礦產(chǎn)資源政策參與宏觀調(diào)控的研究述評

石吉金

(中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149)

目前，資源政策，尤其是礦產(chǎn)資源政策參與宏觀調(diào)控的看法，學(xué)術(shù)界存在一定爭議。盡管如此，還是有不少學(xué)者對礦產(chǎn)資源管理政策參與宏觀調(diào)控的相關(guān)理論和實踐做了研究，并取得了一定成果，主要集中在礦產(chǎn)資源參與宏觀調(diào)控的必要性和可行性、思路和框架以及實證分析等方面。

1 礦產(chǎn)資源政策參與宏觀調(diào)控的意義

礦產(chǎn)資源政策參與宏觀調(diào)控的可行性和必要性，至今尚無定論。但從目前收集的研究成果看，多數(shù)學(xué)者對此做法的積極意義表示支持。國土資源作為宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要手段，是隨著國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府職能轉(zhuǎn)變而逐步顯現(xiàn)出來的。在未來20年重要戰(zhàn)略發(fā)展機(jī)遇期和全面建設(shè)小康社會的進(jìn)程中，土地、礦產(chǎn)等國土資源必將成為國家調(diào)控經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要手段[1]。并且，中央實施宏觀調(diào)控的實踐也充分證明，國土資源通過規(guī)劃、價格、供應(yīng)總量及土地、礦產(chǎn)資源政策這套“組合”參與宏觀調(diào)控不僅是可行的，而且是有效的[2]。礦產(chǎn)資源作為基本生產(chǎn)要素，影響到了經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定健康運行，需要政府進(jìn)行積極干預(yù)；再加上近年來，我國部分領(lǐng)域(如稀土等8種礦產(chǎn))有效調(diào)節(jié)的實踐總結(jié)，更凸現(xiàn)了礦產(chǎn)資源管理參與觀調(diào)控的重要作用[3]?？梢哉f，礦產(chǎn)資源管理參與宏觀調(diào)控,是科學(xué)發(fā)展觀的必然要求，是宏觀經(jīng)濟(jì)運行的客觀需要，是實現(xiàn)礦產(chǎn)資源管理方式根本轉(zhuǎn)變的重要途徑[4]。其將有利于彌補(bǔ)市場不足，更好發(fā)揮市場在配置資源的基礎(chǔ)作用，是實現(xiàn)礦產(chǎn)資源供需基本平衡和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展、優(yōu)化礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)布局、實現(xiàn)礦產(chǎn)資源永續(xù)利用的重要舉措。

2 礦產(chǎn)資源政策參與宏觀調(diào)控的思路和框架

礦產(chǎn)資源政策參與宏觀調(diào)控，是針對當(dāng)前我國宏觀經(jīng)濟(jì)建設(shè)中出現(xiàn)的新情況和新問題，以及我國資源短缺的客觀現(xiàn)實而提出的。其理論來源于科學(xué)發(fā)展觀，具有理論和制度創(chuàng)新意義；其目標(biāo)包括以下兩個層次：基本目標(biāo)是保持礦產(chǎn)資源總供需及其結(jié)構(gòu)的基本平衡(自平衡)，最終目標(biāo)是參與國民經(jīng)濟(jì)總供需及其結(jié)構(gòu)平衡的調(diào)控(總平衡)；其重要內(nèi)容是在合理開發(fā)利用資源層面，研究建立礦業(yè)資本市場，促進(jìn)礦產(chǎn)勘查投資，提高資源綜合利用水平，積極推動建立資源節(jié)約型社會；其基本框架主要由礦產(chǎn)資源市場、礦產(chǎn)資源政策參與宏觀調(diào)控市場預(yù)警系統(tǒng)、宏觀調(diào)控工具等方面構(gòu)成；其手段可分為行政的、法律的以及經(jīng)濟(jì)的，主要包括礦產(chǎn)資源規(guī)劃、供應(yīng)、資源稅費、資源調(diào)查評價和信息服務(wù)、政策法律和行政手段等；其應(yīng)注意的一些問題包括：礦產(chǎn)資源管理參與宏觀調(diào)控必須依賴于礦業(yè)、宏觀調(diào)控的政策效應(yīng)存在時滯(時間差)、與其它宏觀調(diào)控手段的協(xié)同和配合；其促進(jìn)政策措施是：制訂礦產(chǎn)資源參與宏觀調(diào)控的基本工作思路與框架、建立靈活高效的礦產(chǎn)資源形勢分析報告制度、把握兩權(quán)投放的規(guī)模和總量、建立浮動的資源稅費制度、充分發(fā)揮各級礦產(chǎn)督察員的作用、加強(qiáng)對礦產(chǎn)資源供需與國民經(jīng)濟(jì)運行關(guān)系的規(guī)律性認(rèn)識、切實加強(qiáng)基礎(chǔ)工作和戰(zhàn)略研究等[3-7]。

3 礦產(chǎn)資源管理政策參與宏觀調(diào)控的實證研究

不少學(xué)者對礦產(chǎn)資源管理政策參與宏觀調(diào)控進(jìn)行了大量的實證研究，這些成果主要集中在礦業(yè)權(quán)市場宏觀調(diào)控、具體礦種的宏觀調(diào)控等方面。

3.1 礦業(yè)權(quán)市場的宏觀調(diào)控

早在1998年，張應(yīng)魁等學(xué)者就開展了礦業(yè)權(quán)市場的宏觀調(diào)控與資源配置研究，他們認(rèn)為，礦業(yè)權(quán)市場的國家宏觀調(diào)控，是實現(xiàn)礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)益、合理開發(fā)和有效保護(hù)礦產(chǎn)資源、控制勘探、開發(fā)強(qiáng)度和節(jié)奏、實現(xiàn)礦產(chǎn)資源可持續(xù)發(fā)展的重要保障。礦業(yè)權(quán)市場宏觀調(diào)控體系，由宏觀調(diào)控主體(代表國家意志的行政管理機(jī)梅)、客體(礦業(yè)權(quán))及將兩者有機(jī)聯(lián)系起來的運行機(jī)制構(gòu)成。宏觀調(diào)控的運行機(jī)制，是通過適度、有力的調(diào)控手段，運作相關(guān)的制約、協(xié)調(diào)、保護(hù)和服務(wù)體系來實現(xiàn)的[8]。隨后，胡遠(yuǎn)群、田麗艷等人也對礦業(yè)權(quán)市場的相關(guān)宏觀調(diào)控問題進(jìn)行了研究，基本結(jié)論是，市場具有盲目性，市場失靈時，可能對資源配置起劣化作用，因此，政府宏觀調(diào)控變得十分必要。調(diào)控過程中，礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系是宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)；礦產(chǎn)資源法規(guī)體系是宏觀調(diào)控的保證；加強(qiáng)礦產(chǎn)資源行政管理體系是宏觀調(diào)控的途徑；完善礦產(chǎn)資源市場體系是宏觀調(diào)控的手段[9]。為迅速培育和完善礦業(yè)權(quán)市場，需采取宏觀調(diào)控和監(jiān)管對策，具體措施包括根據(jù)《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃》認(rèn)真制定區(qū)域規(guī)劃、完善礦業(yè)權(quán)市場運行規(guī)則、營造健康、穩(wěn)定的礦業(yè)權(quán)市場環(huán)境、建立健全兩權(quán)市場信息和人力資源保障系統(tǒng)、規(guī)范礦業(yè)權(quán)收益分配機(jī)制等[10]。

3.2 具體礦種的宏觀調(diào)控

近年來，我國優(yōu)勢礦種的宏觀調(diào)控政策頻出，是礦產(chǎn)資源政策參與宏觀調(diào)控的一個具體縮影。我國對優(yōu)勢金屬礦產(chǎn)資源開發(fā)利用，多年都是實施優(yōu)勢礦種總量控制政策，屬于一種抑制性的保護(hù)性開發(fā)政策，期望促進(jìn)資源優(yōu)勢化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。在這一系列的政策調(diào)控下，有利于優(yōu)勢礦產(chǎn)資源——尤其是鎢和稀土等礦種的合理開發(fā)利用，初步扭轉(zhuǎn)了我國優(yōu)勢礦產(chǎn)資源“優(yōu)勢不優(yōu)”狀況，為我國未來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供資源保障，是貫徹科學(xué)發(fā)展觀、實現(xiàn)優(yōu)勢礦產(chǎn)資源可持續(xù)利用和社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的有效實踐。同時，優(yōu)勢礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控政策的實踐過程中，也暴露出一些問題，急需采取相應(yīng)的政策措施來加以完善。具體措施包括：制定專門的《優(yōu)勢礦產(chǎn)資源管理條例》；提高優(yōu)勢礦產(chǎn)資源開發(fā)的準(zhǔn)入門檻；建立優(yōu)勢金屬礦產(chǎn)品緩沖儲備；完善優(yōu)勢礦產(chǎn)品出口配額管理制度；加強(qiáng)各有關(guān)政府部門協(xié)調(diào)、有區(qū)別地調(diào)整優(yōu)勢礦產(chǎn)品的稅費政策；加強(qiáng)海關(guān)監(jiān)管，嚴(yán)厲打擊各種走私活動等[11-15]。同時，有研究認(rèn)為，煤炭資源的調(diào)控政策應(yīng)從以下幾方面入手：一是控制煤炭市場總量要從源頭做起，在國內(nèi)生產(chǎn)能力嚴(yán)重過剩的情況下(除國內(nèi)緊缺的特殊煤種以外)，應(yīng)該嚴(yán)格控制再建煤礦項目的審批，甚至幾年內(nèi)不批；二是增設(shè)煤炭資源賦存稅，運用經(jīng)濟(jì)手段(設(shè)置煤炭資源賦存稅)，調(diào)整市場價格，促進(jìn)市場的有序競爭；三是成立煤炭銷售協(xié)會[16]。此外，鉛鋅、鎳等礦產(chǎn)資源的調(diào)控政策研究也取得了一些成果[17，18]，為這些礦種宏觀調(diào)控政策的調(diào)整提供了較好參考，一定程度上促進(jìn)了其可持續(xù)利用。

除此之外，礦產(chǎn)資源管理政策參與宏觀調(diào)控的實踐研究中，還涌現(xiàn)出了許多其他方面成果，如從經(jīng)濟(jì)法的角度，對礦業(yè)參與宏觀調(diào)控進(jìn)行研究[19]；對保護(hù)性礦種開采的宏觀和微觀的測算指標(biāo)進(jìn)行了探討[20]；對礦產(chǎn)資源開采順序的經(jīng)濟(jì)與政策調(diào)控進(jìn)行了分析[21]；對礦山企業(yè)開采行為的宏觀調(diào)控問題進(jìn)行了剖析等[22]。

4 結(jié)論與討論

資源政策參與宏觀調(diào)控屬于中國特色的調(diào)控方式和手段。自2003年下半年起，為加強(qiáng)宏觀調(diào)控，中央首次把土地政策定位為國家的宏觀經(jīng)濟(jì)管理手段，經(jīng)多年理論和實踐探索，已取得了系列成果，為資源政策參與宏觀調(diào)控這一我國特色做法提供了參考。礦產(chǎn)資源是我國基本生產(chǎn)要素，是工業(yè)生產(chǎn)糧食，影響經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定健康運行，其管理政策能否參與宏觀調(diào)控、是否有必要參與宏觀調(diào)控、如何參與宏觀調(diào)控等問題，是資源政策管理和宏觀經(jīng)濟(jì)管理中面臨的重大難題和挑戰(zhàn)。從目前研究成果中可知，總體上，國內(nèi)學(xué)者對礦產(chǎn)資源政策參與宏觀調(diào)控的做法給以了初步肯定，認(rèn)為此做法意義重大；并對礦產(chǎn)資源政策如何參與宏觀調(diào)控，有了初步思路和框架。同時，還就礦業(yè)權(quán)市場宏觀調(diào)控、具體礦種的宏觀調(diào)控等方面內(nèi)容進(jìn)行實踐研究，取得了較豐碩的研究成果。這些理論和實踐研究成果，為礦產(chǎn)資源政策參與宏觀調(diào)控提供重要參考依據(jù)。

應(yīng)該看到，雖然國內(nèi)多數(shù)學(xué)者對礦產(chǎn)資源政策參與宏觀調(diào)控的做法給予了初步肯定，并提出了基本思路和構(gòu)架，但對礦產(chǎn)資源政策參與宏觀調(diào)控的核心內(nèi)容——礦產(chǎn)資源政策參與宏觀調(diào)控的傳導(dǎo)機(jī)制研究，特別是其理論構(gòu)架、傳導(dǎo)渠道、傳導(dǎo)效應(yīng)等方面，卻幾乎是空白。礦產(chǎn)資源政策參與宏觀調(diào)控的理論研究，乃是將來付諸于實踐中急需解決的首要難題。

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