國內(nèi)外河道采砂管理體制對(duì)比研究

李曉妹

(中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149)

河道采砂對(duì)于一個(gè)國家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用。河道砂石是道路、建筑物的主要原材料，而且其開采和復(fù)墾程序簡易，一直以來都是優(yōu)質(zhì)的工業(yè)材料。但是，河道采砂也帶來了越來越嚴(yán)重的環(huán)境問題：侵蝕河床與河岸、影響行洪速度、影響地下水質(zhì)量和數(shù)量、影響河岸植被、破壞流域動(dòng)物棲息地、破壞水生環(huán)境以及噪聲、灰塵等危害。正是由于河道采砂的經(jīng)濟(jì)重要性和環(huán)境危害性，世界上很多國家越來越重視對(duì)河道采砂的管理。

1 國外河道采砂管理體制模式

日本、菲律賓、印度、美國、澳大利亞、英國等都是重要的河道砂石開采國或需求國，由于不同的政治、法律和經(jīng)濟(jì)制度，因此河道采砂管理在橫向與縱向上采用不同的管理體制模式。

1.1河道采砂管理體制，從中央與地方權(quán)限劃分來看，分為三種模式，其中第一種中央與地方共同管理是主要通行的模式

(1)中央與地方共同管理

如美國和日本。這些國家雖然各自的政治制度和法律傳統(tǒng)有所不同，但是都大致規(guī)定了河道砂石不屬于私人財(cái)產(chǎn)。例如美國各州組成或加入聯(lián)邦時(shí)，就放棄了河流權(quán)屬，同意可通航的河流屬于公共財(cái)產(chǎn)；而日本河流也分屬于中央與地方的公共財(cái)產(chǎn)。這些國家河道采砂由中央(聯(lián)邦)與地方(州)共同管理，但是中央與地方權(quán)限劃分上卻有所不同。例如日本中央部門主要負(fù)責(zé)政策法規(guī)的制定，屬于其管理的一級(jí)河流具體河道采砂管理事項(xiàng)，仍然委托地方政府部門實(shí)施；美國聯(lián)邦政府對(duì)于河道采砂與各州一直以來存在著矛盾，目前主要是聯(lián)邦機(jī)構(gòu)(美國陸軍工程機(jī)構(gòu)和環(huán)保署)和州自然資源管理機(jī)構(gòu)在全國分區(qū)域、在河道上分區(qū)間實(shí)行共同管理。

(2)只由州或地方管理的模式

該模式主要是英國、澳大利亞等英聯(lián)邦國家實(shí)行。這種模式除了政治制度原因之外，還因各國的河道砂石權(quán)屬狀況不同。例如澳大利亞河道砂石所有權(quán)屬于各州政府，河砂開采主要是各州立法管理，州政府有權(quán)通過招標(biāo)拍賣的方式出售河道砂石的分配權(quán)。而在英國大不列顛，砂石土建筑用礦多為私有土地所有權(quán)人所有，因此砂石開采首先要通過契約等形式獲得土地所有人的同意。此外，英國由于中央與地方之間缺乏行政隸屬關(guān)系，地方政府的職責(zé)權(quán)限由議會(huì)立法確定，在法定范圍內(nèi)地方政府可自主行事，中央政府一般不作干預(yù)。英國河道采砂中央對(duì)地方的監(jiān)督與控制，主要是國務(wù)大臣發(fā)布規(guī)則、命令、規(guī)章，責(zé)成地方政府執(zhí)行，中央政府通過法令條例確定規(guī)劃體系的內(nèi)容，各個(gè)地方規(guī)劃的編制和執(zhí)行依據(jù)法律框架規(guī)定的程序。制定規(guī)劃政策指南、發(fā)布通告和發(fā)表部長聲明構(gòu)成主要的規(guī)劃政策體系，但是，只能導(dǎo)向地方開發(fā)規(guī)劃的內(nèi)容，地方河道砂石規(guī)劃的編制和執(zhí)行并非具有強(qiáng)制性。

(3)放任自由、不予管理的模式

主要是亞洲和非洲一些不發(fā)達(dá)國家采用。這些國家主要是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)落后，法律制度不健全，人們對(duì)于河道采砂認(rèn)識(shí)不深刻。如越南和印度，河道采砂成為其出口的重要的礦產(chǎn)，在帶來豐厚收入的同時(shí)，河流環(huán)境也遭到嚴(yán)重破壞。這些國家沒有建立科學(xué)完備的制度體系進(jìn)行管理，主要是出臺(tái)一些限制河道砂石出口量與運(yùn)輸量等政策進(jìn)行規(guī)范，效果也并不理想。

1.2 河道采砂管理體制橫向分類模式，從橫向部門之間的關(guān)系來看，分為三種模式

河道采砂管理機(jī)構(gòu)爭議，在很多國家和地區(qū)都曾經(jīng)有過或至今天還存在。例如澳大利亞昆士蘭州曾經(jīng)發(fā)生在礦山地質(zhì)部門與水資源管理部門之間。河道采砂在部門之間權(quán)限的劃分，也受多種因素影響，例如礦產(chǎn)資源分類、環(huán)境保護(hù)要求、管理技術(shù)實(shí)施以及憲政制度等。有些國家因?yàn)閷?shí)行大部制，如自然資源部，將礦產(chǎn)資源、土地資源與水資源等自然資源都成為其管理范圍，但是其內(nèi)部仍然有更小部門的劃分。因此，河道采砂仍然有主管部門與協(xié)管部門之分。

(1) 礦產(chǎn)資源管理部門主管

這些國家或地區(qū)將河道采砂歸為礦產(chǎn)資源管理部門，有的是因?yàn)楹拥啦缮皩儆诘V產(chǎn)資源，理應(yīng)由礦產(chǎn)資源管理部門主管，例如我國法律規(guī)定砂石砂屬于礦產(chǎn)資源，由礦產(chǎn)資源主管部門管理。有些國家或地區(qū)，雖然將砂石礦與其它礦產(chǎn)資源分開來規(guī)范，但是因?yàn)槠溟_采與其它礦產(chǎn)資源開采一樣對(duì)于自然資源破壞很大，因此將河道采砂與其他礦產(chǎn)資源開采一同由土地管理部門管理。如美國的密蘇里州、加利弗尼亞州等，河道采砂由自然資源部的土地復(fù)墾局管理，這些州的土地復(fù)墾局就是礦產(chǎn)資源管理機(jī)關(guān)。牙買加河道采砂的主管機(jī)關(guān)是礦山地質(zhì)部，負(fù)責(zé)管理砂石黏土礦開采與河道開采的行政許可，負(fù)責(zé)劃定砂石黏土礦礦區(qū)范圍，負(fù)責(zé)檢查河砂開采作業(yè)。

(2)成立包括環(huán)境和水資源的大部作為河道采砂主管部門

如澳大利亞昆士蘭州2009年3月26日成立了環(huán)境和資源管理部，將原先的自然資源和水資源部與原環(huán)境保護(hù)局合并而成，主要管理自然環(huán)境，應(yīng)對(duì)氣候變化，維護(hù)自然和文化遺產(chǎn)，有效保護(hù)土地和水資源，保障其可持續(xù)發(fā)展利用。河道砂石資源分配的招標(biāo)拍賣、河流保護(hù)以及河道自然環(huán)境完整性、河道開采作業(yè)評(píng)估等，都由該部主管。澳大利亞新南威爾士州2009年7月1日成立了環(huán)境、氣候變化與水資源部，該部下設(shè)水資源局作為河道采砂的直接管理機(jī)構(gòu)。河道開采作業(yè)前的許可審批、環(huán)境評(píng)估報(bào)告審批以及對(duì)開采作業(yè)的監(jiān)督管理，都是該部的職責(zé)。

(3)議會(huì)主管

代表性國家是英國。英國實(shí)行責(zé)任內(nèi)閣制，議會(huì)處于國家政治活動(dòng)的中心。英國地方政府實(shí)行自治，是立法與行政相結(jié)合的體制，是權(quán)力一元制，而非權(quán)力分立制。地方政府的核心就是選舉產(chǎn)生的地方議會(huì)，具有法律人格和獨(dú)立地位的行政組織，議會(huì)人員構(gòu)成主要有由選舉產(chǎn)生的地方議員和地方雇員兩部分。河道采砂的申請(qǐng)?jiān)S可、建立地區(qū)規(guī)劃政策框架、砂石礦供應(yīng)與環(huán)境管理的職能，主要是由郡議會(huì)實(shí)施，中央一級(jí)的社區(qū)與地方政府部只負(fù)責(zé)河道砂石的總體規(guī)劃。

2 我國河道采砂管理機(jī)構(gòu)和管理職能

2.1 人大、國務(wù)院和部委出臺(tái)的法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的規(guī)定

我國河道采砂由國土資源主管部門、河道主管部門、航道主管部門按照法定的職責(zé)和權(quán)限共同管理。從人大及其常委會(huì)、國務(wù)院和部門等機(jī)構(gòu)頒布的規(guī)范性文件來看，國土資源管理部門與河道、航道管理部門之間職權(quán)的銜接也并不矛盾。

河道中的砂石屬于礦產(chǎn)資源，應(yīng)由國土資源部門管理?！兜V產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》所附“礦產(chǎn)資源分類細(xì)目”將天然石英砂(玻璃用砂、鑄型用砂、建筑用砂、水泥配料用砂、水泥標(biāo)準(zhǔn)砂、磚瓦用砂)列為礦產(chǎn)資源?！兜V產(chǎn)資源法》第3條第2款規(guī)定“開采礦產(chǎn)資源，必須依法申請(qǐng)取得采礦權(quán)”，第5條規(guī)定“國家對(duì)礦產(chǎn)資源的勘查、開采實(shí)行許可證制度。勘查礦產(chǎn)資源，必須依法申請(qǐng)登記，領(lǐng)取勘查許可證，取得探礦權(quán)；開采礦產(chǎn)資源，必須依法申請(qǐng)登記，領(lǐng)取采礦許可證，取得采礦權(quán)”。根據(jù)礦產(chǎn)資源法及其配套法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，礦產(chǎn)資源的勘查、開采的監(jiān)督管理、行政處罰等工作，由國土資源主管部門負(fù)責(zé)。由于河道采砂不僅是開采河砂等礦產(chǎn)資源，還會(huì)影響到河道管理、防洪安全、航道管理等，根據(jù)《水法》、《防洪法》、《河道管理?xiàng)l例》等相關(guān)法律規(guī)定，河道、航道的監(jiān)督管理，應(yīng)由河道主管部門和航道主管部門負(fù)責(zé)。

這些部門之間的職權(quán)分工與協(xié)調(diào)的規(guī)范性文件主要有：1990年5月、1991年3月全國人大常委會(huì)法工委復(fù)函，水利主管部門、地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門2000年相繼發(fā)布的進(jìn)一步貫徹執(zhí)行全國人大常委會(huì)法工委的法律解釋，國土資源部《關(guān)于加強(qiáng)河道采砂監(jiān)督管理工作的通知》(2000年1月)等等。從這些文件中可以得出，國土、河道與航道部門之間河道采砂的管理分工為：任何單位和個(gè)人在行洪、排澇河道內(nèi)申請(qǐng)開采砂石、砂金，必須經(jīng)河道主管部門批準(zhǔn)；涉及航道的，經(jīng)河道主管部門會(huì)同航道主管部門批準(zhǔn)后，單位和個(gè)人憑批準(zhǔn)文件和辦礦審批文件到采礦登記管理機(jī)關(guān)辦理采礦登記手續(xù)。未經(jīng)河道、航道主管部門批準(zhǔn)，采礦登記管理機(jī)關(guān)不得辦理在河道、航道范圍內(nèi)采礦登記手續(xù)，不得頒發(fā)采礦許可證。

2.2 某些省(自治區(qū)、直轄市)地方法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的規(guī)定和管理實(shí)踐

我國人大、國務(wù)院和各部委頒發(fā)的法律、法規(guī)和規(guī)范性文件，對(duì)于河道采砂管理非常清楚。但是，某些省(自治區(qū)、直轄市)頒發(fā)的法規(guī)、規(guī)章違反上位法的規(guī)定，實(shí)踐中的河道采砂管理在各地一直處于混亂狀態(tài)，職責(zé)不清，各部門互相爭權(quán)爭利，推卸責(zé)任。

某些省、市、縣地方人大及其常委會(huì)、地方政府紛紛頒發(fā)河道采砂的地方法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，依據(jù)憲法、立法法和有關(guān)組織法，這些立法行為均屬違法。一些地方參照《長江河道采砂管理?xiàng)l例》制定地方河道采砂管理辦法(如江西、河北、福建等省《河道采砂管理辦法》)，借此特殊管理?xiàng)l例來規(guī)范所有河道采砂管理。出臺(tái)的河道采砂管理法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，違背了人大、國務(wù)院頒布的上位法的法律規(guī)定，將河道采砂的管理權(quán)限變?yōu)橐运块T為主管部門。河道采砂規(guī)劃、許可審批、招標(biāo)拍賣、征收資源費(fèi)或河砂開采權(quán)出讓費(fèi)等職能，都主要由水行政主管部門負(fù)責(zé)，國土資源部門和其他部門成為協(xié)商審批單位和協(xié)助監(jiān)督管理部門。

從管理實(shí)踐來看，通過對(duì)一些省(地區(qū)、市、縣)的實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有些地方國土資源主管部門認(rèn)為，河道采砂必須經(jīng)河道主管部門批準(zhǔn)或者經(jīng)河道主管部門會(huì)同航道主管部門批準(zhǔn)后，國土資源主管部門才能依法頒發(fā)采礦許可證。而且由于河道采礦經(jīng)常造成堤壩潰壩、橋梁不安全等，若河道主管部門頒發(fā)了采礦許可證，采砂人就采砂，一旦出現(xiàn)問題也很難管。于是，有些地方放棄河道管理權(quán)限，將采砂交由水利行政主管部門來發(fā)河道采砂許可證，不再發(fā)放采礦許可證，出現(xiàn)問題可以推卸責(zé)任。

3 對(duì)我國河砂開采管理體制的立法建議

通過分析國外河道采砂管理體制和我國河道采砂管理體制存在的問題，建議從以下幾方面著手，盡快理順河道采砂管理體制，明確管理職責(zé)，解決多部門管理、職責(zé)不清的問題。

(1)河道采砂屬于礦產(chǎn)資源，我國憲法與礦產(chǎn)資源規(guī)定，礦產(chǎn)資源屬于國家所有。國務(wù)院、省、自治區(qū)、直轄市國土資源主管部門實(shí)施對(duì)全國礦產(chǎn)資源勘查、開采的監(jiān)督管理工作，有關(guān)主管部門協(xié)助同級(jí)國土資源主管部門進(jìn)行礦產(chǎn)資源勘查、開采監(jiān)督管理工作。因此，國土資源主管部門是法定的河砂開采主管部門。河道采砂既應(yīng)執(zhí)行礦產(chǎn)資源法的規(guī)定，由國土資源主管部門依法頒發(fā)采礦許可證，同時(shí)也應(yīng)執(zhí)行水法規(guī)定，經(jīng)河道主管部門批準(zhǔn)或者河道主管部門會(huì)同航道主管部門批準(zhǔn)。

(2)建立由國土資源、水利、航道、環(huán)境、安全、交通等部門共同負(fù)責(zé)的管理體制。明確中央與地方之間、各部門之間及部門內(nèi)部之間，關(guān)于河道采砂管理權(quán)限、河道管理的立體空間范圍、管理責(zé)任等，避免職能交叉。國務(wù)院及各地方政府成立協(xié)調(diào)委員會(huì)，建立溝通協(xié)商機(jī)制。水行政主管部門會(huì)同公安、交通、工商行政管理、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理等部門建立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。

(3)充分發(fā)揮市場在河砂資源配置中的基礎(chǔ)性作用，實(shí)行招拍掛，更好地實(shí)現(xiàn)了河砂資源的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，提高了河砂資源的利用效益。除國務(wù)院對(duì)重要河流的規(guī)定之外，其他河流(包括永久性河流和季節(jié)性河流)一律由國土資源部頒發(fā)采砂許可證，并征收礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)。

(4)對(duì)河道采砂建立統(tǒng)一管理模式，將河砂作為礦產(chǎn)資源由國土部門主管。國土部門應(yīng)根據(jù)礦產(chǎn)資源法頒發(fā)采礦許可證作為資源配置許可，水利部門按水法規(guī)定頒發(fā)采砂許可證作為行為方式許可。在管理程序上，應(yīng)首先由水利部門作出河道采砂規(guī)劃，劃出禁采區(qū)、禁采期等。在可采期的可采區(qū)，由國土部門公開招商，為企業(yè)頒發(fā)采砂證并對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管。水利部門和國土資源部門應(yīng)在各自的依法行政內(nèi)部辦事規(guī)則中，將程序和權(quán)利表述完整，并依據(jù)各自的行政職權(quán)依法行政，這樣既有利于保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，也有利于各有關(guān)行政部門。

(5) 清理近年來省、市、縣地方人大及其常委會(huì)、地方政府頒發(fā)的河道采砂的地方法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，地方性法規(guī)、政府規(guī)章的法律效力低于法律、行政法規(guī)的法律效力，如果發(fā)生沖突，由有權(quán)機(jī)關(guān)予以改變或者撤銷。

[1] http://www.dnr.mo.gov/env/lrp/homesg.htm.

[2] http://www.bgs.ac.uk/planning4minerals/EU_Influence_1.htm.

[3] http://www.bgs.ac.uk/planning4minerals/CentralGovt_1.htm.

[4] http:www.usace.army.mil.

[5] http://www.epa.gov.

[6] http://www.derm.qld.gov.au/water/management/quarrying.html.

[7] 潘輝.河道采砂的法律適用[J].國土資源,2006(5).