水利在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的地位和作用分析

黃 河，張 旺，龐靖鵬

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，是改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的戰(zhàn)略任務(wù)，也是全面建設(shè)小康社會、構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求。從20世紀(jì)90年代中后期以來，針對區(qū)域發(fā)展差距帶來的突出矛盾，黨中央、國務(wù)院審時度勢，繼鼓勵東部地區(qū)率先發(fā)展之后，相繼作出了實施西部大開發(fā)、振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地、促進(jìn)中部地區(qū)崛起等重大決策，為形成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局指明了方向。近年，國家在四大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略基礎(chǔ)上，從推進(jìn)重點地區(qū)率先發(fā)展和加快發(fā)展、落實國家提出的重大改革和發(fā)展戰(zhàn)略、深化開放合作的需要出發(fā)，出臺了一系列促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的重要政策和規(guī)劃，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略穩(wěn)步實施。水利是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展離不開水利的支撐和保障。把握區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵，深入分析水利在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的地位和作用，具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。

一、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵

把握區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵，是研究區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展相關(guān)問題的前提和基礎(chǔ)。對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展內(nèi)涵的認(rèn)識，有一個逐步深化的過程，一段時期人們往往把“區(qū)域協(xié)調(diào)”與“縮小地區(qū)間差距”“可持續(xù)發(fā)展”以及“區(qū)域經(jīng)濟一體化”等概念等同起來。隨著我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的演進(jìn)，特別是黨的十七大有關(guān) “優(yōu)化國土開發(fā)格局”“實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”等重大問題的論述，使我們對于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵有了更加深刻的認(rèn)識。歸納起來，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵大致可以包括以下四個方面：

一是縮小區(qū)域發(fā)展差距。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展強調(diào)各地區(qū)人均生產(chǎn)總值差距應(yīng)保持在適度范圍，而不是指經(jīng)濟總量在各區(qū)域間均衡分布。我國幅員遼闊，不同地區(qū)人口、面積、資源環(huán)境承載能力、發(fā)展基礎(chǔ)和潛力不同，區(qū)域經(jīng)濟總量必然存在較大的差距，因此，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不能簡單地理解為縮小地區(qū)間經(jīng)濟規(guī)模的差距，而是遏制地區(qū)間人均生產(chǎn)總值擴大的趨勢，并努力使之保持在一個適度的范圍內(nèi)。為此，需要人口分布與經(jīng)濟布局大體均衡，集聚經(jīng)濟的區(qū)域，也要同時集聚相應(yīng)規(guī)模的人口，既要集聚就業(yè)的勞動人口，也要集聚就業(yè)人口負(fù)擔(dān)的贍養(yǎng)人口，縮小各地區(qū)人均生產(chǎn)總值差距。

二是基本公共服務(wù)均等化。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展強調(diào)區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間全體社會成員享受大致相當(dāng)?shù)幕竟卜?wù)水平。人們在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、社會保障、社會救助、促進(jìn)就業(yè)、扶貧濟困、防災(zāi)減災(zāi)、公共安全、公共文化等方面享有大致均等的服務(wù)，不因地區(qū)不同、人群不同而有明顯差異。

三是各地區(qū)比較優(yōu)勢得到充分發(fā)揮。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展強調(diào)區(qū)域發(fā)展中充分發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢，打造優(yōu)勢特色經(jīng)濟，有效消除區(qū)域間的利益沖突，實現(xiàn)區(qū)域間優(yōu)勢互補、互利互惠，而不是要求全國各地都要搞同類產(chǎn)業(yè)。只有各地區(qū)的比較優(yōu)勢充分發(fā)揮，才能實現(xiàn)全國整體利益的最大化。

四是人與自然的關(guān)系基本處于和諧狀態(tài)。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展強調(diào)各地區(qū)在發(fā)展經(jīng)濟的同時要做到有度開發(fā)、有序開發(fā)、可持續(xù)開發(fā)，切實保護好生態(tài)環(huán)境，而不是指各地區(qū)都要大搞工業(yè)，大建城市，大規(guī)模集聚經(jīng)濟和人口。各地區(qū)人與自然的關(guān)系是否處于協(xié)調(diào)和諧狀態(tài)，是衡量區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性的又一個重要的標(biāo)志。

二、水利在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中地位與作用

根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵和水利的功能，水利在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中發(fā)揮著十分重要的作用。

1.水利在縮小區(qū)域發(fā)展差距中發(fā)揮基礎(chǔ)作用

從整個社會生產(chǎn)流程來看，水利產(chǎn)品或服務(wù)處于生產(chǎn)部門的“上游”，是其他生產(chǎn)部門賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)條件。防洪體系減輕了洪水的威脅，為生產(chǎn)發(fā)展提供穩(wěn)定的外部環(huán)境；灌溉、排澇工程改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，保證了農(nóng)業(yè)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)；供水事業(yè)保障工業(yè)、建筑業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展；水力發(fā)電為我國發(fā)展提供了重要的能源來源。水利在生產(chǎn)流程中的作用奠定了水利在縮小區(qū)域發(fā)展差距中的基礎(chǔ)地位。

水利基礎(chǔ)設(shè)施是社會生產(chǎn)和再生產(chǎn)正常進(jìn)行的重要條件，加強水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一方面為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展提供支撐，同時水利建設(shè)影響度系數(shù)較高，加強水利建設(shè)有利于帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，拉動需求，帶動經(jīng)濟總量快速擴張。因此，要根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，既針對水利發(fā)展中薄弱環(huán)節(jié)解決現(xiàn)實問題，又針對未來發(fā)展的要求適度超前發(fā)展，充分發(fā)揮水利的拉動作用和支撐作用，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。同時，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需要建立區(qū)域間合作機制、互助機制和扶持機制。水以流域為單元，流域的上中下游、左右岸、干流和支流有密切的水利聯(lián)系。我國大江大河橫跨東中西部，要積極推進(jìn)流域內(nèi)區(qū)域間水利事務(wù)協(xié)調(diào)協(xié)商機制建設(shè)，為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展搭建互動平臺。

2.水利在實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化中發(fā)揮關(guān)鍵作用

水利為社會提供的主要是具有公共品或準(zhǔn)公共品性質(zhì)的產(chǎn)品或服務(wù)，在消費中具有非排他性和非競爭性，其服務(wù)對象不能像一般競爭性產(chǎn)品和服務(wù)那樣能夠加以自由選擇或排斥（或排斥的成本過高）。防洪、抗旱、水土保持、水生態(tài)保護等以社會效益為主，是公共產(chǎn)品；城鄉(xiāng)供水、農(nóng)業(yè)灌溉兼有公益性和經(jīng)營性，具有準(zhǔn)公共品的屬性。水利提供的服務(wù)是基本公共服務(wù)的重要內(nèi)容，水利在實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化中居于關(guān)鍵地位。

提供安全可靠的飲用水、預(yù)防洪澇災(zāi)害損失、維系人們賴以生存的生態(tài)環(huán)境等是關(guān)乎人民群眾切身利益的基本公共服務(wù)。按照基本公共服務(wù)均等化的要求，必須樹立這樣的理念：雖然大自然賦予各地區(qū)人們生存和發(fā)展的自然稟賦不同，不同地區(qū)在發(fā)展速度、發(fā)展模式和發(fā)展水平上存在一定的差異，但是人們在享有這些水利基本公共服務(wù)的權(quán)利上都是平等的，無論是在東部沿海地區(qū)還是在中西部地區(qū)，無論是在城市還是在農(nóng)村，都不應(yīng)存在較大差異。同時，我們還要把握好基本公共服務(wù)的層次性和階段性特征，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，不斷提高水利基本公共服務(wù)的質(zhì)量和水平。

3.水利在建立體現(xiàn)區(qū)域特色和比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)體系中發(fā)揮重要作用

水是基本的生產(chǎn)要素，是企業(yè)布點和產(chǎn)業(yè)布局必須考慮的影響因素。我國水資源的時空分布具有不均衡性，水資源狀況直接影響著區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局。如在缺水地區(qū)限制高耗水的工業(yè)、農(nóng)業(yè)；在水資源豐沛地區(qū)，可多上一些高耗水產(chǎn)業(yè)并處理好排污問題，形成有利于各區(qū)域各展所長、優(yōu)勢互補的區(qū)域特色經(jīng)濟。當(dāng)然，決定區(qū)域產(chǎn)業(yè)體系的因素很多，但水資源是其中一個重要要素，水利居于重要地位。

自古以來人類擇水而居，城池濱水而建，大江大河孕育了人類燦爛的文明。我國在經(jīng)濟發(fā)展中，逐步形成了圍繞水系而形成的城市群或是經(jīng)濟帶，如長三角、珠三角、圍繞渤海城市群，這些都是我國經(jīng)濟發(fā)展的重要增長極。這些區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展形式既是經(jīng)濟發(fā)展的自然成長形式，又與水資源的自然特征密切契合，很好地詮釋了水資源與產(chǎn)業(yè)布局、城鎮(zhèn)分布的緊密聯(lián)系。但是，一些地區(qū)不考慮水資源條件布局產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)，導(dǎo)致一系列生態(tài)環(huán)境問題。按照區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，必須樹立這樣的理念，配置水資源時要把保障經(jīng)濟發(fā)展和建立區(qū)域優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)體系結(jié)合起來，要根據(jù)水資源的自然稟賦、水資源與其他資源的匹配程度，合理開發(fā)、利用、配置水資源，促進(jìn)各具特色區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)形成。影響一個區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局的因素很多，包括市場需求，人力資源，水、土地、能源和重要礦產(chǎn)資源，制度環(huán)境等，水資源只是其中的一個要素，要對調(diào)整主要影響因素的機會成本進(jìn)行比較分析，由最具比較優(yōu)勢和競爭優(yōu)勢的資源決定產(chǎn)業(yè)選擇。一些地方?jīng)]有水資源的比較優(yōu)勢，產(chǎn)業(yè)發(fā)展雖然受到了一定的限制，但是并不一定就要去調(diào)水，而應(yīng)限制耗水量大的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并進(jìn)行必要的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

4.水利在實現(xiàn)人與自然和諧中發(fā)揮核心作用

水資源是生態(tài)環(huán)境的控制性因素，是人類和一切生物賴以生存的基本物質(zhì)條件，用水和排污超過水資源、水環(huán)境承載能力，必然導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)的紊亂和退化。同時，水利工程的建設(shè)和運行在為人類社會發(fā)展帶來福祉的同時，也往往對生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生各種影響，有的甚至是持續(xù)而深遠(yuǎn)的影響。人與水的關(guān)系是人與自然關(guān)系的重要縮影，水資源短缺、水環(huán)境惡化不僅直接威脅人們的身體健康，而且可能引發(fā)一系列的生態(tài)環(huán)境問題，破壞生態(tài)系統(tǒng)的平衡，威脅人類和其他生物的生存和發(fā)展。因此，水利在實現(xiàn)人與自然和諧中居于核心地位。

當(dāng)前我國正處于工業(yè)化快速推進(jìn)階段。在全球化、城市化和區(qū)域經(jīng)濟政策的共同作用下，我國工業(yè)出現(xiàn)了非常明顯的集聚趨勢，不斷孕育、形成新的經(jīng)濟增長極，為我國經(jīng)濟社會發(fā)展注入強大的動力。集聚經(jīng)濟的區(qū)域，也要同時集聚相應(yīng)規(guī)模的人口，經(jīng)濟社會的快速發(fā)展也為城市、城市群、城市帶等人口、經(jīng)濟密集區(qū)域的資源和環(huán)境帶來了空前的壓力。竭水而用，超量排污，過度開發(fā)，破壞環(huán)境，最終不僅要付出巨大的治理成本，經(jīng)濟發(fā)展也難以為繼。農(nóng)村在城市化進(jìn)程中小企業(yè)污染問題、農(nóng)業(yè)面源污染等問題，已經(jīng)成為農(nóng)村水生態(tài)環(huán)境治理的難點。促進(jìn)區(qū)域人與自然和諧，必須把人水和諧放在首要位置。要改變傳統(tǒng)水觀念和水資源消費模式，提高用水效率，促進(jìn)人口和經(jīng)濟分布與水資源水環(huán)境承載能力相互適應(yīng)，無論是發(fā)達(dá)地區(qū)還是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，無論是集聚經(jīng)濟和人口的城市化地區(qū)，還是以提供農(nóng)產(chǎn)品或生態(tài)產(chǎn)品為主體功能的農(nóng)業(yè)地區(qū)或生態(tài)地區(qū)，都要根據(jù)水資源水環(huán)境承載能力進(jìn)行開發(fā)。

三、政策建議

充分發(fā)揮水利在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的作用，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實施，需要加快制定相關(guān)政策。

①制定區(qū)域水利投資優(yōu)惠政策，加快重點地區(qū)的水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在制訂區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和政策中，要進(jìn)一步加強特定區(qū)域水利建設(shè)的支持政策。對中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施、糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施以及保障和改善民生的重點工程建設(shè)，進(jìn)一步加大公共財政投入的同時，研究制定財政貼息、長期低息優(yōu)惠貸款、工程運行稅收優(yōu)惠等政策，拓寬投資來源，擴大投資規(guī)模。

②制訂全國水利基本公共服務(wù)的最低標(biāo)準(zhǔn)和最低支出標(biāo)準(zhǔn)，強化政府的公共服務(wù)職責(zé)。根據(jù)不同地區(qū)自然資源特點，建立不同自然條件下保障防洪安全、飲水安全、水生態(tài)安全等的最低標(biāo)準(zhǔn)，并由中央財政承擔(dān)提供最低標(biāo)準(zhǔn)水利基本公共服務(wù)；在最低標(biāo)準(zhǔn)之上，省級政府依財力和需求特點提高標(biāo)準(zhǔn)，并由省級財政負(fù)擔(dān)額外支出。

③加大對中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度，促進(jìn)水利基本公共服務(wù)的均等化。合理界定中央和地方事權(quán)劃分，在賦予地方更多事權(quán)的同時，也要給予更多的財力。要繼續(xù)把水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)放在優(yōu)先地位，加大中央財政對中西部地區(qū)一般性財政轉(zhuǎn)移支付的力度，增加用于水利基礎(chǔ)設(shè)施方面的專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，逐步縮小中西部地區(qū)地方水利基本建設(shè)與東部地區(qū)的差距，推進(jìn)地區(qū)間水利基本公共服務(wù)均等化。

④明確水資源管理的控制性指標(biāo)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。加快劃定水資源開發(fā)利用、水功能區(qū)限制納污、用水效率控制三條“紅線”，并使其成為國家長期堅持的一項基本國策；把用水總量、萬元工業(yè)增加值用水量、農(nóng)業(yè)灌溉水利用系數(shù)和水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率四項紅線控制指標(biāo)納入國務(wù)院節(jié)能減排體系，使其成為節(jié)能減排的一項重要目標(biāo)任務(wù)，并逐級分解，建立覆蓋流域和省、市、縣三級行政區(qū)域的指標(biāo)體系，強化水資源管理的約束力，落實管理責(zé)任制，保障經(jīng)濟社會發(fā)展合理用水，促進(jìn)經(jīng)濟社會發(fā)展與水資源承載能力相協(xié)調(diào)。

⑤建立與水有關(guān)的生態(tài)補償機制，加強生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)。建立與水有關(guān)生態(tài)補償?shù)呢?zé)任機制，明確國家有關(guān)部門和各級政府在與水有關(guān)生態(tài)補償中的職責(zé)；建立流域上下游的生態(tài)補償協(xié)商協(xié)調(diào)機制，完善省界斷面水質(zhì)水量監(jiān)測、考核制度；建立禁止和限制開發(fā)區(qū)的生態(tài)補償機制，明確補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和補償?shù)那溃煌晟婆c水有關(guān)生態(tài)補償?shù)墓藏斦?，建立企業(yè)合理分擔(dān)的生態(tài)補償收費制度，探索多渠道的補償方式，建立流域水生態(tài)補償?shù)拈L效機制。

⑥加強流域管理，促進(jìn)流域上下游、左右岸協(xié)調(diào)發(fā)展。在水資源壓力較大、水事糾紛較多的流域，可由中央有關(guān)部門、流域管理機構(gòu)、地方政府和部門，以及利益相關(guān)者通過定期召開省部際聯(lián)席會議或成立領(lǐng)導(dǎo)工作小組等形式，建立協(xié)商決策機制，并在現(xiàn)有的法律法規(guī)框架下，進(jìn)一步理順、明確各方的職責(zé)范圍，逐步建立健全信息共享、跨界水事糾紛預(yù)防和處理等方面的制度，加強涉水各有關(guān)部門之間、流域與區(qū)域之間防洪減災(zāi)、水資源優(yōu)化配置、水資源保護、水污染防治等工作的協(xié)調(diào)和配合，推進(jìn)區(qū)域間互動和協(xié)作機制的建立，促進(jìn)上下游、左右岸協(xié)調(diào)發(fā)展。

⑦加強對水資源配置中重大問題的研究，為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供決策支撐。研究統(tǒng)籌兼顧以流域為單元進(jìn)行水資源優(yōu)化配置、以區(qū)域為單元進(jìn)行經(jīng)濟社會發(fā)展布局的可行途徑，尋找二者的結(jié)合點；對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的水與人口、土地、能源等制約因素調(diào)整的機會成本進(jìn)行比較分析，以最小代價達(dá)成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)；對大規(guī)?？缧姓^(qū)域或跨流域調(diào)水工程進(jìn)行成本—效益評估，綜合評價運用水資源配置手段的代價等。

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