水利工程建設項目設計變更劃分和管理研究

吳允平，任鐵軍

（水利部水利水電規(guī)劃設計總院，100120，北京）

近年，國家把加強水利等基礎設施建設作為擴大國內需求、保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的重要舉措。2009年全國水利建設累計完成投資達到了創(chuàng)紀錄的1430億元。水利建設投入不斷加大，水利工程勘測設計、建設和管理任務也明顯加重。針對水利建設使用中央投資多的特點，國家加強了對水利工程建設的檢查監(jiān)督，通過一系列的稽察和檢查，發(fā)現(xiàn)水利工程建設領域管理仍然存在一些薄弱環(huán)節(jié)和問題，其中水利工程設計變更較多、管理不嚴格、程序不規(guī)范問題比較突出。水利工程設計變更涉及工程安全、建設質量和投資控制，因此，做好設計變更類型分類，明確設計變更程序和要求，完善相關制度，加強和規(guī)范設計變更管理非常重要和緊迫。

一、水利建設項目設計變更管理現(xiàn)狀

1.設計變更的概念

設計變更是指工程初步設計經(jīng)批準后，在工程招標階段、施工圖設計和施工階段對批準的初步設計進行的改變。這種改變包括工程任務和規(guī)模、工程等級及建筑物級別、工程布置方案、工程結構型式和結構尺寸、工程設備型號和數(shù)量、工程施工方案等內容的變化，工程子項目增加或減少等。引起這些改變的原因有很多，可能是工程所在地的水文、地質等自然基礎資料的變化，也可能是工程所在地經(jīng)濟社會發(fā)展或環(huán)境要求的變化等，或是多種因素并存。

2.水利工程設計變更的特點

水利建設工程類別多、規(guī)模差別大、公益性強、涉及面廣等特點，決定了水利工程設計變更具有種類繁多、情況復雜、影響因素多等特點。水利工程涉及水庫工程、引調水工程、堤防工程、灌溉工程、城市供水工程、河道治理工程、水土保持工程等，不同工程建設內容差別大，涉及設計變更的主要因子不同，對質量、投資的影響程度也不同。水利工程劃分為大、中、小型，施工方式和管理模式不同，對設計變更的控制手段也不同。大中型水利工程具有規(guī)模大、投資高、周期長、技術復雜等特點，工程建設的不確定性因素較多，在建設過程中常常由于樞紐布置及主要建筑物類型、工程地質條件以及施工方法等變化影響，較易發(fā)生設計變更。水利工程關系到公共安全和公共利益，涉及移民、占地、生態(tài)環(huán)境等廣大群眾的切身利益，政府部門的干預、經(jīng)濟社會發(fā)展政策和環(huán)境要求的變化也往往導致工程設計變更。

3.水利工程設計變更管理現(xiàn)狀

各級水行政主管部門和項目法人對工程建設過程中的設計變更管理非常重視，積極加強設計質量管理，嚴格設計變更的各個控制環(huán)節(jié)，規(guī)范設計變更管理程序，保證工程質量、安全和進度要求。但是由于缺乏水利工程重大設計變更的明確界定標準和相應管理辦法，設計變更的約束機制不夠，目前設計變更管理上還存在著一些漏洞。有的建設項目利用設計變更改變工程規(guī)?；蛟黾咏ㄔO項目，違背規(guī)劃設計原則；有的建設項目利用優(yōu)化設計改變或減少建設內容，“報大建小”，縮減地方配套資金，并作為一般設計變更處理，躲避原審批單位對設計變更合理性和經(jīng)濟性的審查，給工程安全帶來了隱患；有些建設項目以施工工期要求和度汛為由，不及時履行工程的設計變更報批手續(xù)，造成既成事實。2000年頒布執(zhí)行的《建設工程勘察設計管理條例》（國務院第293號令）只規(guī)定了建設工程勘察、設計文件內容需要作重大修改的，建設單位應當報經(jīng)原審批機關批準，而對重大修改的界定沒有明確規(guī)定，也沒有相關的實施細則。因此迫切需要研究和明確水利工程重大設計變更的界定標準。

二、設計變更的劃分研究

根據(jù)水利工程特點和工程建設實踐，水利工程建設客觀上存在著各種設計變更，可能涉及工程開發(fā)任務和規(guī)模、設計標準、工程布置、主要建筑物結構型式等各個方面，會對工程的安全、質量、工期、投資和效益產(chǎn)生不同程度的影響。為加強水利工程設計變更的管理，保證工程安全和質量，同時盡量減少對工程施工和進度的影響，簡化審查、審批程序，應對設計變更審查、審批采取分級管理模式。實行分級管理，首先要根據(jù)水利工程特點，對設計變更類型進行劃分，針對不同類型設計變更采用不同的審批程序。

1.水利工程設計變更類型劃分應遵循的主要原則

①設計變更類型劃分要與工程建設管理體制相匹配，充分發(fā)揮不同管理層次的作用，體現(xiàn)不同管理層次的責任和權力，盡可能地降低設計變更的管理成本，有利于促進工程建設進度。②設計變更類型劃分應主要考慮設計變更對工程功能和效益、工程投資和工期、工程運行安全和工程質量等方面的影響程度。對工程影響較大的應由原審查審批機構批復，影響很小的則可將批復權限放在項目管理機構。③設計變更界定標準主要針對新建和改擴建的大中型水利工程特點，小型水利工程情況復雜，建設體制多樣，可參考大中型工程設計變更的分類原則專項制訂分類和管理辦法。

2.水利工程設計變更類型劃分

按照以上原則，為便于水利工程設計變更的分級管理，將水利工程設計變更按重大設計變更和一般設計變更兩類進行劃分。重大設計變更是指工程建設過程在工程開發(fā)任務、工程規(guī)模、設計標準、總體布局、工程布置、主要建筑物結構型式、重要機電金屬結構設備、重大技術問題的處理措施等方面，對工程的工期、安全、投資、效益產(chǎn)生重大影響的設計變更；其他變更為一般設計變更。

3.重大設計變更界定標準

通過對典型水利工程設計變更情況和對工程建設影響的調研和分析，認為以《水利水電工程初步設計報告編制規(guī)程》（DL 5021—93）的專業(yè)劃分為主線進行重大設計變更界定，概念明確，結構清晰，可以適用各類水利工程。主要考慮設計標準、規(guī)模是否突破批準的初步設計，樞紐布置及主要建筑物方案是否影響到工程安全、工期和后期正常運用，投資去除政策性、物價因素是否超過一定額度。征地移民等其他非工程變化影響可單獨界定設計變更。

主要的界定指標包括：

（1）水文

當水文、泥沙等設計成果引起水庫庫容、防洪保護對象、治澇面積、灌溉面積、供水規(guī)模及對象、裝機容量等變化時，應視為重大設計變更。

（2）地質

①地震基本烈度和地震動參數(shù)發(fā)生變化應視為重大設計變更。②如果地質條件的變化影響到工程建筑物的安全，從而改變了地基加固處理方案、防滲處理方案，或對建筑物設計方案進行調整或修改，應視為重大設計變更。③引起主要建筑物設計方案改變或工期延長的天然建筑材料質量、儲量及主要料場場地的變化，應視為重大設計變更。當料場條件變化對工程影響較小時，應視為一般設計變更，如河道治理工程的砌石護坡改為混凝土預制塊護坡型式的變化等。

（3）工程任務、規(guī)模、建筑物等級及設計標準

①工程開發(fā)任務變化及主次順序的調整應視為重大設計變更。②水庫庫容、特征水位的變化，引（供）水工程的供水范圍、供水量、輸水流量、關鍵節(jié)點控制水位的變化，電站或泵站裝機容量的變化，可能會給地方社會環(huán)境、經(jīng)濟等方面帶來較大的影響，從而產(chǎn)生工程等級或建筑物級別的變化，這些應視為重大設計變更。在工程等級或建筑物級別未發(fā)生變化的情況下，特征水位、裝機規(guī)模、引水規(guī)模的變化，灌溉或治澇范圍與面積、河道及堤防工程治理范圍的較大變化，也應視為重大設計變更。③工程等級、建筑物級別、抗震設計烈度、洪水標準、泄流排沙規(guī)模、水位銜接、治澇標準的變化應視為重大設計變更。

（4）總體布局、工程布置及主要建筑物

①總體布局、主要建設內容、主要建筑物場址、壩線的變化應視為重大設計變更。骨干渠 （管）線、堤線的變化對工程投資、工期、施工方案、建筑物型式、安全標準以及相關的征地移民等影響較小時，可視為一般設計變更；附屬建設內容變化對工程投資、工期、安全等不產(chǎn)生較大影響的，可視為一般設計變更，如場內道路、臨時建筑物等建設內容的增減。②工程布置、主要水工建筑物型式的變化應視為重大設計變更。主要建筑物指失事后會造成下游災害或嚴重影響工程效益的建筑物，如堤壩、泄洪建筑物、輸水建筑物、電站廠房及泵站等。堤防上規(guī)模較小的涵閘等穿堤建筑物的結構型式變化，對工程投資、堤防安全等影響較小時，可視為一般設計變更。③主要水工建筑物基礎處理方案、消能防沖方案的變化，應視為重大設計變更。對于樁基的數(shù)量、樁徑、樁長，防滲墻、帷幕灌漿、固結灌漿的深度、范圍等基礎處理的變化，對工程安全、工程投資不產(chǎn)生較大影響時，可視為一般設計變更。④邊坡處理、地下洞室支護方案的變化應視為重大設計變更。在邊坡處理或地下洞室支護設計方案或措施項目不變的情況下，邊坡治理參數(shù)、支護參數(shù)、支護范圍等發(fā)生變化時，可視為一般設計變更。⑤除險加固或改建工程的主要水工建筑物型式、基礎處理方案、機電設備及金屬結構更新改造方案等主要技術方案發(fā)生變化，應視為重大設計變更。

（5）機電及金屬結構

①電廠或泵站主要水力機械設備型式和數(shù)量的變化應視為重大設計變更。但是，當電廠或泵站投資占整個工程投資比重較小，且其水力機械設備型式和數(shù)量的變化不會對工程安全或工程效益的發(fā)揮產(chǎn)生較大影響時，可視為一般設計變更。②接入電力系統(tǒng)方式、電氣主接線和輸配電方式及設備型式的變化應視為重大設計變更。但是，當灌溉排澇、河道綜合治理、供水工程等項目內的接入電力系統(tǒng)方式、電氣主接線和輸配電方式及設備型式對整個工程的安全和效益等影響較小時，可視為一般設計變更。③主要金屬結構設備及布置方案的變化應視為重大設計變更。但是，當閘門、啟閉設備、壓力鋼管等金屬結構設備投資占整個工程投資比重較小，且其位置、型式、數(shù)量及主要設計參數(shù)的變化不會對工程安全或工程效益的發(fā)揮產(chǎn)生較大影響時，可視為一般設計變更。

（6）工程投資

投資變化后的工程投資不超過總概算情況下，對于總概算小于2億元的項目，投資變化超過工程部分投資10%的設計變更，或對于總概算大于 2億元 （含2億元）的項目，投資變化超過工程部分投資8%的設計變更，應視為重大設計變更。

三、加強設計變更管理的建議

1.強化勘測設計質量意識

勘測設計是工程建設的龍頭，是保證工程質量、工程安全和生產(chǎn)安全的源頭?？睖y設計單位應切實加強設計質量意識，提高勘測設計水平，減少不必要的設計變更。首先，要提高前期工作質量，確保合理的勘測設計周期，確保正常的資金和技術力量投入，保證勘測設計深度，加強基礎工作，完善方案論證，避免設計缺項、漏項。其次要加強與業(yè)主、建設各方的協(xié)調溝通，嚴格執(zhí)行工程強制性標準，堅持設計原則，強化安全意識，避免人為的設計變更?？睖y設計單位還要正確理解和對待設計質量、優(yōu)化設計、勘測設計與報酬的關系，建立良好的市場信譽。

2.盡快出臺水利工程設計變更管理辦法

重大設計變更對工程建設的質量、安全、進度和投資都具有重要影響，政府主管部門要根據(jù)水利工程實際，對設計變更類型進行劃分，研究相關管理程序，明確各部門責任，建議盡快提出水利工程設計變更管理辦法，促進前期工作質量提高，嚴格基建管理程序，更好地適應水利工程建設的需要。

3.重視中小型水利工程的設計變更管理

長期以來，大型水利工程建設管理積累了豐富的經(jīng)驗，管理制度健全，管理程序明確，設計變更管理也很規(guī)范。而對于中小型水利工程建設，由于建設管理體制多樣，管理制度不健全，管理經(jīng)驗不足，因此，需要更加重視設計變更管理。近年，在水利建設投資穩(wěn)步提高的同時，中小型的民生水利工程投資比重也在逐步加大，因此，建議對病險水庫除險加固工程、灌區(qū)節(jié)水配套和續(xù)建改造工程等出臺專項建設管理制度，明確設計變更管理要求，杜絕 “報大建小”等現(xiàn)象出現(xiàn)。