我國水利水電工程移民安置現(xiàn)狀及思考

陳 偉

（水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院，100120，北京）

水庫移民是水利水電工程建設(shè)的重要組成部分。水庫移民涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、資源、環(huán)境、工程技術(shù)等多領(lǐng)域，是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程。水庫移民問題解決得好與壞，不僅直接關(guān)系到水利水電工程建設(shè)順利與否，更重要的是關(guān)系到廣大移民的切身利益，關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定。由于我國人多地少的矛盾十分突出，水庫移民已成為水利水電事業(yè)發(fā)展的重要制約因素。同時(shí)，它也是世界各國在水資源開發(fā)利用中普遍關(guān)注和研究的重要課題。

一、我國水利水電工程移民概況

歷史上，我國是個(gè)水旱災(zāi)害十分嚴(yán)重的國家。新中國成立后，為了適應(yīng)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，保障人民生命財(cái)產(chǎn)的安全和綜合開發(fā)利用水資源，在短短的60年中，全國整修、新建各類江河堤防30余萬km；興建水庫（水電站）8萬多座，其中大中型水庫（水電站）3 600余座，總庫容達(dá)6 900多億m3；水電站裝機(jī)容量達(dá)2億kW，年發(fā)電量逾 5 000億 kWh。我國水利水電建設(shè)的規(guī)模、速度、效益舉世矚目。這些水利水電工程的建成，在防洪、發(fā)電、灌溉、供水等方面發(fā)揮了巨大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，為我國國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、高速發(fā)展起到了重要作用。

但是，水利水電工程在為我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步發(fā)揮巨大效益的同時(shí)，也不可避免地產(chǎn)生巨大的淹沒損失和大量的水庫移民。我國水庫移民人數(shù)為世界之最。由于數(shù)量大，情況復(fù)雜，習(xí)慣上按從新中國成立初期到1985年年底為一階段，1986年后為另一階段。從新中國成立之初到1985年年底前建成的水庫（水電站），原動(dòng)遷約1 000萬人，淹沒土地約 2 000萬畝 （133.33萬 hm2）。由于幾十年的人口繁衍，至今已發(fā)展到約1 700萬人，1986年至今興建的水庫產(chǎn)生移民約500萬人。

二、我國移民安置現(xiàn)狀及水庫移民的特點(diǎn)

1．我國移民安置的現(xiàn)狀

一項(xiàng)大型水利水電工程移民工作的成敗，除了取決于指導(dǎo)思想、政策法規(guī)、財(cái)力物力、管理工作等主要因素外，更不應(yīng)忽視的是國情。一定歷史階段的國情、國力顯然是考慮該歷史階段各項(xiàng)政策的出發(fā)點(diǎn)、立足點(diǎn)。我國的現(xiàn)實(shí)國情具有以下特點(diǎn)：

①人口眾多，資源（特別是耕地）相對(duì)不足，經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)，財(cái)力有限，全民特別是農(nóng)民文化、科技水平偏低。我國人均耕地僅 1.5畝（0.1 hm2）左右，為世界平均水平的1/3；人均占有林地 1.8畝（0.12 hm2），為世界平均水平的1/7.5；我國人均水資源占有量2 300 m3，約為世界人均水平的1/4。水庫移民工作在國際上本來就是一個(gè)十分棘手的難題，在我國由于資源的人均擁有量低而使其艱巨性、復(fù)雜性、長期性更為突出。

②基于我國公有制經(jīng)濟(jì)和國力水平，水庫移民實(shí)行的是補(bǔ)償和扶持政策。隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，水庫移民的安置、補(bǔ)償政策也在不斷調(diào)整。移民投資占工程投資的比例由20世紀(jì)50年代的不足5%，提高到20世紀(jì)80年代的10%～15%，目前已達(dá)到30%～50%左右。移民安置由過去單純考慮搬遷，不考慮移民安置后生活水平的恢復(fù)，逐步發(fā)展為適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，強(qiáng)調(diào)按國家的法律法規(guī)辦事，注重移民自身的利益和意愿，采取開發(fā)性移民的方針，更多考慮移民安置后的生產(chǎn)條件和生活水平的恢復(fù)，以及移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的恢復(fù)重建。同時(shí)加強(qiáng)了移民資金的監(jiān)督管理，資金使用透明度也有很大提高。

2．我國水庫移民的主要特點(diǎn)

（1）淹沒量大而集中

一座大中型水庫的移民少則幾千人，多則幾萬幾十萬人，淹沒涉及的范圍往往是若干個(gè)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、縣，甚至整個(gè)縣城被淹，如三門峽、丹江口、新安江等水利的移民都搬遷了好幾個(gè)縣城。在建的三峽水利樞紐淹沒涉及19個(gè)縣，移民達(dá)100余萬人，搬遷任務(wù)異常艱巨。

（2）移民傳統(tǒng)意識(shí)重

土地被淹沒給移民帶來重要經(jīng)濟(jì)損失，涉及移民的社會(huì)、文化、人際關(guān)系等方面的破壞、解體，同時(shí)，增加了移民的心理矛盾和社會(huì)壓力。因此，世界各國將水庫移民稱之為非自愿移民。非自愿移民的屬性，一是普遍留戀故土，不愿遠(yuǎn)走他鄉(xiāng)；二是面臨生產(chǎn)生活環(huán)境的改變；三是對(duì)未來生存條件懷有疑慮心理。這就從根本上決定了水庫移民是一件復(fù)雜、繁重而又特殊的工作，既要使他們具備新的能夠適應(yīng)的生產(chǎn)生活環(huán)境和條件，又要使他們克服心理矛盾。所以水庫移民工作本身是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)—經(jīng)濟(jì)—環(huán)境的系統(tǒng)工程。

（3）生活水平恢復(fù)時(shí)間長

水庫移民絕大部分為農(nóng)民，他們祖祖輩輩務(wù)農(nóng)為生，土地是他們的命根子。水庫淹沒了他們賴以生存的耕地、園地和房屋，使他們不得不到他鄉(xiāng)重建家園。由于我國人多地少的矛盾極其尖銳，想使移民搬遷后得到和以前擁有的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母厥欠浅＠щy的。在搬遷的頭幾年，移民的生活水平多數(shù)會(huì)有所下降，要使移民生活達(dá)到或超過原有水平，必須有足夠的資金和時(shí)間，必須作堅(jiān)持不懈的努力。

（4）移民安置環(huán)境容量緊張

由于國情、國力的制約，移民安置在去向上沒有多少選擇余地，安置地的環(huán)境容量一般也沒有多少活動(dòng)余地，基于我國人多地少這一國情，多數(shù)水庫所在地區(qū)耕地少、人口多的狀況尤其突出，加上農(nóng)村土地承包責(zé)任制的實(shí)行，包括山林在內(nèi)，都由農(nóng)民承包使用，調(diào)劑余地極為有限。開發(fā)荒山、荒地也受到各種自然條件等因素的限制。將移民由農(nóng)轉(zhuǎn)工，又受到移民普遍文化素質(zhì)低以及當(dāng)?shù)刈匀毁Y源及市場條件的限制。移民的就業(yè)門路常常受到各種因素的限制，影響了移民生產(chǎn)生活水平的盡快提高。

（5）生產(chǎn)安置產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不易

移民的文化、科技水平普遍較低，再創(chuàng)業(yè)任務(wù)十分艱巨。由于大多數(shù)水庫修建在山區(qū)，普遍存在交通不便、信息不暢、文教基礎(chǔ)差、商品經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)等情況。庫區(qū)大多以種植業(yè)為主，長期處于封閉式的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，移民的生產(chǎn)技術(shù)較單一，開發(fā)當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)的觀念淡薄，致富門路較少。

（6）安置工作周期長

由于移民人數(shù)多，環(huán)境容量偏緊，新安置地基礎(chǔ)條件差，重建家園相當(dāng)艱難，有的還由于前期工作不夠，發(fā)生各種意外情況而不得不二次、三次搬遷。總之，要將移民安置好，達(dá)到搬得出、穩(wěn)得住、逐步能致富目標(biāo)，并具備長治久安的生產(chǎn)生活條件，往往需要10年甚至幾十年的時(shí)間。

三、我國水庫移民工作中存在的問題

1.補(bǔ)償投資不高

我國對(duì)水庫移民采取“前期補(bǔ)償補(bǔ)助、后期扶持”的政策，而不是采取賠償?shù)姆椒?。補(bǔ)償投資盡管在近10年有所提高，但要建立長治久安的生產(chǎn)生活環(huán)境，國家和地方政府必須對(duì)他們實(shí)行“后期扶持”和優(yōu)惠政策。

2.存在“重工程、輕移民”傾向

有的水利工程從設(shè)計(jì)方到業(yè)主，甚至到地方政府，沒有把移民工作放在應(yīng)有的位置上，不按科學(xué)規(guī)律辦事，導(dǎo)致移民安置出現(xiàn)后遺癥，影響社會(huì)的穩(wěn)定和工程效益的發(fā)揮。

3.經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政策變化產(chǎn)生的影響

經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和政策的變化對(duì)移民安置帶來了有利和不利的雙方面影響。如土地政策、物價(jià)及安置方式等方面的變化，必然隨時(shí)反映到庫區(qū)移民安置上來，增加了移民工作的難度，增大了移民工作的壓力。

4.管理體制尚未理順

水庫移民長期以來實(shí)行的是政府負(fù)責(zé)制和投資包干制，水庫移民監(jiān)督評(píng)估工作剛剛起步。作為工程建設(shè)主體的項(xiàng)目業(yè)主和負(fù)責(zé)移民安置的地方政府以及水庫移民，在新的經(jīng)濟(jì)關(guān)系條件下，相互的職責(zé)、權(quán)力與利益不夠明確，管理關(guān)系不順，缺乏約束機(jī)制。不少人認(rèn)為，強(qiáng)調(diào)政府負(fù)責(zé)就意味著政府包辦。移民部門有時(shí)在一個(gè)項(xiàng)目中同時(shí)扮演著政府部門、建設(shè)管理單位、設(shè)計(jì)、實(shí)施、監(jiān)理等多種角色，各種矛盾集于一身，移民管理約束機(jī)制不完善。

5.水庫淹沒處理和移民工作規(guī)章不夠完善

雖然國家已陸續(xù)出臺(tái)了一些關(guān)于土地征用和移民安置工作需遵循的方針政策，尤其是2006年頒布實(shí)施的《大中型水利水電工程征地補(bǔ)償和移民安置條例》（國務(wù)院471號(hào)令）對(duì)保障移民權(quán)益和規(guī)范移民安置工作起到了很好的作用，但由于國家的條塊管理體制因素，許多規(guī)定交叉，并且缺少工作細(xì)則，不能適應(yīng)加強(qiáng)水庫移民安置和土地管理新形勢(shì)的需要，如工程征地移民所涉及的各種稅費(fèi)征收規(guī)定缺少權(quán)威性的解釋，水庫技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不健全等。

6.前期工作深度與精度不足

水庫移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)關(guān)系國家、地方和移民三者利益，涉及庫區(qū)自然資源、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)生活的各個(gè)方面，且具有數(shù)量指標(biāo)、補(bǔ)償投資雙動(dòng)態(tài)特性。一些地方政府和建設(shè)單位為了促使項(xiàng)目立項(xiàng)或盡快開工建設(shè)，有意淡化移民問題，人為壓低水庫移民補(bǔ)償投資，加上水庫工程設(shè)計(jì)周期和建設(shè)周期不銜接及前期設(shè)計(jì)經(jīng)費(fèi)不足等原因，造成水庫淹沒處理規(guī)劃設(shè)計(jì)成果的時(shí)效性較差。一些水庫的淹沒影響實(shí)物指標(biāo)調(diào)查成果的精度差，移民安置規(guī)劃因深度不夠難以操作及環(huán)境容量不足，一旦工程開工建設(shè)，移民安置實(shí)施時(shí)各種矛盾暴露，不得不進(jìn)行較大更改。

四、做好水庫移民安置工作的方法和措施

1.以人為本，把握好移民政策的指導(dǎo)原則

我國移民政策的最高目標(biāo)是盡量減少占地和搬遷人口，一旦不可避免發(fā)生占地和搬遷人口，就必須集中力量，全力妥善地把移民安置好，并且負(fù)責(zé)到底，處理好國家、集體和個(gè)人三者關(guān)系，并盡量兼顧三者利益。制定水庫移民政策的基本原則一般有社會(huì)動(dòng)員、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、優(yōu)惠政策、政府負(fù)責(zé)、開發(fā)資源、后期扶持等，目標(biāo)是使移民達(dá)到或超過原有的生活水平。

2.做好移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)是妥善安置移民的基礎(chǔ)

對(duì)移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點(diǎn)問題，如水庫淹沒影響范圍、實(shí)物指標(biāo)調(diào)查和確認(rèn)、安置區(qū)環(huán)境容量分析和移民安置方案制定、專業(yè)項(xiàng)目遷改設(shè)計(jì)和編制投資概算等設(shè)計(jì)內(nèi)容應(yīng)加深設(shè)計(jì)深度，更詳盡地為移民安置提供設(shè)計(jì)依據(jù)。

3.進(jìn)一步明確移民安置實(shí)施有關(guān)各方職責(zé)

根據(jù)移民條例的要求，移民安置規(guī)劃的實(shí)施需要業(yè)主、設(shè)計(jì)單位和地方政府主動(dòng)配合和合理分工，各負(fù)其責(zé)。業(yè)主應(yīng)主動(dòng)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、籌措資金，設(shè)計(jì)單位切實(shí)負(fù)責(zé)做好淹沒影響實(shí)物指標(biāo)的調(diào)查、移民安置方案的論證，地方政府應(yīng)在設(shè)計(jì)指導(dǎo)下組織移民安置方案的實(shí)施。

4.編制移民安置規(guī)劃需把握的幾個(gè)問題

①安置區(qū)環(huán)境容量問題。對(duì)于移民安置區(qū)，主要是指土地資源的容量。②安置方針問題。要強(qiáng)調(diào)開發(fā)性移民的方針，具體說就是要在土地上做文章，做到有土安置，使每個(gè)移民有基本口糧田。③新老居民關(guān)系問題?？偨Y(jié)國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)，最基本的一條是移民遷入安置區(qū)不應(yīng)損害老居民的利益，并且應(yīng)為他們創(chuàng)造共同發(fā)展的條件。結(jié)合的核心是經(jīng)濟(jì)利益，規(guī)劃中應(yīng)研究落實(shí)相關(guān)政策。④補(bǔ)償與發(fā)展的關(guān)系問題。移民安置規(guī)劃與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃既有聯(lián)系又有區(qū)別，移民安置規(guī)劃側(cè)重點(diǎn)是移民，基本原則是“原規(guī)模、原標(biāo)準(zhǔn)、恢復(fù)原有功能”，適當(dāng)考慮發(fā)展，當(dāng)?shù)卣虿块T結(jié)合安置移民擴(kuò)大規(guī)模或標(biāo)準(zhǔn)超出的部分，自行負(fù)擔(dān)。

五、做好移民安置工作應(yīng)注重解決的幾個(gè)問題

①加強(qiáng)水庫移民的政策法規(guī)建設(shè)，推進(jìn)依法行政、依法移民進(jìn)程。水庫移民工作要適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，就必須從傳統(tǒng)的行政計(jì)劃管理轉(zhuǎn)向依法管理。通過立法來確立水庫移民工作的社會(huì)地位，提高全社會(huì)對(duì)其重要性的認(rèn)識(shí)，切實(shí)把它作為水利水電工程的重要組成部分，擺上各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的議事日程。要積極開展移民政策法規(guī)研究，制定出臺(tái)各項(xiàng)管理辦法，建立完善的移民政策法規(guī)體系。

②各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要重視，狠抓政治思想工作，形成正確輿論，解決移民實(shí)際問題。要編制比較詳細(xì)、切實(shí)可行的移民安置規(guī)劃并組織實(shí)施。

③認(rèn)真落實(shí)地方政府責(zé)任制。面對(duì)艱巨復(fù)雜的移民工程，只有通過各級(jí)政府的組織領(lǐng)導(dǎo)才能完成。因?yàn)橐泼窆ぷ鞑豢赡芟裰黧w工程那樣通過招標(biāo)來選擇施工單位。實(shí)踐證明，在各級(jí)政府層層負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)上實(shí)行投資包干的辦法是行之有效的。

④加強(qiáng)移民資金管理，強(qiáng)化資金使用監(jiān)督。加強(qiáng)移民資金使用管理始終是移民工作的重中之重，移民資金是特殊資金，必須管好用好。

⑤加大移民生產(chǎn)措施落實(shí)力度。進(jìn)一步貫徹開發(fā)性移民的方針，在環(huán)境容量許可的情況下，要盡可能解決好移民生產(chǎn)資源的調(diào)配和開發(fā)，降低二、三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)安置的風(fēng)險(xiǎn)。

⑥重視后期政策的跟進(jìn)。對(duì)水庫移民應(yīng)積極采取淹沒補(bǔ)償、優(yōu)惠政策和后期扶持的綜合措施，明確扶持項(xiàng)目和資金。