業(yè)，加大資金和政策傾斜，扶持其成長為行業(yè)龍頭、上市公司，帶動整個行業(yè)發(fā)展。積極探索對中小企業(yè)的激勵機(jī)制，加強(qiáng)生態(tài)工業(yè)園、循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，將園區(qū)內(nèi)企業(yè)逐步納入到資源綜合利用范疇，依據(jù)資源稟賦和產(chǎn)業(yè)構(gòu)成，形成產(chǎn)業(yè)集群。

6. 加強(qiáng)宣傳教育，提高公眾參與意識，構(gòu)建公眾參與支撐框架

通過各種媒介大力宣傳我國資源短缺的嚴(yán)峻形勢，普及資源綜合利用科技知識，提高公眾意識，引導(dǎo)公眾認(rèn)識自身參與的意義和價值，聚合社會公眾形成一股巨大的綠色洪流，促進(jìn)社會各界以更加積極的態(tài)度投入到資源綜合利用事業(yè)中來。

開展資源綜合利用，推動循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是節(jié)能減排的重要手段，是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，構(gòu)建兩型社會的重要措施，也是我國履行大國職責(zé)，全力應(yīng)對全球氣候變化的重要途徑。本文提出的支撐框架體系旨在推動各級政府部門、社會各界系統(tǒng)協(xié)作、統(tǒng)籌規(guī)劃，從政策法規(guī)、財(cái)政稅收、人才培養(yǎng)、技術(shù)創(chuàng)新、資本準(zhǔn)入、市場機(jī)制、企業(yè)激勵、公眾教育等方面形成有利于資源綜合利用的長效機(jī)制，推動我國資源綜合利用產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展。