關(guān)于水利投融資機(jī)制的探索和創(chuàng)新

張 旺

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

我國工業(yè)化中期發(fā)展階段的國情和特殊的自然地理環(huán)境、氣候條件，決定了水利發(fā)展的長期性、艱巨性，決定了水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的巨大需求。我國水利基礎(chǔ)設(shè)施的地位、公益性、準(zhǔn)公益性特征，決定了水利建設(shè)的艱巨性和投融資體制機(jī)制構(gòu)建的復(fù)雜性。今后一段時期是實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會戰(zhàn)略目標(biāo)的關(guān)鍵時期，也是我國推進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化的重要時期。黨中央、國務(wù)院對新時期水利建設(shè)提出了更高的要求，水利建設(shè)的任務(wù)仍然十分繁重。探索、創(chuàng)新和構(gòu)建新的水利投融資機(jī)制，是決定水利發(fā)展的緊迫的歷史性重大課題。

一、水利建設(shè)投資缺口仍然很大

1.我國水利建設(shè)的任務(wù)仍然十分繁重

目前我國處于工業(yè)化中期階段，水利對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的支撐仍顯不足,未來一段時期我國水利建設(shè)和發(fā)展的任務(wù)仍然十分繁重。黨的十七屆三中全會和中央農(nóng)村工作會議對水利工作提出了新的更高要求，確定了完成病險水庫除險加固、農(nóng)村飲水安全、灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造等三大工作目標(biāo)，提出了加強(qiáng)大江大河大湖治理、大中型水利骨干工程建設(shè)、排灌泵站配套改造、水源工程建設(shè)、小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、小流域綜合治理等十大任務(wù)。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展、人民生活水平的日益提高和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的加強(qiáng)，對水利基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的需求越來越大，對加快水利事業(yè)發(fā)展的要求越來越迫切。

2.加快水利發(fā)展需要更大規(guī)模的水利投入

“十一五”是各五年計劃中投資總額最高的五年，也是歷史上水利實際投資量第一次超過規(guī)劃目標(biāo)的五年?！笆晃濉逼陂g中央水利建設(shè)投資達(dá)2760億元，全國水利建設(shè)投資超過6000億元，分別為“十一五”規(guī)劃投資目標(biāo)的158%和116%。僅2009年全國就完成水利投資1427億元，其中中央水利建設(shè)投資637億元，地方省級水利建設(shè)投資達(dá)到790億元，投資規(guī)模創(chuàng)歷史新高。但由于水利長期發(fā)展滯后，投資渠道不穩(wěn)，水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的欠賬仍然很多。

一般認(rèn)為，我國工業(yè)化中期發(fā)展階段將持續(xù)到21世紀(jì)中葉甚至更長的時期。根據(jù)發(fā)達(dá)國家水利基礎(chǔ)設(shè)施投資的經(jīng)驗，未來一段時期內(nèi)，我國仍然處于水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)高峰期，仍需繼續(xù)加強(qiáng)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。經(jīng)初步估算，到2020年，我國在農(nóng)村飲水安全、大型灌區(qū)骨干工程續(xù)建配套與節(jié)水改造、病險水庫除險加固、中型灌區(qū)改造、排澇泵站更新改造、山洪災(zāi)害防治、中小河流治理、水利血防、城市飲用水安全、水資源配置工程、農(nóng)村水電等方面，共需水利投入約2.5萬億元，年均2490億元。即使按投資總額最高的“十一五”計算，今后10年資金缺口仍然巨大，中央和地方水利投資年均都將還有超過一半的缺口，其中西部地區(qū)缺口更大。

二、水利投融資體制機(jī)制亟待創(chuàng)新和重構(gòu)

總體上看，我國水利投融資規(guī)模雖然有了較大幅度的增加，但始終沒有突破制約水利基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)適度超前發(fā)展的投入瓶頸。根本原因在于，我們沒有找到一條適宜的促進(jìn)水利加快發(fā)展的投融資路子，要么過分強(qiáng)調(diào)市場機(jī)制配置資本投入的作用，奢望用發(fā)展水利產(chǎn)業(yè)的方法解決水利事業(yè)發(fā)展中的投入問題；要么只愿看到水利公益性特征，回避市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，過分依賴國家財政性資金解決水利事業(yè)發(fā)展中的投入問題。歷史經(jīng)驗表明，完成繁重、艱巨的水利建設(shè)任務(wù)，必須突破傳統(tǒng)思維，敢闖敢試，大膽探索，勇于創(chuàng)新，努力構(gòu)建新的符合加快水利事業(yè)發(fā)展的投融資機(jī)制，才能走出一條促進(jìn)水利事業(yè)跨越式發(fā)展的道路。

1.水利基礎(chǔ)設(shè)施的特性

按照發(fā)揮功能的不同，可以把水利基礎(chǔ)設(shè)施分為承擔(dān)防洪、排澇等任務(wù)的純公益性水利基礎(chǔ)設(shè)施，既承擔(dān)有防洪、排澇等公益性任務(wù)又有供水、水力發(fā)電等經(jīng)營性功能的準(zhǔn)公益性水利基礎(chǔ)設(shè)施，以及具有城市供水、水力發(fā)電等功能的經(jīng)營性水利基礎(chǔ)設(shè)施。

水利基礎(chǔ)設(shè)施具有國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)特性。水利基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)處于國民經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)部門的“上游”，是其他生產(chǎn)部門生產(chǎn)和再生產(chǎn)時所必需的投入品，其他生產(chǎn)部門賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)條件，在國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中具有非常重要的支撐作用。水利基礎(chǔ)設(shè)施具有公共或準(zhǔn)公共品特性。防洪、抗旱、水土保持等公共服務(wù)不能像一般性商品和服務(wù)那樣能夠加以自由選擇或排斥（或排斥的成本過高），具有公共品或準(zhǔn)公共品特征；同時，同一水利工程防洪、抗旱的公共服務(wù)功能和發(fā)電、供水等準(zhǔn)公共服務(wù)功能并存，也使水利基礎(chǔ)設(shè)施具有較強(qiáng)的外部性和低經(jīng)濟(jì)效益、高社會效益特性。水利基礎(chǔ)設(shè)施具有自然壟斷性。水利基礎(chǔ)設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)性和大投入高沉淀成本性質(zhì)，使得在一定區(qū)域只能由一家水利基礎(chǔ)設(shè)施提供全部水利產(chǎn)品和服務(wù)，形成水利基礎(chǔ)設(shè)施的自然壟斷特性。

2.水利投融資體制改革的基本思路

水利基礎(chǔ)設(shè)施的特性決定，重新構(gòu)建水利投融資體制機(jī)制，不能夠套用一般的改革思路和模式，必須充分把握水利的性質(zhì)與特點，既要看到其基礎(chǔ)性和公共性特性，也要看到其壟斷性和經(jīng)營性的一面；既要充分發(fā)揮政府公共財政投資主導(dǎo)作用，又要充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，逐步形成 “以政府公共財政投入為主，充分發(fā)揮市場融資作用，積極鼓勵群眾投入，廣泛吸引社會資本參與”四位一體的政府和社會共同推動水利發(fā)展的新體制機(jī)制。

首先要堅持以政府公共財政投入為主渠道。公益性水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入必須全部由政府公共財政出資，準(zhǔn)公益性水利基礎(chǔ)設(shè)施的公益性部分也必須由政府公共財政出資。

其次要堅持充分發(fā)揮市場融資作用。充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下資源配置的基本方式。大量的準(zhǔn)公益性水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在發(fā)揮政府公共財政主渠道作用的同時，必須充分發(fā)揮市場融資的作用，既要重視直接融資，更要重視間接融資，不僅要重視吸引內(nèi)資，更應(yīng)該重視吸引外資。還要注意發(fā)揮投資政策的引導(dǎo)作用。

再次要堅持積極鼓勵群眾投入。量大面廣的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施投入和農(nóng)村飲用水安全工程投入，是水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的重要組成部分，也與廣大農(nóng)民群眾的切身利益密切相關(guān)。必須充分發(fā)揮農(nóng)民群眾的作用，在農(nóng)村水利建設(shè)中積極引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)民參與和投入。

最后要堅持廣泛吸引社會資本參與。水利事關(guān)人民群眾的生命和財產(chǎn)安全，水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要依靠全社會力量。水利的準(zhǔn)公共產(chǎn)品特性也為吸引社會資本參與提供了前提條件。除了屬于“純公共產(chǎn)品”水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)外，“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”和具有一定營利性的水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，必須創(chuàng)造條件吸引社會資本參與水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為經(jīng)濟(jì)社會的又好又快發(fā)展奠定基礎(chǔ)條件。

三、對水利投融資渠道進(jìn)行“四位一體”創(chuàng)新

按照“四位一體”水利投融資新模式，創(chuàng)新水利投融資渠道，除了要繼續(xù)擴(kuò)大政府公共財政投資規(guī)模外，還必須在金融機(jī)構(gòu)融資、構(gòu)筑新平臺融資、群眾參與合作以及吸引社會資本投入等方面進(jìn)行創(chuàng)新。

1.繼續(xù)加大政府公共財政投資水利建設(shè)的力度

（1）各級政府要始終把水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為重點，加大財政投入力度

發(fā)達(dá)國家的水利發(fā)展經(jīng)驗表明，在水利快速發(fā)展和改革時期，離不開政府的扶持和公共財政的投入。在我國工業(yè)化發(fā)展中期階段和全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，要站在協(xié)調(diào)發(fā)展、國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)適度超前發(fā)展的高度，堅持充分發(fā)揮政府公共財政投入的主渠道作用，各級財政對水利的投入要不低于財政經(jīng)常性收入。穩(wěn)定并逐步較大幅度地提高中央預(yù)算內(nèi)水利固定資產(chǎn)投資的比重，逐步提高地方預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資中水利投資的比重。

（2）在延長水利建設(shè)基金征收期限基礎(chǔ)上完善和充實征收渠道

積極協(xié)調(diào)財政等有關(guān)部門，抓緊制訂出臺完善和充實后的新的水利建設(shè)基金征收使用管理辦法。在新辦法中，要把車輛購置稅從目前的定額征收水利建設(shè)基金調(diào)整為從量征收、進(jìn)一步落實中央財政轉(zhuǎn)移地方的新增成品油消費稅收入中提取3%用于水利建設(shè)的政策；積極研究從城維稅收入、土地有償出讓收入、企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營收入、國有資源有償使用收入、國有資產(chǎn)有償使用收入、國有資本經(jīng)營收益等等項目中征收水利建設(shè)基金的可行性和方案。用好國家重大水利工程建設(shè)基金。加大各項水利規(guī)費征收力度。擴(kuò)大水資源費征收范圍，加強(qiáng)水資源費征收使用管理。抓好河道工程修建維護(hù)費、河道采砂管理費、占用農(nóng)業(yè)灌溉水源和灌溉工程設(shè)施補(bǔ)償費、水土保持設(shè)施補(bǔ)償費的征收工作，提高水利規(guī)費使用效益。

（3）穩(wěn)定和擴(kuò)大政府公共財政對水利的專項投入

水利財政專項資金已成為水利建設(shè)投資的重要來源，在小型病險水庫除險加固、小型農(nóng)田水利、中小河流治理等方面發(fā)揮了重要的作用。2009年中央財政水利專項資金規(guī)模已達(dá)153.4億元，占中央水利建設(shè)總投資的24%。未來一段時期，要繼續(xù)大幅度增加中央和省級水利財政專項投資規(guī)模，加快病險水庫除險加固、小型農(nóng)田水利建設(shè)、中小河流治理等專項工程的實施。建立農(nóng)田水利建設(shè)資金穩(wěn)定增長的機(jī)制，逐步加大中央和省級小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助專項資金規(guī)模，完善小型農(nóng)田水利專項資金“民辦公助”投入機(jī)制。擴(kuò)大財政水利專項投資涉及的領(lǐng)域，把涉及民生、量大面廣、難以納入基本建設(shè)程序管理的項目，如山洪災(zāi)害防治、農(nóng)村河道綜合整治、小型水源工程、農(nóng)村水電增效減排等，納入公共財政水利專項的范疇，發(fā)揮其在穩(wěn)定水利投資規(guī)模、加快民生水利發(fā)展等方面的積極作用。

2.充分發(fā)揮水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場融資作用

（1）發(fā)行水利建設(shè)債券進(jìn)行融資

發(fā)行債券所籌集的資金使用期限較長，不受債券投資人的干涉，債券利息還可以在稅前支付并計入成本，具有“稅盾”的優(yōu)勢。發(fā)行企業(yè)債券也是美國在水利工程的建設(shè)中經(jīng)常使用的一種融資方式，20世紀(jì)70年代末以后，債券已經(jīng)取代國家撥款，成為田納西流域管理局建設(shè)投資主要來源。我國在一定時期內(nèi)針對特定的政策目標(biāo)和專門用途，允許特定部門發(fā)行專項債券，滿足大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要。鐵道部2008年鐵路建設(shè)投資規(guī)模達(dá)到8000億元，其中僅發(fā)行鐵路建設(shè)債券融資就達(dá)到1000億元。水利基礎(chǔ)設(shè)施同樣作為國民經(jīng)濟(jì)的重要基礎(chǔ)設(shè)施，完全可以借鑒鐵路債券的成功做法，發(fā)行長期水利建設(shè)債券。長期水利建設(shè)債券是項目融資，可以有多種方案，但最基本的特點是國家擔(dān)保、在構(gòu)建水利出資人后由企業(yè)融資平臺發(fā)行、市場融資、期限長、規(guī)模大、渠道穩(wěn)，實質(zhì)上長期水利建設(shè)債券具有準(zhǔn)國債性質(zhì)?？梢砸运こ探ǔ蛇\行的收益償還本息，不足部分可以使用水利建設(shè)基金、水資源費等還本付息。

（2）爭取加大銀行融資對水利建設(shè)的支持力度

發(fā)達(dá)國家的發(fā)展經(jīng)驗表明，在大規(guī)模水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)階段，政府出臺了很多包括長期優(yōu)惠貸款、土地贈予、免稅等優(yōu)惠貸款政策，較好地解決了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的資金缺口問題。我國國家政策性銀行除了繼續(xù)對節(jié)水灌溉等項目進(jìn)行優(yōu)惠貸款外，還應(yīng)擴(kuò)大優(yōu)惠貸款的范圍，在貸款利率、貸款額度、貸款期限等方面給予優(yōu)惠，對準(zhǔn)公益性和經(jīng)營性水利工程投資實行40～50年長期限、低利率（低于2%）等優(yōu)惠政策。還要積極利用國外政府和國際金融組織貸款，對于低息、長期的優(yōu)惠國外貸款應(yīng)更多地安排用于水利項目的建設(shè)。通過水資源費、水利建設(shè)基金等收入作為質(zhì)押進(jìn)行銀行融資。積極探索公益性水利項目“收益權(quán)”質(zhì)押貸款，擴(kuò)大水利投融資渠道。同時，水利行業(yè)要進(jìn)一步建立健全制度保障，落實項目法人責(zé)任制，提高經(jīng)營管理水平和投資效益，完善信用結(jié)構(gòu)，提高水利整體的信用等級，擴(kuò)大銀行貸款對水利建設(shè)的支持力度。

（3）進(jìn)一步完善財政貼息制度

對商業(yè)銀行貸款進(jìn)行貼息補(bǔ)助，貼息資金由國家財政提供。擴(kuò)大水利項目財政貼息的范圍，延長貼息期限。對具有重大社會影響的準(zhǔn)公益性水利項目，實行由財政全額擔(dān)保和貼息補(bǔ)助；對農(nóng)田排灌工程和灌區(qū)技改工程，實行無息或低息貸款優(yōu)惠，對無息項目實行財政擔(dān)保，對低息項目實行財政貼息；對農(nóng)村供水、小水電等設(shè)施建設(shè)及貧困地區(qū)的水利建設(shè)給予較高比例的貼息。

3.積極鼓勵群眾參與和投入水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

（1）用好“一事一議”政策

“一事一議”在推動農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展中起到重要作用，激發(fā)了廣大農(nóng)民參與民主政治建設(shè)的熱情，促進(jìn)了農(nóng)村集體生產(chǎn)和公益事業(yè)的良性發(fā)展。農(nóng)村水利建設(shè)中要用好“一事一議”政策，切實解決“一事一議”中的實際問題。充分發(fā)揮中央、省級小型農(nóng)田水利建設(shè)補(bǔ)助資金的引導(dǎo)和激勵作用，對農(nóng)民及合作經(jīng)濟(jì)組織和村組集體等自愿開展小型水源、渠道、機(jī)電泵站等工程設(shè)施修復(fù)、新建、續(xù)建與改造等的給予補(bǔ)助，對小型農(nóng)田水利工程建設(shè)成效顯著的地方實行 “以獎代補(bǔ)”，探索和創(chuàng)新多籌多補(bǔ)、多干多補(bǔ)、以獎代補(bǔ)、先建后補(bǔ)等機(jī)制，鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)民投工投勞開展小型農(nóng)田水利建設(shè)。農(nóng)村飲用水安全工程一般以村為單位通過 “一事一議”等方式自籌資金，政府予以補(bǔ)助，鼓勵引導(dǎo)企業(yè)和個人投資農(nóng)村飲用水工程建設(shè)。

（2）開展小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革

目前我國共有各類小型農(nóng)村水利工程約2000萬處，在抗御水旱災(zāi)害、改善農(nóng)民生產(chǎn)和生活條件、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。但由于農(nóng)村水利投入機(jī)制和管理體制與農(nóng)村承包責(zé)任制不相適應(yīng)等原因，造成成本高、效益衰減等諸多問題，對國家糧食安全構(gòu)成潛在威脅。必須大力開展小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革，在投入建設(shè)的同時就要考慮產(chǎn)權(quán)歸屬，落實管護(hù)責(zé)任主體。以農(nóng)戶自用為主的小、微型工程，要明確產(chǎn)權(quán)歸農(nóng)戶所有；對受益戶較多的小型工程，相關(guān)設(shè)施歸用水合作組織所有；政府補(bǔ)助形成的資產(chǎn)，歸項目受益主體所有。允許小型農(nóng)田水利設(shè)施以承包、租賃、拍賣等形式進(jìn)行產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，吸引社會資金投入。同時，還要把水利工程管理體制改革延伸到基層，積極推動定崗定員和工程維修養(yǎng)護(hù)定額工作，確保小型水利設(shè)施良性運行。

4.廣泛吸引社會資本參與水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

（1）構(gòu)建依法規(guī)范運作的水利投融資平臺

水利投融資平臺對于銀行貸款融資、發(fā)行長期水利建設(shè)債券融資，甚至通過股份制進(jìn)行市場融資等社會資本參與水利建設(shè)，具有不可替代的作用。但目前由于融資平臺公司舉債融資規(guī)模迅速膨脹，運作不夠規(guī)范；地方政府違規(guī)或變相提供擔(dān)保，償債風(fēng)險日益加大；部分銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險意識薄弱，對融資平臺公司信貸管理缺失等原因，國務(wù)院正在要求對融資平臺公司債務(wù)進(jìn)行一次全面清理。本文理解，這次清理地方融資平臺公司債務(wù)，一是針對地方政府的融資平臺，二是對融資平臺公司進(jìn)行清理規(guī)范，三是對承擔(dān)穩(wěn)定經(jīng)營性收入的公益性項目融資任務(wù)并主要依靠自身收益償還債務(wù)的融資平臺公司，要充實公司資本金，完善治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)商業(yè)運作。水利具有很強(qiáng)的公益性特征，其融資能力較弱，又是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，其建設(shè)投入主要應(yīng)由政府公共財政提供，但由于目前受我國財力限制，不可能完全實現(xiàn)通過財政預(yù)算等渠道解決。而且在目前中央與地方事權(quán)劃分上，地方政府承擔(dān)過多的事務(wù)。通過融資平臺進(jìn)行市場融資是其加快發(fā)展的無奈之舉。在特定時期和特定條件下，通過構(gòu)建水利融資平臺進(jìn)行水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資，是解決發(fā)展中瓶頸問題的有效措施。目前最重要和最關(guān)鍵的是必須要求融資平臺的規(guī)范性運作，依法進(jìn)行融資，規(guī)避融資風(fēng)險。中央轉(zhuǎn)貸地方國債資金要有一定比例用于水利建設(shè)。

（2）通過股份公司融資投入水利建設(shè)

對于預(yù)期營利能力較強(qiáng)、政府投資補(bǔ)助后社會資金能夠獲取相應(yīng)投資回報的水利建設(shè)項目，可采用合資公司的形式進(jìn)行投資建設(shè)，通過地方政府的融資平臺或社會企業(yè)招募資本金組建股份制公司，對項目進(jìn)行建設(shè)和管理。地方政府融資平臺可以以水利工程占用的土地折價、財政資金以及其他資金入股投資。對于正在運行的營利能力強(qiáng)的水利項目，可以通過組建資本經(jīng)營公司形式進(jìn)行股份制改造和上市發(fā)行股票，以公募方式公開發(fā)行股票和資本市場再融資投資水利。也可以通過資本市場減持國家持股比例，將所變現(xiàn)的資金用于水利新項目的投資。

（3）通過特許經(jīng)營權(quán)方式進(jìn)行投入

根據(jù)行業(yè)準(zhǔn)入的相關(guān)規(guī)定，將城市供水、污水處理、水庫、輸水管道等水利項目的建設(shè)與運營通過BOT、TOT、PPP等特許權(quán)協(xié)議的方式交由社會投資者進(jìn)行建設(shè)和運營，政府或所屬機(jī)構(gòu)對項目的建設(shè)和經(jīng)營提供一種特許權(quán)協(xié)議作為項目融資的基礎(chǔ)，由社會投資者組建的項目公司安排融資，負(fù)責(zé)建設(shè)、運營，獲取商業(yè)利潤和承擔(dān)風(fēng)險。

四、推進(jìn)水利投融資改革的相關(guān)建議

1.積極推動水利發(fā)展與改革政策性文件的出臺

水利投融資體制機(jī)制的改革與創(chuàng)新，離不開黨中央、國務(wù)院的重視和各個部門、全國各地的大力支持。尤其是黨中央、國務(wù)院關(guān)于加快水利發(fā)展與改革的政策性文件，對于水利投融資創(chuàng)新具有巨大的推動作用，如能早日出臺水利發(fā)展與改革的政策性文件，在文件中明確增加財政投入、完善充實水利建設(shè)基金、水利長期優(yōu)惠貸款和長期水利建設(shè)債券等投融資創(chuàng)新政策，必將大大加快水利投融資改革的進(jìn)程。

2.抓緊研究制定完善和充實水利建設(shè)基金的方案

積極協(xié)調(diào)財政等相關(guān)部門，確保水利建設(shè)基金在2010年到期后能夠繼續(xù)延長征收使用期限。在延長水利建設(shè)基金征收期限的基礎(chǔ)上，從城維稅收入、土地有償出讓收入、企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營收入、非稅收入等方面，特別是從政府性基金、國有資源有償使用收入、國有資產(chǎn)有償使用收入、國有資本經(jīng)營收益等方面，抓緊研究部署完善和充實水利建設(shè)基金方案工作，深入研究論證從中征收水利建設(shè)基金的可行性和方案。

3.深入研究論證水利市場融資的途徑和方式

把水利長期優(yōu)惠貸款政策研究和完善充實水利建設(shè)基金研究作為水利部當(dāng)前兩項重大課題，組織權(quán)威研究機(jī)構(gòu)和專門力量進(jìn)行深入研究。在中央銀行和金融機(jī)構(gòu)的配合下，細(xì)致剖析當(dāng)前國家長期優(yōu)惠貸款的政策，提出水利長期優(yōu)惠貸款的項目類型、貸款期限、貸款利率、支持規(guī)模以及貸款對象等的方案，協(xié)調(diào)溝通中央銀行和相關(guān)金融機(jī)構(gòu)，爭取出臺水利長期優(yōu)惠貸款的政策規(guī)定。深入研究國內(nèi)相關(guān)行業(yè)（如鐵路）債券發(fā)行的做法和經(jīng)驗，剖析我國當(dāng)前債券管理的政策，研究提出發(fā)行水利建設(shè)債券的可供選擇的方案（包括發(fā)行主體、發(fā)行規(guī)模、債券品種及期限、債券利率、發(fā)行方式及對象、債券償還、債券擔(dān)保以及承銷商的選擇等），積極與財政、發(fā)展改革等相關(guān)部門協(xié)調(diào)溝通，推動長期水利建設(shè)債券的早日籌集使用。

4.放寬社會資本進(jìn)入水利建設(shè)的市場門檻

要研究和制定具體、明確、可操作的配套制度和政策措施，同時建立和完善吸引社會資本投資水利的制度環(huán)境。抓緊研究即將出臺的“政府投資條例”對水利投入的相關(guān)規(guī)定，研究社會資本投資水利的具體方式，企業(yè)投資項目的核準(zhǔn)管理辦法，社會投資回報方式，項目建成后的經(jīng)營方式，政府的支持政策，政府監(jiān)管措施等。通過立法的形式，把國家關(guān)于放寬市場準(zhǔn)入、引入競爭機(jī)制，促進(jìn)水利發(fā)展的方針政策制度化、法制化，使之成為各方面必須遵循的行為準(zhǔn)則。

5.大力整合各類水利建設(shè)資金

目前我國水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的渠道很多，既有固定資產(chǎn)投資，又有財政專項投入，既有以工代賑、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金，又有農(nóng)資綜合補(bǔ)貼，既有財政預(yù)算內(nèi)資金投入，又有水利建設(shè)基金、水資源費等規(guī)費投入。資金渠道不同，主管部門不同，使用要求不同，分散使用、重復(fù)投入、重復(fù)建設(shè)不可避免。提高資金的使用效率，必須加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，整合各類水利建設(shè)資金，以規(guī)劃為依托，綜合考慮資金的投入使用，最大限度發(fā)揮有限資金的效益和效率。

6.創(chuàng)新水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的政策環(huán)境

最主要的是要創(chuàng)造增加水利投入的優(yōu)惠政策環(huán)境。繼續(xù)對水利設(shè)施及其管護(hù)用地（如水庫庫區(qū)、大壩、堤防、灌渠、泵站等用地）免征土地使用稅。對純公益性水利項目免征占用耕地稅，對準(zhǔn)公益性水利項目減征占用耕地稅。對水利基礎(chǔ)設(shè)施項目實行企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策。對水利工程供水免征營業(yè)稅，降低小水電的增值稅負(fù)擔(dān)。逐步完善水利基礎(chǔ)設(shè)施、節(jié)水、水資源綜合利用等節(jié)水項目和產(chǎn)品的稅收優(yōu)惠與補(bǔ)貼政策。

[1]陳雷.關(guān)于幾個重大水利問題的思考——在2010年全國水利規(guī)劃計劃工作會議上的講話[R].2010.

[2]羅仁堅.我國鐵路投融資體制改革研究[J].中國鐵路，2006（5）.