加強三峽水庫管理促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展

蔡其華

（水利部長江水利委員會，430010，武漢）

一、三峽工程及三峽水庫的戰(zhàn)略地位

三峽工程作為中華民族的千秋偉業(yè)，經(jīng)過百年夢想、40年論證、17年建設(shè)，即將全面發(fā)揮防洪、發(fā)電、航運等綜合效益。三峽工程在長江流域乃至全國的經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展中占據(jù)重要的戰(zhàn)略地位；三峽水庫作為巨型淡水資源寶庫，其戰(zhàn)略定位更是逐步凸顯。

1.三峽工程是保障長江中下游防洪安全的骨干工程

三峽工程地理位置優(yōu)越，水庫防洪庫容達(dá)221.5億m3，能有效攔蓄長江上游洪水，減少中下游分蓄洪量，防洪作用顯著，是長江堤防、水庫、蓄滯洪區(qū)等組成的綜合防洪體系中不可替代的控制性骨干工程。工程建成后，可使荊江河段的防御能力提高到百年一遇，能夠有效保障防洪保護(hù)區(qū)1500萬人民生命財產(chǎn)安全；遭遇千年一遇或1870年特大洪水時，通過三峽水庫的調(diào)蓄，配合蓄滯洪區(qū)的運用，可避免荊江兩岸發(fā)生毀滅性災(zāi)害。

2.三峽工程是當(dāng)今世界上最大的清潔能源工程

三峽電站裝機(jī)容量2250萬kW，多年平均年發(fā)電量近1000億kWh，是當(dāng)今世界上最大的水力發(fā)電站，也是最大的清潔能源工程。與同等規(guī)模的火電站相比，三峽電站每年可減少燃燒原煤約5000萬t，減少排放二氧化碳約1億t、二氧化硫約100萬t、一氧化碳約1萬t、氮氧化物約37萬t，以及大量的廢水廢渣等。三峽電站還具有巨大的調(diào)峰能力，能有效提高電網(wǎng)供電質(zhì)量，對于保障能源供應(yīng)、改善能源結(jié)構(gòu)，具有十分重要的意義。

3.三峽工程使長江干流成為名副其實的黃金水道

三峽工程建成后，長江干流宜昌至重慶段眾多險灘被淹沒，660多km航道得到根本改善，通航能力得到極大提升，長江水運單向通過能力由建庫前的1000萬t提高到5000萬t以上，萬噸級船隊可由上海、武漢直達(dá)重慶。同時，通過三峽水庫調(diào)節(jié)，長江中游枯水期部分淺灘河段的航運條件也可得到改善。長江作為東西部交通大動脈的作用日益增強，長江干流成為名副其實的“黃金水道”，將有力促進(jìn)流域區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展。

4.三峽水庫是我國最大的戰(zhàn)略性淡水資源寶庫

我國人均水資源不到世界平均水平的30%，水資源缺乏且時空分布不均是制約經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要因素。三峽水庫水量充沛，壩址多年平均年徑流量4500億m3，庫水位175m時水庫總庫容達(dá)393億m3，且水質(zhì)清潔，區(qū)位適中，高程適宜，調(diào)節(jié)、調(diào)水能力強，對于保障庫區(qū)和長江中下游地區(qū)用水安全、實現(xiàn)我國水資源優(yōu)化配置具有重要戰(zhàn)略意義。

5.三峽庫區(qū)將成為長江流域的重要生態(tài)屏障

三峽工程位于長江上游和中下游的接合部，控制流域面積100萬km2，水庫上鄰長江上游珍稀特有魚類國家級自然保護(hù)區(qū)，下接中下游江湖復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，是流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)的主要控制節(jié)點，具有顯著的生態(tài)效益。通過三峽水庫的調(diào)節(jié)，壩下游枯水期可比天然情況下增加流量1000～2000 m3/s，能較好地改善壩下游枯水期的用水和水質(zhì)條件。同時，還可改善水生生物的棲息和繁殖條件，大量減少洞庭湖泥沙淤積，延長洞庭湖壽命，避免或減緩長江中下游地區(qū)瘟疫、血吸蟲等傳染病暴發(fā)流行等。三峽庫區(qū)在國家國土主體功能區(qū)劃中被確定為限制開發(fā)區(qū)，在國務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革與發(fā)展的若干意見》中被確定為長江流域的重要生態(tài)屏障，相關(guān)措施的實施將對保障庫區(qū)和中下游水生態(tài)安全發(fā)揮重要作用。

實踐證明，三峽工程已發(fā)揮了巨大的綜合效益。除防洪效益外，還承擔(dān)了枯水期給下游補水的功能，2009年1月至4月中旬、11月底至12月兩個時間段對長江中下游補水127.3億m3。三峽電站26臺機(jī)組已累計發(fā)電約4000億kWh，源源不斷的清潔能源送至華中、華東、華南等地，有力地促進(jìn)了各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。三峽雙線五級船閘已安全穩(wěn)定運行6年，累計通過貨運量突破3億t，超過三峽蓄水前葛洲壩船閘22年貨運量的總和。三峽工程也為庫區(qū)帶來了難得的發(fā)展機(jī)遇，庫區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，基礎(chǔ)設(shè)施得到明顯改善，社會事業(yè)不斷發(fā)展。

二、三峽水庫管理面臨的壓力和挑戰(zhàn)

在看到三峽工程巨大的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益的同時，也應(yīng)該認(rèn)識到，隨著三峽工程由建設(shè)期逐步過渡到運行管理期，三峽水庫各種資源開發(fā)利用活動日趨頻繁，有關(guān)水庫管理的矛盾和問題也逐漸凸顯。三峽工程涉及湖北、重慶兩?。ㄖ陛犑校┖捅姸嗌嫠块T，管理任務(wù)十分艱巨。對三峽水庫進(jìn)行科學(xué)管理，是三峽工程能否正常發(fā)揮其防洪、發(fā)電、航運等巨大綜合效益以及能否有效實現(xiàn)流域防洪與水資源統(tǒng)一管理和調(diào)度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是落實法律、行政法規(guī)賦予水行政主管部門和流域管理機(jī)構(gòu)的水行政管理職能、加強三峽水庫水行政管理、建立和完善《中華人民共和國水法》確立的水資源統(tǒng)一管理和流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制的客觀要求。當(dāng)前三峽水庫管理主要面臨三大壓力：

1.生態(tài)環(huán)境壓力

盡管三峽庫區(qū)及相關(guān)區(qū)域的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體良好，與蓄水前相比基本保持穩(wěn)定，但由于三峽工程的生態(tài)環(huán)境影響具有長期性和復(fù)雜性，很多影響有一個逐步顯現(xiàn)的過程。同時，隨著流域經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展以及全球氣候變化等，三峽水庫生態(tài)環(huán)境保護(hù)仍面臨巨大的壓力和挑戰(zhàn)：一是支流庫灣水華頻發(fā)。三峽水庫蓄水前庫區(qū)支流未發(fā)生水華，蓄水運行后庫區(qū)支流回水區(qū)和部分庫灣的水體富營養(yǎng)化問題日漸顯現(xiàn)，部分支流庫灣水華頻繁發(fā)生，水華類型總體上呈現(xiàn)由河流型硅甲藻類向湖泊型藍(lán)綠藻演變的趨勢，對周邊居民飲水安全和水庫水質(zhì)安全構(gòu)成潛在影響。二是消落區(qū)治理與管理難度加大。三峽工程正常蓄水位是175 m，而汛期限制水位是145 m，壩前年水位變幅達(dá)30 m，5年一遇汛期消落區(qū)出露陸地面積達(dá)271.5km2。巨大的水庫消落區(qū)形成后，原陸生環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)槎年懡惶姝h(huán)境，消落區(qū)的污染物在地表徑流或水庫水位上漲時進(jìn)入水域，將對水庫水質(zhì)產(chǎn)生較大影響。三是潛在危險源對庫區(qū)水資源形成巨大威脅。三峽庫區(qū)城鎮(zhèn)和工業(yè)布局基本上是集中在庫區(qū)兩岸，特別是沿岸的化工園區(qū)、化工企業(yè)較多，而且?guī)靺^(qū)航運發(fā)達(dá)，運輸危險品的船舶眾多，這些都成為影響水庫水質(zhì)安全的潛在危險源。四是庫區(qū)地質(zhì)災(zāi)害仍然嚴(yán)重。三峽庫區(qū)地形、地質(zhì)與岸坡巖土結(jié)構(gòu)復(fù)雜，加之雨量豐沛、暴雨多，歷來是地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)地區(qū)。特別是三峽水庫蓄水至175m后，庫岸水文地質(zhì)條件將發(fā)生變化，隨著水位漲落頻度的加大，對庫岸邊坡穩(wěn)定的影響也將加大，且這種影響將是長期的。

2.調(diào)度管理壓力

作為綜合性水利樞紐，三峽工程承擔(dān)著多方面的任務(wù)，應(yīng)以實現(xiàn)綜合效益最大化為根本目的。同時，三峽工程也是一項重大的生態(tài)系統(tǒng)工程，要始終把防洪安全和生態(tài)環(huán)境安全等公益性的目標(biāo)放在最重要的位置，發(fā)電與航運調(diào)度要服從于防洪和生態(tài)調(diào)度。目前，受管理體制制約，三峽工程的防洪、發(fā)電、航運等由不同的管理部門分別行使管理職責(zé)，各部門對三峽水庫的運行與管理各有不同的要求，實現(xiàn)統(tǒng)一調(diào)度難度較大。

3.發(fā)展與穩(wěn)定壓力

三峽庫區(qū)是國家連片貧困區(qū)、百萬移民安置區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)和地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)區(qū)，庫區(qū)農(nóng)村人口密度達(dá)359人/km2，是全國平均數(shù)的2.6倍和同類型山地丘陵的4倍以上，人口與資源和環(huán)境的矛盾突出，移民安穩(wěn)致富與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會轉(zhuǎn)型矛盾交織，問題十分復(fù)雜，解決難度較大。加之三峽庫區(qū)是三峽工程受影響區(qū)，其經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度與三峽工程受益區(qū)相比仍存在較大差距，直接影響到庫區(qū)社會穩(wěn)定。如何以三峽庫區(qū)為重點，與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗、中部崛起有機(jī)結(jié)合，將移民安穩(wěn)致富與全面小康社會目標(biāo)相銜接，加大階段性的扶持政策力度，推進(jìn)庫區(qū)人口適當(dāng)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，保持經(jīng)濟(jì)社會與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，建設(shè)和諧穩(wěn)定新庫區(qū)，將是各有關(guān)部門、庫區(qū)各級政府面臨的重大難題。

三、加強三峽水庫管理的原則和對策

三峽水庫是長江流域防洪控制性骨干工程，在實施流域治理開發(fā)與保護(hù)、實現(xiàn)流域水資源可持續(xù)利用、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮著重要而關(guān)鍵的作用，管理和保護(hù)好三峽水庫，是包括長江委在內(nèi)的水利部門的法定職責(zé)，也是各相關(guān)部門和有關(guān)地方政府的重要使命。

加強三峽水庫管理，必須堅持三個原則：一是堅持統(tǒng)籌兼顧。在三峽水庫管理中，要始終把防洪安全和生態(tài)環(huán)境安全等公益性的目標(biāo)放在最重要的位置，在實現(xiàn)三峽工程多種功能目標(biāo)的過程中，使三峽水庫的綜合效益得以充分發(fā)揮。二是堅持依法行政。三峽水庫管理必須嚴(yán)格遵循水法、防洪法、水污染防治法、水土保持法等法律和防汛條例、水庫大壩安全管理條例、取水許可和水資源費征收管理條例、河道管理條例、長江河道采砂管理條例、長江三峽工程建設(shè)移民條例等行政法規(guī)，以及2008年國務(wù)院批準(zhǔn)的水利部“三定”方案等，做到依法行政、依法治庫。三是堅持統(tǒng)一管理。作為流域特大型水庫，水資源管理依然是三峽水庫管理的核心，三峽工程建成后運行管理必須符合國務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國的水資源統(tǒng)一管理以及流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理制度的規(guī)定，只有這樣，才有利于三峽水庫水資源的合理開發(fā)、高效利用、科學(xué)配置、全面節(jié)約和有效保護(hù)，實現(xiàn)工程綜合效益的最大化。

當(dāng)前和今后一個時期，要重點做好以下六項工作：

1.科學(xué)統(tǒng)籌庫區(qū)規(guī)劃

要考慮三峽庫區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、移民安穩(wěn)致富、三峽工程對長江中下游的影響、三峽水庫水資源戰(zhàn)略配置以及庫區(qū)地質(zhì)災(zāi)害防治等多方面的情況，抓緊實施三峽庫區(qū)治理與保護(hù)的綜合規(guī)劃，為庫區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供保障。同時，要按照水法及三峽水庫調(diào)度和庫區(qū)水資源與河道管理辦法，盡快制定三峽庫區(qū)水資源保護(hù)規(guī)劃，根據(jù)庫區(qū)水資源現(xiàn)狀和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對水資源的需求，以及近期防治水污染的實際能力，提出各水功能區(qū)的納污能力并確定污染物排放總量，實行入河污染物排放總量控制，逐步實現(xiàn)水生態(tài)保護(hù)目標(biāo)。要根據(jù)三峽水庫蓄水情況，進(jìn)一步完善三峽水庫岸線利用管理規(guī)劃，確保庫岸穩(wěn)定。

2.進(jìn)一步強化庫區(qū)水資源保護(hù)

確保三峽水庫一庫清水是我們義不容辭的責(zé)任。作為流域管理機(jī)構(gòu)和地方各級水行政主管部門，要根據(jù)法律、法規(guī)有關(guān)水資源管理的規(guī)定，結(jié)合三峽工程的特點，全面落實最嚴(yán)格的水資源管理制度，在庫區(qū)水功能區(qū)劃、庫區(qū)水域納污能力的核定與限制排污總量意見的提出、入河排污口設(shè)置的審批、飲用水水源區(qū)保護(hù)、水質(zhì)監(jiān)測、重大水污染事件的應(yīng)急響應(yīng)等方面切實加大三峽水庫水污染防治力度。庫區(qū)兩岸地方政府要從控制污染源排放和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式兩個方面狠抓減排工作，以三峽庫區(qū)水功能區(qū)劃和污染物限排意見為依據(jù)，采取源頭控制和末端治理相結(jié)合的措施，切實維護(hù)庫區(qū)優(yōu)良生態(tài)。要進(jìn)一步加大庫區(qū)地質(zhì)災(zāi)害防治力度，按照監(jiān)測為要、搬遷為先、城鎮(zhèn)為重、綜合考慮的要求，做好地質(zhì)災(zāi)害防治工作，確保庫區(qū)人居安全。

3.著力抓好水庫調(diào)度管理

要按照“安全、科學(xué)、穩(wěn)妥和漸進(jìn)”的原則，在滿足防洪要求和減少庫尾重慶主城區(qū)航道泥沙淤積的前提下，統(tǒng)籌防洪、興利與生態(tài)，運用先進(jìn)的調(diào)度技術(shù)和手段，通過采取汛末提前蓄水時間、增加9月份的蓄水量并對蓄水期間的水位分時段控制等措施，對三峽水庫進(jìn)行實時調(diào)度。盡可能利用汛末洪水資源，使得汛末盡可能蓄至正常蓄水位175 m，全面充分發(fā)揮三峽水庫的綜合效益，把對壩下游和庫區(qū)水生態(tài)造成的負(fù)面影響控制在最低限度。與此同時，要在深入研究控制性水庫群防洪作用及對生態(tài)環(huán)境影響的基礎(chǔ)上，研究制定以三峽水庫為核心的控制性水庫群聯(lián)合優(yōu)化調(diào)度方案。

4.切實加強庫區(qū)水行政管理與監(jiān)督

在三峽水庫運行管理期，要重點加強庫區(qū)河道周邊溝河庫汊管理，在水工程規(guī)劃同意書、河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目、水土保持建設(shè)方案管理方面加強行政審批，制止各種違法建設(shè)行為，杜絕庫汊圍填、圍網(wǎng)養(yǎng)殖現(xiàn)象，確保三峽水庫的防洪庫容不被侵占。要加強三峽庫區(qū)水行政監(jiān)督執(zhí)法，切實履行職責(zé)，加強執(zhí)法巡查，糾正違章行為，嚴(yán)查庫區(qū)涉河工程非法建設(shè)案件，規(guī)范庫區(qū)水事活動，維護(hù)庫區(qū)良好的水事秩序。要建立流域與地方聯(lián)合執(zhí)法制度、信息通報制度和巡查制度，確保監(jiān)督執(zhí)法及時有效。

5.積極開展三峽水庫管理立法研究

三峽水庫管理涉及水利、國土資源、交通、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、城建、發(fā)改等多個部門，在涉及跨行業(yè)、跨部門的一些事項的協(xié)調(diào)方面，部門規(guī)章難以發(fā)揮作用。要積極開展立法前期研究，推動國務(wù)院出臺三峽水庫管理條例，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門和行政區(qū)域的管理，將三峽水庫納入流域管理的軌道，對三峽水庫水資源實行嚴(yán)格的統(tǒng)一管理，進(jìn)一步完善三峽水庫法律法規(guī)體系。

6.扎實做好水庫管理基礎(chǔ)性工作

要盡早劃定三峽水庫管理和保護(hù)范圍，為水庫水資源與河道管理工作提供基礎(chǔ)條件。抓緊完善和優(yōu)化長江流域防御洪水方案和洪水調(diào)度方案，盡快制定三峽庫區(qū)及下游河段水量分配方案。進(jìn)一步完善三峽水庫綜合監(jiān)測體系，使監(jiān)測信息的及時性、綜合性、準(zhǔn)確性、完整性、序列性更強，積累完整系列基礎(chǔ)資料，滿足科學(xué)認(rèn)知和預(yù)測需要。著力提高綜合信息的在線監(jiān)測、快速匯集、實時處理、實時分析能力，提升應(yīng)對水庫水質(zhì)、生態(tài)環(huán)境、地質(zhì)災(zāi)害、中下游河勢穩(wěn)定等問題的決策以及突發(fā)事件及時預(yù)警的能力。

加強三峽水庫管理，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展是社會各界的共同責(zé)任，也是長江治理開發(fā)與保護(hù)的長期任務(wù)。讓我們在黨中央、國務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，同心同德，群策群力，采取切實措施依法科學(xué)管理，為永葆三峽水庫一庫清水，確保三峽工程的社會、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益的全面發(fā)揮而不懈努力！