我國鈾資源勘查開發(fā)投融資多元化研究

馬 杰，王玲玲

(東華理工大學地質(zhì)資源經(jīng)濟與管理研究中心，江西 撫州 344000)

隨著國民經(jīng)濟的快速發(fā)展，核電作為安全、經(jīng)濟、清潔和可持續(xù)發(fā)展的能源，已經(jīng)成為各級政府的共識。鈾礦作為戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源，也受到了更加廣泛的關(guān)注。我國已經(jīng)制定了《核電中長期發(fā)展規(guī)劃(2005～2020年)》，即到2020年建成核電裝機容量4 000萬kW，在建1 800萬kW，建成核電裝機容量約占總裝機容量的4%。按照一座100萬kW壓水堆核電機組，首爐裝料需要天然鈾400t，按每年換料需要的天然鈾約為175t計算，到2020年我國核電發(fā)展累計需要天然鈾60110t。然而，目前國內(nèi)天然鈾產(chǎn)量僅約為1200t，根據(jù)核工業(yè)鈾礦冶系統(tǒng)規(guī)劃，到2020年，我國天然鈾年產(chǎn)量只能達到3870t。國內(nèi)需求的劇增和現(xiàn)有鈾資源量的不足，以及鈾市場價的快速上揚，正在強烈刺激著我國需要加大鈾資源的勘查和開發(fā)力度。

為滿足核工業(yè)對鈾礦原料的需求，在保證國家對天然鈾產(chǎn)品實施宏觀控制、統(tǒng)一管理、有序開發(fā)的前提下，如何建立鈾資源勘查開發(fā)多元化投資體制，允許社會資金參與投資，加快國內(nèi)鈾礦資源的勘查開發(fā)工作，是需要認真研究的問題。

1 國外鈾資源勘查開發(fā)投融資現(xiàn)狀

在成熟市場經(jīng)濟國家里，能源礦產(chǎn)勘查屬商業(yè)性礦產(chǎn)勘查活動。雖然鈾是重要的能源礦產(chǎn)和戰(zhàn)略資源，但是所有鈾礦業(yè)活動是公開的，只要守法、納稅，并能進行環(huán)境保護，進入鈾礦業(yè)便沒有門檻。國家鼓勵各種性質(zhì)的資本注入，經(jīng)過逐步演變，已形成鈾礦勘查開發(fā)多元化投融資模式。借助于成熟的礦業(yè)資本市場，國家對勘探采礦類上市進行分類管理，通過稅收優(yōu)惠、勘查補貼、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面,給予鈾礦業(yè)融資政策支持。隨著資金的不斷注入，找礦方法技術(shù)的不斷創(chuàng)新，新的鈾礦產(chǎn)地不斷被發(fā)現(xiàn)。

1.1 美國的鈾礦業(yè)現(xiàn)狀

美國軍方在儲備了足夠的軍需鈾(4.714×105t)之后，于1968年宣布，軍購鈾活動結(jié)束。從此，鈾與其他礦產(chǎn)品一樣，可以在礦產(chǎn)品市場上交易。1968年8月，鈾有了第1個“交易價”(transaction value)。從此，鈾作為一種礦產(chǎn)品，正式步入商品交易市場。

美國的鈾礦勘查、鈾生產(chǎn)和市場銷售等活動，均由私營公司進行，屬市場行為，聯(lián)邦政府對這些活動沒有限制(進出口鈾例外)，境內(nèi)外公司都可以在美國從事鈾活動。對本國各公司在境外從事鈾的勘查、生產(chǎn)活動，美國政府沒有任何限制性的政策。對于在美國境內(nèi)從事鈾勘查活動的所有境內(nèi)外公司，則必須在美國核管理委員會(NRC)注冊登記，并持有核管委會頒發(fā)的許可證。

1.2 加拿大鈾礦業(yè)現(xiàn)狀

加拿大是目前世界上最大的產(chǎn)鈾國，天然鈾產(chǎn)量占全球總產(chǎn)量的約1/4。早在1947年，加拿大聯(lián)邦政府就取消了對私人勘查、開發(fā)鈾礦的禁令，加拿大最大的鈾業(yè)公司——CAMECO從90年代初就逐步向私有化方向發(fā)展。目前，為了發(fā)展加拿大鈾礦業(yè)，與市場經(jīng)濟國家發(fā)展經(jīng)濟一樣，引進外資、鈾業(yè)公司私有化、發(fā)行股票向社會融資等手段，是加拿大進行鈾礦勘查、開發(fā)的基本集資方法。

2 我國鈾資源勘查開發(fā)投融資中存在的問題

我國鈾礦地質(zhì)事業(yè)起步于20世紀50年代中期，作為關(guān)系國家安全的軍民兩用戰(zhàn)略性資源。幾十年來，我國對鈾一直實行專營體制，其勘查開發(fā)也一直是由核工業(yè)鈾礦冶系統(tǒng)進行。所以，鈾礦作業(yè)沒有完全市場化，缺乏競爭機制。導致鈾礦地質(zhì)勘查開發(fā)工作，仍由中國核工業(yè)集團公司獨家經(jīng)營、國家投資，投資主體單一，資金投入不足。

2.1 立法缺失、政策模糊

我國目前與鈾礦勘探開采有關(guān)的法律只有《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》，只是對鈾礦勘探開采審批權(quán)限作了原則性的規(guī)定，而對鈾礦在吸納社會資金方面的法律條文很少。另外，目前我國雖有《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》，但只規(guī)定了礦業(yè)權(quán)的一般轉(zhuǎn)讓形式即買賣，而礦業(yè)權(quán)的出租、抵押等可能引起礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的其他情形，卻仍然無法可依，這在相當程度上限制了礦業(yè)權(quán)人對其權(quán)利的充分利用，而礦業(yè)權(quán)的抵押常常是礦業(yè)公司融資的必要手段。因此，從以上分析可看出，目前我國在鈾礦勘探和開采的融資方面，既無法律和行政法規(guī)，也無有效的部門規(guī)章對之進行明確規(guī)范。由于沒有相應的法律法規(guī)，我國鈾礦業(yè)的管理主要是靠政策，再加上國務(wù)院機構(gòu)的改革等各種因素，鈾礦業(yè)的有關(guān)政策也很模糊，缺乏可操作性。

2.2 體制不完善

從主管部門來說，自1955年成立第三機械工業(yè)部主管我國核工業(yè)發(fā)展以來，我國的核工業(yè)主管部門幾經(jīng)變遷，目前鈾礦資源的管理涉及礦產(chǎn)資源管理、環(huán)境保護、衛(wèi)生及能源部門等多家單位。從而出現(xiàn)有的事情大家都來管，有的事情大家都不管的現(xiàn)象。

從管理部門職責定位來說，政府礦政管理部門其功能是“管理”還是“服務(wù)”，“管理”管什么，中央和地方職責分工如何，鈾礦勘探開發(fā)是否應市場化，市場化后投資及收益如何分配，市場化下如何保證國家的鈾資源供應，市場化前后制度銜接等問題，都沒有明確。

2.3 管理不到位

由于以上所說的立法缺失、政策模糊以及體制不完善等原因，在具體實踐中則表現(xiàn)為管理不到位。

首先，鈾礦資源信息管理混亂。除中核集團掌握鈾礦勘探資料外，地礦、煤田、建材等地勘部門也都掌握有部分資料，導致各開發(fā)主體間的信息分散，難于共享。其次，對非法開采現(xiàn)象監(jiān)管不力。隨著國際鈾礦價格的上升，有些沒有鈾礦開采資質(zhì)的單位，以開采其他礦種為掩護，實際偷采鈾礦。

2.4 投資建設(shè)礦山企業(yè)過多，投資與布局相當分散

由于我國的鈾礦資源規(guī)模小,分布廣,加上當時特殊的國情,遍地開花。而對每一個礦山企業(yè)的建設(shè)，特別是基礎(chǔ)、輔助、后勤設(shè)施建設(shè)太過齊全，企業(yè)辦社會現(xiàn)象嚴重，顯得投資規(guī)模與礦山生產(chǎn)建設(shè)規(guī)模不對稱。小礦山投資相對過大，顯得浪費，大礦山投資相對過小，顯得投資不足。

2.5 礦產(chǎn)勘查資本市場發(fā)展緩慢

20世紀70年代末以來，我國經(jīng)濟體制改革推動了資本市場的萌生和發(fā)展，在政府和市場的共同推動下，我國資本市場規(guī)模不斷壯大，制度不斷完善，市場體系不斷健全。但是，目前我國資本市場對礦產(chǎn)勘查融資以及勘查業(yè)發(fā)展的支撐力度卻相對薄弱，基本沒有對鈾礦資源的勘查開發(fā)提供支持。我國礦產(chǎn)勘查資本市場發(fā)展緩慢，主要表現(xiàn)在缺乏礦產(chǎn)風險勘查資本市場板塊，也沒有對勘查行業(yè)上市的相關(guān)管理制度和行業(yè)標準。同時，礦產(chǎn)勘查投資基金有待發(fā)展。目前，我國政府成立的地勘基金(周轉(zhuǎn)金)，從實際運行情況看，既沒有起到外國政府成立勘查補助基金的作用，也不具備投資基金的功能，因而其作用非常有限。

2.6 金融中介部分失靈，非金融服務(wù)機構(gòu)不健全

我國金融中介失靈主要表現(xiàn)在，國內(nèi)儲蓄資源越來越難以轉(zhuǎn)化為國內(nèi)投資資金。同時，長期以來，我國的銀行系統(tǒng)都是以國有經(jīng)濟為主要服務(wù)對象，國有銀行的絕大部分資金都歸國有企業(yè)占有和使用。這部分經(jīng)濟類型企業(yè)活力明顯不足，經(jīng)濟效益長期低下，而非國有礦業(yè)企業(yè)很難獲得國有銀行的有效服務(wù)。

其次，由于我國礦業(yè)資本市場發(fā)展緩慢，為其服務(wù)的中介機構(gòu)也相當不成熟和完善。例如，我國的鈾資源儲量評估中存在許多問題：新的評估體系正在形成，但是尚不完善；評估師及評估機構(gòu)的權(quán)利、義務(wù)沒有真正的法律保障，監(jiān)管措施不得力；評估機構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍、影響力、權(quán)威性有待增強，評估的軟、硬件設(shè)備需改善等。

3 對發(fā)展我國鈾資源勘查開發(fā)多元化投融資的建議

3.1 完善法律法規(guī)、明確政策

健全的政策法規(guī)是增強鈾礦資源勘查開發(fā)工作投融資吸引力的重要保證。當前，政府應該針對現(xiàn)行有關(guān)鈾礦資源勘查開發(fā)投融資體制制定相應的法律法規(guī),對投融資行為進行規(guī)范和約束，為鈾礦資源勘查開發(fā)工作投融資活動提供良好的保障機制。同時,政府還應根據(jù)市場的變化,不斷修正和調(diào)整現(xiàn)行法令,及時補充新的法律對新生事物進行規(guī)范,使鈾礦資源的投融資體制有法可依,避免法律滯后、過時和短期效應。另一方面,政府應嚴格執(zhí)法,提高違法者的機會成本,做到執(zhí)法必嚴。

3.2 理順管理體制，明確政府職能

由于從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變的改革不夠徹底,我國現(xiàn)階段實際處于兩種體制并存的局面。因此，我們應理順管理體制，對鈾資源應實行國家一級管理，即鈾礦探礦權(quán)與采礦權(quán)的管理依托于所有權(quán)，實現(xiàn)一級管理，地方的鈾礦管理部門屬于派出機構(gòu)。在國家鈾資源管理部門管理下，對全國鈾礦分布類型、品位、開發(fā)遠景等所有資料，進行全面的普查、整理、歸類，并及時更新，實現(xiàn)我國鈾資源的統(tǒng)一規(guī)劃、有序開采。

同時，政府應盡快找準自己的位置,明確自身的職能，準確將政府職能定位為制度和投資環(huán)境的提供和維護者,以及宏觀經(jīng)濟的調(diào)控者。

3.3 完善地勘單位企業(yè)化改革、明確企業(yè)主體地位

加快推進國有地勘單位事企分開進程，培育合格的地質(zhì)(調(diào)查和勘查)市場主體。政府可以通過建立專項基金，推動國有地勘單位的企業(yè)化改革，逐步建立以現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)、以資本運營為核心的現(xiàn)代勘查企業(yè)、資源公司、礦業(yè)(集團)公司。同時，鼓勵中小勘查企業(yè)向“專、精、特、新”方向發(fā)展，形成與大型礦業(yè)企業(yè)集團公司分工協(xié)作、專業(yè)互補的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)群體，扶持“優(yōu)強”中小資勘查企業(yè)、資源公司、礦山開采企業(yè)發(fā)展，培育合格的市場主體。

3.4 構(gòu)建多元化的投資主體、積極利用多元化的融資方式

發(fā)展鈾礦資源勘探開發(fā)工作，單純依靠政府投資是不夠的，應逐步由政府一元化投人轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、企業(yè)、個人、社會多元化的投入。為此，必須打破行業(yè)壟斷，降低門檻，簡化手續(xù)，廣泛動員民間資本等各種社會力量，投入鈾礦資源勘探開發(fā)工作。

籌措資金借鑒國際發(fā)達國家的經(jīng)驗，積極利用新興的融資方式，廣泛吸納民間資金用于發(fā)展我國的鈾礦資源勘探開發(fā)工作。具體可通過引入風險投資或私募股權(quán)投資、信貸資金、組織風險勘探投資基金、股票、債券等多種方式來融通資金。

3.5 完善礦業(yè)資本市場建設(shè)及礦業(yè)權(quán)市場建設(shè)

加強和完善證券管理部門、股票交易所及金融投資機構(gòu)對礦業(yè)融資政策規(guī)則的制定和上市礦業(yè)公司的監(jiān)督管理職能,推動勘查資本市場的建立。支持和鼓勵鈾礦勘探公司、礦業(yè)公司到礦業(yè)資本市場上融資。鼓勵國家政策性銀行為鈾礦業(yè)項目融資提供貸款,積極研究開發(fā)適應礦業(yè)企業(yè)發(fā)展的信貸服務(wù)項目。此外，礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的完善及礦業(yè)權(quán)市場的建立和完善，能使資本在各主體間自由流動，從而達到資源的最優(yōu)化配置，充分發(fā)揮資源的效用。

3.6 加強礦業(yè)資本市場服務(wù)機構(gòu)的制度建設(shè)

應重點加強礦產(chǎn)儲量及相關(guān)參數(shù)評估確認機構(gòu)、礦產(chǎn)勘查開發(fā)可行性研究報告審查確認機構(gòu)、礦業(yè)上市信息咨詢服務(wù)機構(gòu)等中介組織建設(shè)，規(guī)范其執(zhí)業(yè)行為。目前，我國在這些方面已經(jīng)有了一定基礎(chǔ)，如儲量評審中心、資產(chǎn)評估單位、礦山設(shè)計院、技術(shù)經(jīng)濟咨詢中心等機構(gòu)和儲量評估師、資產(chǎn)評估師、礦權(quán)評估師等具有執(zhí)業(yè)資格的相關(guān)人才。以此為基礎(chǔ)進行改造，并通過執(zhí)業(yè)實踐，可形成較為完善的礦業(yè)資本市場服務(wù)體系。此外，相關(guān)專業(yè)中介服務(wù)機構(gòu),如法律、審計、評估、財務(wù)顧問等,也是礦業(yè)資本市場和礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)市場必要的支持服務(wù)體系的重要組成部分,需要在專業(yè)化的基礎(chǔ)上逐步完善。

3.7 加快建立信用擔保體系

要加快建立以礦業(yè)企業(yè)為主要服務(wù)對象的信用擔保體系,為礦業(yè)企業(yè)融資創(chuàng)造條件。建立和完善擔保機構(gòu)的準入制度、資金資助制度、信用評估和風險控制制度、行業(yè)協(xié)調(diào)與自律制度。

總之，為了保證地質(zhì)勘查工作的順利進行，鈾資源進一步增長和滿足戰(zhàn)略儲備的要求，不應該僅僅依靠國家財政資金的投入，而應該積極探索鈾資源勘查開發(fā)渠道，鼓勵地方政府、企業(yè)和民間資金投資鈾礦地質(zhì)勘查工作。按照“誰投資、誰受益”的原則，明確鈾資源屬于國家，吸收除國家以外的其他投資主體進行投資，明晰資金籌資渠道、籌資方式等，以保證鈾資源地質(zhì)勘查費用的投入，確保我國核電的發(fā)展和軍事工業(yè)的需求。

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