法國城市規(guī)劃建設實踐對北京城市副中心建設啟示

李文化+李媛

大城市病已經(jīng)成為世界性難題，法國作為西歐的重要國家，為了應對大城市擴張產生的系列問題，積極探索城市新區(qū)規(guī)劃建設的方式方法，積累了豐富的經(jīng)驗。本文以法國巴黎和里昂在城市發(fā)展新區(qū)規(guī)劃建設為例，梳理總結法國城市規(guī)劃建設實踐對北京城市副中心建設的啟示。

法國城市規(guī)劃建設

基本特點

法國城市規(guī)劃建設突出五個方面的特點，一是劃定新區(qū)范圍進行整體規(guī)劃建設，二是建設突出生態(tài)宜居特點的新型智慧生態(tài)社區(qū)，三是通過標志性景觀工程帶動區(qū)域整體發(fā)展，四是加快市政及交通基礎設施配套，五是加強地下空間綜合利用。

劃定新區(qū)范圍進行整體規(guī)劃建設

拉德芳斯新區(qū)，巴黎自上世紀五十年代開始規(guī)劃建設拉德芳斯新區(qū)，作為巴黎中心商務區(qū)，位于巴黎城西的上塞納省，辦公場地約300萬平方米，各類企業(yè)1500家。建區(qū)50年以來，拉德芳斯不再局限于商務領域的開拓，而是將工作居住休閑三者融合，環(huán)境優(yōu)先的拉德芳斯也正在成為一個宜居區(qū)域， 85%的員工依靠公交上下班，交通十分便利。

里昂Confluence新區(qū)：2000年開始，里昂大都會為了改善羅訥河和索恩河交匯處區(qū)域的整體功能和環(huán)境，規(guī)劃150公頃區(qū)域，打造匯流新區(qū)，通過對原有區(qū)域工業(yè)原址改造，清退低端業(yè)態(tài)，重點培育商務辦公、文化創(chuàng)意等產業(yè)。前期規(guī)劃歷時3年，分三期建設，其中一期約41公頃的土地，已基本建成。目前，匯流新區(qū)內已經(jīng)建成公共交通樞紐、大型購物中心、匯流博物館、社區(qū)體育活動中心、碼頭、保障性住房等各類設施，現(xiàn)代有軌電車等公共交通服務體系與里昂的舊城緊密相連。區(qū)域內注重環(huán)境建設，發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢，建設濱水走廊和親水設施，為市民提供公共休閑娛樂場所。

建設突出生態(tài)宜居特點的新型智慧生態(tài)社區(qū)

一是注重城市更新改造過程中的環(huán)境品質提升。例如巴黎地區(qū)的雪鐵龍工廠和雷諾工廠舊址改造，通過土壤修復、大面積建設綠地，提升地塊品質，打造公共服務設施，形成區(qū)域標志性景觀，塞甘島上已經(jīng)建成歌劇院對外開放。二是打造市內生態(tài)社區(qū)。是在巴黎申辦奧運會失利后，為了提升區(qū)域發(fā)展品質，提高居民生活而規(guī)劃建設的生態(tài)社區(qū)，區(qū)內建有濕地公園，垃圾分類處理，區(qū)域范圍內合理規(guī)劃了商務辦公和巴黎高等法院等公共建筑。三是還路于民提供公共空間。塞納河畔將濱河快速路整體改造成人行慢行系統(tǒng)和親水公園，里昂羅訥河邊建設公共游泳池、五人制足球場地，受到了老百姓的歡迎。

通過標志性景觀工程帶動區(qū)域整體發(fā)展

法國國家圖書館位于塞納河畔，已成為巴黎標志性建筑;巴黎北部社區(qū)，因為法國世界杯的舉辦，建設世界杯承辦賽場，進行高速公路改建，同時建設大型商業(yè)辦公設施，帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展;伴隨新區(qū)規(guī)劃，風格獨特、造型各異的博物館、歌劇院成為城市一景，如塞甘島上的歌劇院、里昂匯流新區(qū)的博物館，此類項目在地理位置選擇上突出地域特點，在功能定位上結合科技、創(chuàng)新、自然等宏大主題，不僅僅建設博物館和歌劇院，更重要的是提供一處將城市休閑功能融為一體的積極活躍的公共集會空間。

加快市政及交通基礎設施配套

法國市政及交通基礎設施建設隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展不斷創(chuàng)新，更加注重公共服務的屬性，更加突出節(jié)能環(huán)保、綠色生態(tài)的主題，主要項目和建設特點體現(xiàn)在以下幾個方面，一是規(guī)劃建設大巴黎環(huán)線地鐵。大巴黎環(huán)線作為大巴黎地區(qū)的世紀工程，將連接巴黎各個郊區(qū)，總建設里程200公里，設置68座新車站，估算總投資約281元歐元，主要為政府性資金，2017年起政府通過認購債權的形式集資，國家信托局撥款40億歐元，歐盟投資銀行出借10億歐元;二是發(fā)展現(xiàn)代有軌電車。進入21世紀，歐洲各國紛紛建設現(xiàn)代有軌電車項目，一方面通過清潔能源的使用，解決日益嚴重的環(huán)境問題，另一方面有軌電車方便運輸，可根據(jù)高峰情況，適當增減車廂配置，滿足城市運力;三是統(tǒng)籌區(qū)域市政規(guī)劃。拉德芳斯新區(qū)可以說是巴黎乃至法國新區(qū)建設的縮影，特別是對于現(xiàn)狀較為復雜的地塊，要加以利用，拉德芳斯是很好的借鑒。拉德芳斯是在原有鐵路線上建設一個大的平臺，新凱旋門等重要建筑物都是在平臺上建設，地下鐵路和地下空間等設施進行統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)籌建設，有效整合了空間。

加強地下空間綜合開發(fā)利用

19世紀中葉，法國巴黎進行大規(guī)模城市改建，建設寬街直路、公園、廣場、教堂、公共建筑及住宅區(qū)，大力發(fā)展交通運輸和工商業(yè)，改善衛(wèi)生狀況，美化首都環(huán)境。為了解決城市污水直排問題，對地下城市供水及排水管線進行了高標準的規(guī)劃建設，并建成世界上第一條綜合管廊。巴黎城區(qū)下水道建于地下50米，排水標準“五年一遇”，每小時可排180毫米降水的雨量，管道設計采用多功能設計理念，初期共設置排水、飲用水、通信等管道，根據(jù)排水要求共分4個層級，一級干線直徑達4-5m，中間是寬約3米的排水道，兩旁是寬約1米、供檢修人員通行的便道，入戶管線直徑不到1m，每條管廊均與地面的道路一致命名，便于管理和維護。

20世紀以來，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，管廊內容納了包括了自來水、通訊、電力、壓縮空氣管道等市政公用管道，進一步提高了排水廊道的利用效能，伴隨著城市功能拓展和新城的開發(fā)，在1914至1977年間，新建了超過600公里的排水廊道。地下綜合管廊的建設可以節(jié)約土地、減少地表開挖、便于監(jiān)控和集中管理、各類管線集成，適用于城市新區(qū)、重大城市改建。20世紀50年代，為推進拉德芳斯新區(qū)的開發(fā)建設，法國政府大力開展地下空間的開發(fā)利用，綜合實施13公里地鐵、地下公路和管廊建設。巴黎已建成運營的綜合管廊達2400余公里，且收容的管線也越來越多，巴黎市綜合管廊建設密度達到23公里/平方公里，基本實現(xiàn)城市建成區(qū)綜合管廊全面覆蓋。

法國政治經(jīng)濟及

項目管理體制endprint

法國中央和地方行政職責

法國是單一制國家，1982年地方分權改革后，中央與地方行政職責分工細致、具體、明確，擴大了地方政府的權力，改善了中央與地方的關系，完善了國家對地方的監(jiān)督機制。法國有中央、大區(qū)、省和市鎮(zhèn)四個層級的政府，其中大區(qū)、省和市鎮(zhèn)為地方行政單位，彼此之間不存在隸屬關系，市鎮(zhèn)是法國的基層地方行政單位，法國本土共有市鎮(zhèn)三萬多個。省設立于18世紀末，現(xiàn)有100個?。ū就潦?6個，海外省4個）。大區(qū)設立于20世紀60年代，1982年后成為一級地方行政單位，現(xiàn)有大區(qū)26個（本土大區(qū)22個，海外大區(qū)4個）。從法國各級政府的職能分工看，中央政府主要負責國民經(jīng)濟宏觀管理與戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，大區(qū)政府主要負責經(jīng)濟結構和地區(qū)布局的調整，省級政府主要負責社會福利和保障政策實施，市鎮(zhèn)政府提供最基本的公共產品和服務。大區(qū)主要是制定大區(qū)發(fā)展五年計劃，提出有關基礎設施等戰(zhàn)略性項目的規(guī)劃，并與中央政府有關部門進行磋商，以法律的形式確定規(guī)劃。

法國國家財政預算管理體制

法國是一個財政體制比較集權的國家，政府公共支出責任與其承擔的事權密切結合在一起，公共支出管理遵循法制化原則， 注重預算的法律約束。原則上與大區(qū)基礎設施建設有關的項目，中央和大區(qū)各負擔一半投資。省級政府主要負責提供社會保險，其資金來源于領取工資者所繳納的費用。市鎮(zhèn)一級沒有權力也沒有能力干預經(jīng)濟運行或對企業(yè)進行補貼。年度預算一經(jīng)議會審議通過，必須嚴格依法執(zhí)行，任何人無權自行更改變動。各單位的預算要依照法律嚴格執(zhí)行，經(jīng)財政核定后當年不再追加， 對于新的增支因素要待下年再列入預算。如果預算執(zhí)行過程中出現(xiàn)超收， 可用于減少赤字， 也可以用來追加當年支出， 但開支項目和金額必須報議會審批。以收抵支單位如果沒有完成年度收入計劃，當年不得向財政申請追加預算， 必須自行想辦法削減開支自求平衡。

搭建項目推進平臺統(tǒng)籌運營主體

搭建項目建設推進平臺。一是為建設大巴黎環(huán)線地鐵，成立大巴黎公司，作為大巴黎快線的主導者，是國家行政部門、地方政府和私有機構的溝通合作平臺，統(tǒng)籌巴黎地鐵快線以及沿線站點周邊的城市規(guī)劃、建設、技術、經(jīng)濟、政策和交通事宜。二是對于法國里昂Confluence區(qū)成立了新區(qū)管委會，私人化的企業(yè)，由國家百分百控股，作為地方公共事業(yè)企業(yè)，與政府簽訂合同，參與新區(qū)的規(guī)劃和市政管線布局，承擔區(qū)域整體設計建設，負責土地收購，在開發(fā)建設過程中，根據(jù)建設計劃引入開發(fā)企業(yè)共同探索新區(qū)開發(fā)模式，制定道路規(guī)劃，新區(qū)建成后，企業(yè)隨之撤銷。三是由巴黎市政道路及出行部門等政府性機構牽頭，規(guī)范報審流程，梳理地下市政管線數(shù)據(jù)，建設信息化管理平臺，為市政管線工程審批和建設提供數(shù)據(jù)支撐。四是法國還有很多為企業(yè)和政府合作而搭建的平臺企業(yè)，例如里昂城市大數(shù)據(jù)中心TUBALyon、巴黎路橋大學共享與生態(tài)轉換部等。

統(tǒng)籌運營主體。對于公共交通運營主體，采取統(tǒng)一管理的原則，地鐵和地面公共交通統(tǒng)籌運營主體，例如，巴黎地鐵和地面公共交通由巴黎大眾運輸公司承擔，是老牌的國有企業(yè)。里昂TCL公司，經(jīng)過競爭性磋商和談判，獲得了里昂大都會地鐵和地面公共交通的經(jīng)營權。此外，法國國家電力、法國國鐵、法國燃氣公司、法國電信等國有企業(yè)以及萬喜集團、阿法日集團等知名企業(yè)，都在法國市政基礎設施建設中承擔了重要職責。

對北京城市副中心

建設的啟示

規(guī)劃建設北京城市副中心是黨中央、國務院在新的歷史條件下做出的重大戰(zhàn)略決策部署，是京津冀協(xié)同發(fā)展的重要組成部分，中央政治局會議提出北京城市副中心要堅持世界眼光、國際標準、中國特色、高點定位，以創(chuàng)造歷史、追求藝術的精神進行規(guī)劃設計建設，著力打造國際一流和諧宜居之都示范區(qū)。應充分吸收借鑒法國在重要功能節(jié)點規(guī)劃、基礎設施項目建設、地下綜合開發(fā)利用和區(qū)域整體開發(fā)模式的先進經(jīng)驗，把副中心建設成讓人留戀和向往的美好家園。

做好規(guī)劃引領，突出生態(tài)智慧宜居建設

加快城市副中心總體規(guī)劃落地，城市副中心規(guī)劃范圍155平方公里，外圍控制區(qū)906平方公里，進而輻射帶動廊坊北三縣地區(qū)協(xié)同發(fā)展。堅持人民城市為人民，構建“一帶、一軸、多組團”的城市空間結構，突出藍綠交織、水城共融、清新明亮、文化傳承的城市特色。系統(tǒng)規(guī)劃區(qū)域內水系河流，大尺度規(guī)劃和保留綠色空間，對建成區(qū)加大留白增綠力度，結合規(guī)劃功能，制定合理的土壤修復方案，打造集健身、休閑、景觀于一體的綠心中央公園，服務市民群眾。圍繞大運河文化帶，突出歷史文化傳承，打造運河文化金名片。

關注重大項目，發(fā)揮示范工程帶動作用

圍繞重點領域，加大基礎設施、公共服務配套、生態(tài)環(huán)境、智慧城市、“高精尖”產業(yè)等重大工程安排力度，著力提升城市副中心承接承載能力。在基礎設施建設方面，加強與中心城的聯(lián)通，做好已規(guī)劃軌道交通、城市快速路、主干路建設，進一步做好區(qū)域內部交通基礎設施布局，可以吸收借鑒法國及歐洲眾多國家近年來大力發(fā)展的現(xiàn)代有軌電車，打造綠色低碳新區(qū)域。對重要公共建筑要在精細化設計上下功夫，提升城市品質，深化副中心站以及綠心劇院、圖書館、博物館3個重點公共服務項目規(guī)劃設計，充分與國際接軌，突出功能與外觀設計的有效銜接，成為副中心的特色建筑和示范工程。大力探索地下空間綜合利用項目建設新模式。

加強整體設計，地上地下一體化建設

將行政辦公區(qū)停車設施、能源站、變電站、垃圾站等設施，統(tǒng)一規(guī)劃至地下空間中。做好主、次干線和支線綜合管廊規(guī)劃和建設，既要應用最先進的理念，又要采取符合副中心使用需求的建設標準。對于城市綠心，應在控制性詳細規(guī)劃編制階段，做好市政、交通、園林、水系的整體規(guī)劃，結合擬布局的重大公共服務項目，做好地下空間的規(guī)劃，在重大項目國際設計方案招標環(huán)節(jié)，應提出地下空間綜合利用的指標和有關要求。對于運河商業(yè)區(qū)，利用已建設的地下管廊和地下環(huán)隧工程，為區(qū)域內大型寫字樓和入?yún)^(qū)企業(yè)，提供市政保障及地下互聯(lián)互通服務，加強地上綠化和生態(tài)建設，提供優(yōu)美的辦公環(huán)境。

整體統(tǒng)籌推進，充分運用區(qū)域開發(fā)新模式

為了加快副中心總體規(guī)劃的實施，促進重大項目落地，加強市區(qū)兩級統(tǒng)籌力度，建議參照里昂Confluence新區(qū)的建設模式，建立一個連接政府與企業(yè)，具有投融資功能，進行土地開發(fā)和項目建設的平臺公司，負責副中心棚戶區(qū)改造、土地一級開發(fā)、保障房、大型公共服務設施、地下綜合管廊以及必要的市政交通設施建設。通過政府控股，投入資本金，做好平臺公司的啟動，積極發(fā)揮副中心建設發(fā)展基金的作用，作為平臺公司的重要資金來源，同時爭取國家開發(fā)銀行專項資金，加強與大型金融機構的合作。

拓展投融資渠道，加大政府和企業(yè)合作力度

進一步加大政府固定資產投資支持力度，對公益性項目做好項目建設和資金計劃的制定，嚴格執(zhí)行相關建設標準，確保政府投資使用效益，加大資金稽察和監(jiān)管力度。推動一批準經(jīng)營性和經(jīng)營性基礎設施項目向社會公布，加強政府和企業(yè)合作力度，積極吸引社會資本參與建設。大力支持金融產品創(chuàng)新，利用基金、融資租賃、市政債權、資產證券化等方式，拓寬項目融資渠道。積極爭取國家開發(fā)銀行等政策性銀行信貸支持。

深化審批改革，加大事中和事后監(jiān)管

提高城市管理水平，建設統(tǒng)一的市政及基礎設施數(shù)據(jù)管理平臺，結合全市投資項目審批目錄的再次清理，明確綜合管廊的市區(qū)兩級審批及管理權限。發(fā)揮行業(yè)管理部門的作用，積極研究入廊管線一次性入廊費用和后期運營管理費用支付原則和支付標準，為綜合管廊良性運轉提供支撐。充分發(fā)揮中央對副中心深化審批制度改革的政策優(yōu)勢，完善各審批環(huán)節(jié)的有序銜接機制，為企業(yè)投資項目提供良好的營商環(huán)境。

（作者單位：北京市發(fā)展改革委）endprint