文成縣小水電糾紛成因及解決機(jī)制

潘理勝

（浙江省文成縣水利局，325300，文成）

一、小水電建設(shè)情況

浙江省文成縣水資源豐富，其中流域面積200 km2以上的河流有3條，水資源總量達(dá)16.29億m3，水能資源理論蘊(yùn)藏量50萬kW，可開發(fā)裝機(jī)容量42.29萬kW （其中小水電資源22.29萬kW），居溫州市第 1位，浙江省第5位。文成縣小水電建設(shè)過程大體經(jīng)歷了3個發(fā)展階段。

1.公有體制階段（1957—1993年）

這一階段投資主體比較單純，電站不是國有的就是集體的，主要是解決農(nóng)村生活照明和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電問題，實行的是“自建、自管、自用”和“以電養(yǎng)電”的政策。到1993年，全縣小水電裝機(jī)容量4.85萬kW，年發(fā)電量為1.20億kWh。

2.股份發(fā)展階段（1994—2002年）

1993 年，浙政發(fā)〔1993〕267 號《關(guān)于加快水利改革和促進(jìn)水利發(fā)展的通知》發(fā)出后，吹響了小水電允許股份制發(fā)展的號角，文成縣政府也相繼制定出臺了《關(guān)于加快開發(fā)我縣小水電資源的意見》《關(guān)于加快發(fā)展我縣小水電事業(yè)的若干規(guī)定》《關(guān)于調(diào)整小水電上網(wǎng)電價的通知》等一系列優(yōu)惠政策，推行多渠道、多層次、多形式股份制辦電的辦法，實行“誰投資、誰所有、誰受益”的政策。到2002年，全縣比1993年增加裝機(jī)容量8.69萬kW，增長179.2%，增加年發(fā)電量1.92億kWh，增長160%，實現(xiàn)總產(chǎn)值1.35億元。這一階段，小水電的發(fā)展在促進(jìn)脫貧和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中起到了重要作用，但由于一些業(yè)主法制意識淡薄，在私利的驅(qū)使下，違規(guī)建設(shè)了一批“四無”（無設(shè)計、無審批、無驗收、無管理）電站，既存在不同程度的安全隱患，也給各類農(nóng)村糾紛埋下了“伏筆”。

3.規(guī)范提高階段（2003年至今）

從2003年開始，對小水電建設(shè)秩序開展了大整頓，恢復(fù)了立項、可研、初設(shè)、開工報告批準(zhǔn)等4個審批程序，重視水資源論證、環(huán)境影響評估和水土保持工作，認(rèn)真實施了《文成縣水電農(nóng)村電氣化規(guī)劃》《文成縣“十五”期間及2010年小水電代燃料生態(tài)保護(hù)工程規(guī)劃》《文成縣再生能源可持續(xù)發(fā)展工程規(guī)劃》，注重小水電質(zhì)的提升和健康發(fā)展。截至2007年年底，全縣投資12.1億元，已建成電站87座（不包括珊溪電站），總裝機(jī)容量17.7萬kW，設(shè)計年發(fā)電量4.3億kWh，產(chǎn)值2.1億元，年上交稅費約3 100萬元。

二、小水電糾紛原因分析

小水電糾紛具有利益性、復(fù)雜性、敏感性、歷史性和相關(guān)性等特點。小水電糾紛產(chǎn)生的大背景是，1993年浙江省小水電向私人開放投資后，初期配套政策并不完善，是探索性的，私人對水能這種公共資源的無償占有以及集體電站由私人承包等帶來的利潤豐厚。同時投資人與電站管理者利益享受上的不平等性，也使投資人的不滿感日益遞增。隨著改革的深入和市場的開放，歷史遺留問題和經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型過程中引發(fā)的矛盾進(jìn)一步暴露。

1.審批手續(xù)不辦理

按規(guī)定，興建小水電需經(jīng)水利、電力、環(huán)保、發(fā)改、林業(yè)、規(guī)劃建設(shè)、國土資源、衛(wèi)生、公安等10多個部門審核批準(zhǔn)，從規(guī)劃到驗收涉及多道審批手續(xù)。但在小水電開發(fā)市場化初期，不少電站無任何審批手續(xù)就破土動工，一度出現(xiàn)了“失管”狀態(tài)，導(dǎo)致文成縣出現(xiàn)很多“四無”電站，水利部門經(jīng)過摸底清查后，發(fā)現(xiàn)“九五”以來全縣有35座“四無“電站。

2.政策處理不徹底

水電工程建設(shè)與村民涉及的土地征用補(bǔ)償費用及發(fā)電用水與生活灌溉用水矛盾等問題，電站業(yè)主未及時有效處理，甚至有些建設(shè)業(yè)主對待土地政策處理問題采取隱瞞、避重就輕、少批多建等方法，使政策處理留有尾巴。有的是電站業(yè)主根據(jù)當(dāng)時的政策將征地款補(bǔ)償給農(nóng)民，但因為土地審批手續(xù)的滯后性，土地征地價格提高引發(fā)糾紛。

3.審批文件不執(zhí)行

個別電站業(yè)主減少工程投入，不依主管部門審批的施工圖紙施工，擅自更改大壩高度，移動壩址、廠址和壓力鋼管路線，但沒有辦理變更審批手續(xù)，也造成了各類糾紛。

4.工程欠款不結(jié)清

一些電站建成后，或因合同不完善，或因施工單位施工報告等資料未及時提交，或因建設(shè)單位內(nèi)部矛盾，或因建設(shè)單位資金困難，或因工程結(jié)算故意拖延，使工程款長期拖欠，引發(fā)糾紛。

5.損失賠償不一致

洪水來時，由于一些電站未事先預(yù)泄，使庫區(qū)內(nèi)房屋、農(nóng)作物淹沒，造成直接經(jīng)濟(jì)損失。或者緊急泄洪，又使下游低洼地帶造成損失，引起賠償糾紛，電廠方與村民方對賠償金額難以達(dá)成一致。

6.電站承包不完善

主要是對電站承包時間、承包款等承包合同內(nèi)容有爭議，以及未經(jīng)村民會議或村民代表大會等程序引起。

7.生態(tài)環(huán)境不保護(hù)

一是不執(zhí)行水土保持方案、環(huán)境評估報告，亂倒棄渣，造成下游河床抬高，影響行洪安全，從而引發(fā)農(nóng)民上訪事件；二是大壩生態(tài)放水孔要么沒有，要么裝了閘門，要么孔徑太小，引起下游斷流；三是交通工程給電站帶來了不良影響，特別是一些“康莊工程”造成水庫淤塞，庫容減少，引發(fā)糾紛。

8.電站產(chǎn)權(quán)不清晰

“九五”以前建的老電站，基本上政府補(bǔ)助、農(nóng)民投工投勞建設(shè)，產(chǎn)權(quán)不清，村民要求占有更多的股份而引發(fā)糾紛。

9.管理制度不正規(guī)

在股份制電站建設(shè)中，財務(wù)制度不完善，電站投資人對管理者互相之間不信任，或者電站投產(chǎn)后，投資人對決策權(quán)、管理權(quán)有爭議而引發(fā)糾紛。

三、文成縣解決小水電糾紛的成功做法

2002年以來，文成縣以積極的態(tài)度、堅定的步伐、科學(xué)的方法開展小水電糾紛調(diào)處工作。據(jù)估算，6年來累計發(fā)生各類小水電糾紛達(dá)94件次，已妥善解決85件次，占90.4%。

1.各級領(lǐng)導(dǎo)高度重視

縣各級黨委和政府、有關(guān)部門把解決小水電糾紛作為維護(hù)社會穩(wěn)定、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要工作來抓，縣委常委會、縣委書記辦公會議和縣政府常務(wù)會議多次研究解決小水電糾紛的政策。縣委還多次為解決一些大的小水電糾紛，派遣工作組深入基層了解民意、宣講政策、撫慰民心、疏導(dǎo)矛盾，促進(jìn)了社會穩(wěn)定，加速了問題的解決。

2.“四無”電站全面整頓

“四無”水電站不但存在安全隱患，帶病運行，而且也是造成糾紛、影響穩(wěn)定的一大重要原因。從2003年開始，根據(jù)水利部緊急通知及縣政府協(xié)調(diào)會議精神，文成縣對“四無”水電站進(jìn)行了清理整頓。經(jīng)過5年多的努力，“四無”電站清理整頓工作成效明顯，到目前為止，有24座“四無”電站完成了整改任務(wù)，通過了水庫蓄水驗收和機(jī)組啟動驗收，另外還有7座電站正在整改中。

3.行政調(diào)解大顯身手

在小水電糾紛中，參與其中的絕大多數(shù)村民不愿意上法院，而民間調(diào)解權(quán)威性不夠，行政調(diào)解以其快捷、低廉、尊重意思自治的方式而廣受歡迎。文成縣充分運用行政調(diào)解這個武器，不但鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和縣政府各有關(guān)部門積極參與，而且縣委、縣政府領(lǐng)導(dǎo)也身體力行，多次親自主持行政調(diào)解會議。

4.穩(wěn)控體制發(fā)揮作用

對突出的小水電糾紛進(jìn)行全面疏理，逐件落實到包案領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任人，實行“一個班子、一個包案領(lǐng)導(dǎo)、一套解決或穩(wěn)控方案、一個責(zé)任人、一本臺賬”包案處理。

四、解決小水電糾紛的幾點建議

1.建立糾紛解決機(jī)制

（1）設(shè)立縣級協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

小水電糾紛已成為影響文成縣社會穩(wěn)定的一大重要因素，因小水電牽涉的審批部門有10多個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)30個，由主管部門水利局來牽頭負(fù)責(zé)，顯得心有余而力不足。建議根據(jù)縣政府批準(zhǔn)的《文成縣重大水事糾紛應(yīng)急處置預(yù)案》，抓緊成立文成縣重大水事糾紛調(diào)處機(jī)構(gòu)，由縣政府分管水利副縣長任總負(fù)責(zé)人，縣府辦分管水利副主任、水利局長任相關(guān)分工負(fù)責(zé)人，縣委宣傳部、發(fā)改局、信訪局、公安局、監(jiān)察局、財政局、工商局、國土資源局、規(guī)劃建設(shè)局、水利局、林業(yè)局、衛(wèi)生局、審計局、環(huán)保局、電力局、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、移民辦等作為成員單位參與調(diào)處工作，協(xié)助落實相關(guān)類別小水電糾紛的調(diào)處。要明確成員單位職責(zé)，像抓防汛一樣抓好小水電維穩(wěn)工作。調(diào)處機(jī)構(gòu)辦公室設(shè)在縣水利局，應(yīng)切實履行行業(yè)主管部門的責(zé)任，及時掌握小水電糾紛動態(tài)，當(dāng)好縣委、縣政府的參謀。

（2）落實屬地負(fù)責(zé)制度

按照政策處理、維穩(wěn)、綜治、調(diào)解屬地管理的原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在解決小水電糾紛上承擔(dān)著義不容辭的責(zé)任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處在基層，熟悉情況，可掌握第一手糾紛信息，如及時采取措施，有可能把糾紛因素消除在初始階段，把群體性事件苗頭化解在萌芽狀態(tài)，收到事半功倍的效果。

（3）實行部門分線指導(dǎo)

按照“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則，縣級有關(guān)部門要切實負(fù)起責(zé)任，發(fā)揮職能部門熟悉政策的作用，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府當(dāng)好“老師”，熱情主動服務(wù)。對跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的小水電糾紛，要直接主持行政調(diào)解會，吸收當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府參加，及早、及時解決。

（4）加強(qiáng)村級班子建設(shè)

從目前發(fā)生的小水電糾紛情況來看，村“二委”班子戰(zhàn)斗力弱的地方，或者村“二委”有矛盾的地方，是小水電糾紛的多發(fā)區(qū)，而且因無“頭”解決也比較難。要以選好村黨支部書記為首要任務(wù)，整體配強(qiáng)“兩委”領(lǐng)導(dǎo)班子，提高在村民中的號召力和影響力；要加強(qiáng)培訓(xùn)，提高村“二委”班子成員的工作能力、法律素質(zhì)，從而在法律、法規(guī)和政策的基礎(chǔ)上考慮問題，避免走“歪門邪道”；加強(qiáng)村“二委”班子成員考核，提高他們的崗位意識。

2.加強(qiáng)電站審批管理

（1）嚴(yán)格執(zhí)行水電建設(shè)程序

無序的建設(shè)造成資源浪費，埋下安全隱患，造成新的糾紛。對待新電站建設(shè)項目，必須從源頭上把關(guān)，要嚴(yán)格按照法律、法規(guī)和政策進(jìn)行審批，嚴(yán)格執(zhí)行縣政府出臺的 《文成縣水電資源有償出讓管理辦法》，落實資源、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境三大補(bǔ)償制度，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民有意見的不考慮，不符合水電規(guī)劃的不予立項，環(huán)評、水保不通過及旅游部門不同意的不上馬，林業(yè)、土地部門未審批的不發(fā)開工令等，各部門要監(jiān)管到位，各司其職，各負(fù)其責(zé)。

（2）加快“四無”電站整改進(jìn)度

歷史遺留下來的“四無”電站，要按照相關(guān)文件要求，建議由縣水利局和縣行政審批中心聯(lián)合發(fā)文，本著安全優(yōu)先、尊重歷史、因地制宜的原則，簡化程序，在2010年主汛期前完成“四無”電站整改驗收工作。

（3）加強(qiáng)技改電站審批管理

對老電站，包括“文革”中建設(shè)的水電站，需要增容技改的，必須按《文成縣水電資源有償出讓管理辦法》和《文成縣老電站技改規(guī)劃》操作，政策處理工作未完成的不得開工。

3.準(zhǔn)確把握政策界限

（1）務(wù)實處理

除了要認(rèn)真執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章和政策外，《文成縣人民政府（2006）31號專題會議紀(jì)要》是文成縣目前處理小水電糾紛比較具體的工作指南，縣有關(guān)部門和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要以高度的政治責(zé)任感，不折不扣地落實執(zhí)行，妥善解決小水電糾紛。

（2）加強(qiáng)研究

政策處理問題一直是難點和焦點，而對于已建成電站遺留的政策處理問題更是因時間長、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高等因素使糾紛更復(fù)雜。針對小水電糾紛的歷史性，各個部門要加強(qiáng)各個時期的部門政策研究。土地征用糾紛是“重災(zāi)區(qū)”，國土部門必須要下足工夫，對各個時期土地征用政策了然于胸，對各個電站的土地審批情況心中有數(shù)，編制各個時期土地政策處理指導(dǎo)意見，發(fā)放到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣直有關(guān)部門，統(tǒng)一口徑，防患于未然。

（3）堅持平衡

針對小水電糾紛的復(fù)雜性、利益性、敏感性和相關(guān)性，處理小水電糾紛必須站在全縣的大局，把握政策時效，分清時間界限，不允許老電站套用新政策或新電站套用老政策；不允許以“特殊情況”為由在小水電糾紛上搞不平衡。同時，對村民和電站雙方也要堅持平衡，保持公正、中立立場。

（4）健全制度

一方面，水利、財政、審計、工商管理等部門要加強(qiáng)研究，健全在建水電工程及投產(chǎn)后電站內(nèi)部管理，出臺財務(wù)等管理制度，明確政策，堵塞漏洞，維護(hù)投資人合法權(quán)益。另一方面，對過去政府補(bǔ)助、農(nóng)民投工投勞的老電站，要開展資產(chǎn)評估、產(chǎn)權(quán)界定，明確水利國有資產(chǎn)，兼顧?quán)l(xiāng)（鎮(zhèn)）村利益分享。

4.落實部門協(xié)作措施

（1）加強(qiáng)違紀(jì)者處理

在小水電糾紛處理中，如發(fā)現(xiàn)國家干部參與策劃煽動群眾集體上訪的，建議由縣紀(jì)委、縣監(jiān)察部門查處。

（2）加強(qiáng)違法者處理

對破壞水電工程行為的為首者、幕后策劃者及觸犯法律的人員，公安機(jī)關(guān)要第一時間介入，堅決予以打擊。實踐證明，對不法行為及早依法處理，有利于糾紛的解決。同時，對小水電建設(shè)和管理中的貪污行為，公安，檢察部門要主動介入，予以打擊。

（3）發(fā)揮疏導(dǎo)作用

一方面，各部門和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要積極引導(dǎo)電站和村民，走司法的渠道，通過法院打官司，使糾紛得到公正的解決。另一方面，要認(rèn)真落實中共文成縣委《關(guān)于全面改善民生促進(jìn)社會和諧的實施意見》，著力抓好“共同跨越六大行動”，水利、財政、交通、扶貧、農(nóng)業(yè)、電業(yè)等部門要盡可能解決小水電糾紛鄉(xiāng)村水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施方面的困難，全力疏導(dǎo)不滿情緒，維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定。

（4）完成發(fā)與供分開

根據(jù)有關(guān)文件精神，確定了將小水電供電區(qū)實行發(fā)供電職能分開，文成縣目前還留下峃口、沙垟兩個自供區(qū)，縣電業(yè)部門要加大工作力度，加快供電接收步伐，在2010年主汛期前完全“消滅”自供區(qū)。