農(nóng)村水電增效擴(kuò)容改造的惠農(nóng)機(jī)制研究

程夏蕾，樊新中，盧小萍

（1.水利部農(nóng)村電氣化研究所，310012，杭州；2.水利部農(nóng)村水電及電氣化發(fā)展局，100053，北京；3.浙江省嵊州市水利水電局，312400，紹興）

農(nóng)村水電是農(nóng)村重要的基礎(chǔ)設(shè)施，在提高農(nóng)村電氣化水平、減排溫室氣體、保障應(yīng)急供電、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件、促進(jìn)農(nóng)民脫貧致富等方面發(fā)揮了重要作用。1995年之前建成的上萬座農(nóng)村水電站，受當(dāng)時(shí)技術(shù)水平、經(jīng)濟(jì)條件的制約和多年運(yùn)行老化的影響，機(jī)組效率普遍較低，水能資源浪費(fèi)嚴(yán)重，安全隱患多，經(jīng)濟(jì)效益差，如果不盡快進(jìn)行技術(shù)改造，大部分將陸續(xù)報(bào)廢，不僅損失大量清潔可再生電能，而且兼有的防洪、抗旱、灌溉、供水等綜合功能也會(huì)喪失。水利部部長陳雷在全國農(nóng)村水電工作會(huì)議上提出：“要實(shí)施農(nóng)村水電增效擴(kuò)容工程。改造老化、低效的農(nóng)村水電設(shè)施，對(duì)消除安全隱患，確保安全運(yùn)行，提高資源效率，增加生產(chǎn)能力，降低農(nóng)村電價(jià)，具有十分重要的作用。要搞好規(guī)劃，明確目標(biāo)，規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)新模式，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上逐步推開?！?009年年底，水利部開始組織開展農(nóng)村水電增效擴(kuò)容工程規(guī)劃編制工作。目前，各項(xiàng)工作正在有序推進(jìn)。以農(nóng)村水電增效擴(kuò)容改造為契機(jī)，發(fā)揮國家資金引導(dǎo)作用，研究建立惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)新機(jī)制，應(yīng)作為項(xiàng)目實(shí)施的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

一、農(nóng)村水電站不同的所有制形式及其惠農(nóng)作用

1.所有制形式的明顯變化

20世紀(jì)90年代之前，農(nóng)村水電開發(fā)皆在解決農(nóng)村用電及電氣化發(fā)展戰(zhàn)略背景下進(jìn)行，一直得到國家中央專項(xiàng)資金和地方政府專項(xiàng)資金支持，這一時(shí)期農(nóng)村水電站所有制基本上以國有和集體為主。根據(jù)1996年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，當(dāng)時(shí)我國農(nóng)村水電站所有制結(jié)構(gòu)比例為國有占17.3%，集體占80.8%，其他占1.9%。在擬納入農(nóng)村水電增效擴(kuò)容改造項(xiàng)目中，國有、集體（包括參股）電站占有較大比重，數(shù)量上占70%以上，裝機(jī)容量占近80%。

從20世紀(jì)90年代末開始，隨著國家投資體制改革的啟動(dòng)，電力體制改革不斷深入，農(nóng)村水電站形成投資主體多元化的格局。一些原有老電站有的也通過產(chǎn)權(quán)制度改革，轉(zhuǎn)為股份制或私營電站，農(nóng)村水電站所有制結(jié)構(gòu)發(fā)生明顯變化。2009年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)村水電站所有制結(jié)構(gòu)比例為事業(yè)單位占9%，國有獨(dú)資占8%，國有控股占4%，國有參股占1%，集體占11%，其他占67%。其他類農(nóng)村水電站主要有股份制或合伙制、私有制、外資等多種投資主體。如浙江省麗水市由于政府制定優(yōu)惠政策，積極引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)投資水電的開發(fā)經(jīng)營，到2007年年底，全市農(nóng)村水電的所有制結(jié)構(gòu)比例為集體占4.1%，國有占24.6%，股份制占71.3%。該市景寧畬族自治縣人口17萬，有1萬多人投資小水電成為股東，直接或間接參與小水電開發(fā)的人數(shù)占到全縣總?cè)丝诘?0%以上，家家戶戶幾乎都拿著水電站的股份，直接受益人口達(dá)7萬多。

2.惠農(nóng)的主要方式和作用

農(nóng)村水電所有制形式不同，農(nóng)民獲得收益方式也各有不同。隨著投資體制改革的深入，新的所有制結(jié)構(gòu)下，農(nóng)村水電的惠農(nóng)途徑也在不斷創(chuàng)新。

國有和集體所有制電站是山區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的重要來源，它促進(jìn)了集體事業(yè)發(fā)展，提高了村民福利待遇。如浙江省嵊州市長樂鎮(zhèn)吊角灣村，地處山區(qū)，村級(jí)經(jīng)濟(jì)相當(dāng)薄弱。在當(dāng)?shù)厮块T的幫助下，該村于1994年建成了一座裝機(jī)容量450 kW、年發(fā)電量120萬kWh的村屬集體電站，給原本枯竭的村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)增添了活力，村集體事業(yè)很快有了起色，村民福利待遇得到了提高。運(yùn)行10多年來，除了還貸，村里先后投資30萬元為全村200戶人家安裝了自來水，投資40多萬元完成了機(jī)耕路硬化，安裝了路燈；村里凡考入大中專院校的學(xué)生，每人獎(jiǎng)勵(lì)2000元；春節(jié)時(shí)發(fā)給每位村民50元過節(jié)費(fèi)，中秋節(jié)發(fā)給每位老人100元過節(jié)費(fèi)；凡60歲以上的老人按年齡段每年均能享受250～400元的養(yǎng)老金。

股份制電站通過吸納當(dāng)?shù)卮迕窦w或個(gè)人入股，村民直接從電站獲益，如享受廉價(jià)電，村級(jí)集體可用電站收益發(fā)展供水、交通、醫(yī)療、教育等公益事業(yè)。廣東省乳源瑤族自治縣洛水村村屬水電站裝機(jī)容量900 kW，水電站將49%的股份拿出來發(fā)動(dòng)村民個(gè)人入股，全村213戶每戶1股，每股2200元，每年可獲得300～500元的分紅；51%的股份由村集體持有，收益用于發(fā)展農(nóng)村集體事業(yè)，村民的農(nóng)村合作醫(yī)療費(fèi)用全部由村委會(huì)承擔(dān)，農(nóng)房改造每戶可獲補(bǔ)助1萬元，村級(jí)道路硬底化、有線電視費(fèi)用、村干部工資補(bǔ)貼等開支都靠這筆資金支付。浙江麗水市景寧畬族自治縣粗龍一級(jí)電站，擁有包括周邊3個(gè)村的200多個(gè)小股東，電站優(yōu)惠給當(dāng)?shù)卮迕衩繎裘磕?00 kWh生活照明額度，即300 kWh以內(nèi)享受0.15元優(yōu)惠電價(jià)，電站還另向村委會(huì)交納5萬元的管理費(fèi)用。麗水市遂昌縣安口鄉(xiāng)由8個(gè)村集體參股建設(shè)了裝機(jī)容量2400 kW的群力水電站，電站發(fā)電后，每年有254萬元收入，8個(gè)村4000多村民受益。

一些私營、獨(dú)資水電站通過與當(dāng)?shù)睾炗喓贤?，或者用部分電量低價(jià)或免費(fèi)供電，還有的電站每年拿出一定資金對(duì)當(dāng)?shù)卮迕襁M(jìn)行補(bǔ)償。廣東省粵東山區(qū)某村，有23戶人家130多人，由于交通不便，通信落后，可耕地少，村民生活非常貧困。一位私營企業(yè)家了解到該村具有可開發(fā)價(jià)值的水電資源后，決定投資130多萬元建一座300kW的小水電站。經(jīng)與當(dāng)?shù)卣?、水利部門及村民協(xié)商后，達(dá)成協(xié)議，每年上交一定數(shù)量的管理費(fèi)和稅收，并建簡易道路(可通小型汽車)1.5 km，為村民提供廉價(jià)電力，補(bǔ)償村民一定的征地?fù)p失。電站建設(shè)過程中，村民從勞動(dòng)中增加勞務(wù)收入；電站投產(chǎn)后，村中兩位青年被電站聘用，負(fù)責(zé)水源、涵管及電站的維護(hù)工作，增加了村民的就業(yè)機(jī)會(huì)。

增加地方財(cái)政收入是農(nóng)村水電站惠農(nóng)的間接途徑之一。在水能資源豐富的縣，農(nóng)村水電提供的利稅在縣財(cái)政收入中占了很大比重，許多縣的財(cái)政收入一半以上來自農(nóng)村水電。縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民可普遍分享農(nóng)村水電發(fā)展的成果。如廣東省五華縣共有小水電站260座，每年可向縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府上繳2000多萬元的財(cái)政收入，是當(dāng)?shù)刎?cái)政支柱。浙江省嵊州市截至2010年4月，共擁有小水電站123座，全市21個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）中有19個(gè)擁有小水電站，總裝機(jī)容量達(dá)到5.4725萬kW，多年平均年發(fā)電量1億kWh以上，年電費(fèi)收入超4000萬元，上繳各種稅收300多萬元。

二、建立農(nóng)村水電站增效擴(kuò)容改造長效機(jī)制，增強(qiáng)惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)能力

1.增效擴(kuò)容改造促進(jìn)惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)

農(nóng)村水電站增效擴(kuò)容改造是提高能效、促進(jìn)節(jié)能減排，消除安全隱患、保障公共安全和惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)的公益性工程和民生工程。對(duì)舊電站進(jìn)行更新改造，能夠充分發(fā)揮農(nóng)村水能資源利用效益，更好地促進(jìn)惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)。浙江省財(cái)政每年拿出1000萬元扶持農(nóng)村水電的增效擴(kuò)容改造，近3年來共改造農(nóng)村水電站100余座，改造后恢復(fù)和新增的裝機(jī)容量相當(dāng)于原有裝機(jī)容量的40%，一批瀕臨報(bào)廢的農(nóng)村水電站獲得新生，電站本身的安全隱患消除后，下游保護(hù)范圍內(nèi)的農(nóng)民繼續(xù)安居樂業(yè)。

農(nóng)村水電站增效擴(kuò)容改造的收益主要來自幾個(gè)方面：一是通過電站增容增加發(fā)電量，二是提高設(shè)備效率恢復(fù)發(fā)電量，三是電站改造后延長了電站使用壽命鞏固發(fā)電量。對(duì)實(shí)行報(bào)廢和增容的電站給予新電新價(jià)的省份，電站還可以獲得電價(jià)提高所帶來的收益。隨著農(nóng)村水電電價(jià)的逐步提高，電站收益水平還會(huì)進(jìn)一步提高。

2.建立增效擴(kuò)容改造長效機(jī)制

電站增效擴(kuò)容改造資金應(yīng)采用中央補(bǔ)助、地方配套、項(xiàng)目單位自籌方式來解決。為了保證國家投入部分能惠及農(nóng)民，應(yīng)當(dāng)有一個(gè)持續(xù)穩(wěn)定的保障機(jī)制，對(duì)不同所有制電站可通過不同的機(jī)制創(chuàng)新來實(shí)現(xiàn)。

①對(duì)集體所有的水電站，國家投入部分收益權(quán)仍然給村集體。

②對(duì)集體和個(gè)人同時(shí)持股的水電站，可以將國家投入部分作為集體股增資。

③對(duì)私營或獨(dú)資的水電站，可根據(jù)其對(duì)增效擴(kuò)容改造的投入，在運(yùn)營模式不變的情況下，對(duì)收益進(jìn)行重新分配，確保國家投資部分使項(xiàng)目所在地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民受益。

④對(duì)已經(jīng)轉(zhuǎn)制的老電站，在資產(chǎn)余值評(píng)估的基礎(chǔ)上，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村集體將政府扶持資金入股，享受收益。

⑤電站改造資金不足部分，建議通過產(chǎn)權(quán)制度改革，盡量吸納受益范圍內(nèi)的村民或村集體投資入股，籌集資金共同用于電站增效擴(kuò)容改造。也可以嘗試采用合同能源管理、融資租賃等模式，募集社會(huì)資金。

⑥建立惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)保障機(jī)制。一是應(yīng)制訂建設(shè)管理辦法和財(cái)政補(bǔ)助專項(xiàng)資金管理辦法，為項(xiàng)目實(shí)施提供制度保障。二是要落實(shí)好項(xiàng)目法人，明確其責(zé)權(quán)利關(guān)系和義務(wù)。三是要明確國有資產(chǎn)出資人代表，確保財(cái)政資金安全和國有資產(chǎn)保值增值。中央和省級(jí)配套資金形成的國有資產(chǎn)，其所有權(quán)歸當(dāng)?shù)卣械膰匈Y產(chǎn)出資人，確保其收益用于為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)服務(wù)。四是其收益分配的使用方向、受益對(duì)象、受益效果等需要社會(huì)參與進(jìn)行監(jiān)督管理。

總之，電站增效擴(kuò)容改造后可將新增收益部分按投資主體進(jìn)行分配，國家投入部分收益權(quán)主要惠及當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，或用于改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和發(fā)展醫(yī)療、教育、文化等公益事業(yè)。地方政府可委托有關(guān)部門作為國家出資方代表，建立收益分配機(jī)制，依法獲取分配收益，使農(nóng)民收益落到實(shí)處。

三、結(jié)語

從20世紀(jì)90年代末開始，農(nóng)村水電站逐步形成投資主體多元化的格局。盡管所有制結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大的變化，但農(nóng)村水電惠及 “三農(nóng)”的性質(zhì)沒有改變，即始終為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)，通過各種方式惠及著廣大山區(qū)農(nóng)民。

農(nóng)村水電站增效擴(kuò)容改造是以提高能效、促進(jìn)節(jié)能減排，保障公共安全和強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)為目標(biāo)的公益性工程，應(yīng)當(dāng)?shù)玫絿液偷胤截?cái)政的支持，國家投入可以進(jìn)一步擴(kuò)大惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)范圍和力度。通過機(jī)制創(chuàng)新，可以切實(shí)保證國家投入真正使項(xiàng)目所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民受益。

[1]田中興.小水電的新使命[J].小水電，2010（3）.

[2]裘江海，實(shí)施老電站更新改造 助推農(nóng)村水電新發(fā)展[R].第一屆中國小水電論壇，2010.

[3]周章貴,董國鋒.合同能源管理——小水電增容改造項(xiàng)目融資新模式[J].小水電，2009（4）.

[4]董國鋒.基于融資租賃的合同能源管理在小水電更新改造中的應(yīng)用初探[J].小水電，2009（6）.