城市雨水資源利用法律制度建設(shè)芻議

陳金木，溫慧卿

（1.水利部發(fā)展研究中心，100038，北京；2.北京青年政治學(xué)院，100102，北京）

城市雨水主要是指降落在城市建筑物頂面和城市地面、超出了城市綠地自然灌溉和路面自然噴灑 （沖洗）等正常需要的徑流雨水。通過(guò)各種人工方式，城市雨水資源可以轉(zhuǎn)化和調(diào)蓄成其他形態(tài)的水資源，即城市雨水資源化。在發(fā)展城市雨水資源利用的過(guò)程中，除了需要大力發(fā)展雨水收集利用技術(shù)，在國(guó)家和地方層面出臺(tái)相應(yīng)政策外，還應(yīng)從規(guī)范化和法制化的角度出發(fā)，適時(shí)地制定專(zhuān)門(mén)的城市雨水資源利用行政法規(guī)或部門(mén)規(guī)章，并以此為核心形成城市雨水資源利用法律制度體系。

一、城市雨水資源利用法律制度建設(shè)的重要性

1.解決城市雨水資源利用面臨問(wèn)題的需要

我國(guó)城市雨水資源利用目前尚處于初步階段，在自身運(yùn)行規(guī)范化上面臨著諸多問(wèn)題。首先，城市雨水資源是水資源的重要組成部分，城市雨水資源如何納入水資源中進(jìn)行統(tǒng)一管理，目前尚無(wú)法可依。其次，城市雨水資源利用如何與城市供水、用水、排水、污水處理與回收利用等城市水務(wù)相協(xié)調(diào)，目前也無(wú)法可依。最后，城市雨水資源利用涉及公民、雨水資源利用企業(yè)、雨水設(shè)施所有者和管理者等多方主體的權(quán)利義務(wù)設(shè)置，也面臨著無(wú)法可依的困境。因此，在城市雨水資源利用進(jìn)一步推進(jìn)的過(guò)程中，有必要加強(qiáng)法律制度建設(shè)，以解決城市雨水資源利用過(guò)程中所面臨的各種問(wèn)題。

2.彌補(bǔ)城市雨水資源利用法律缺位的需要

目前我國(guó)在城市雨水資源利用方面存在著法律缺位現(xiàn)象。水法第24條規(guī)定“在水資源短缺的地區(qū)，國(guó)家鼓勵(lì)對(duì)雨水和微咸水的收集、開(kāi)發(fā)、利用和對(duì)海水的利用、淡化”，這雖然明確提出了鼓勵(lì)雨水資源利用，但如何對(duì)雨水資源利用設(shè)置一整套完善的管理制度，如何設(shè)置雨水資源利用的各種權(quán)利義務(wù)關(guān)系，目前尚缺乏配套的法規(guī)或者規(guī)章。雖然一些地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章提到了城市雨水資源利用問(wèn)題，但大多限于鼓勵(lì)性的原則性規(guī)定，缺乏實(shí)質(zhì)內(nèi)容，缺乏可操作性。加強(qiáng)城市雨水資源利用法律制度建設(shè)，是彌補(bǔ)城市雨水資源利用的法律缺位的需要，是促進(jìn)城市雨水資源利用規(guī)范化、法制化的需要。

3.引領(lǐng)城市雨水資源利用發(fā)展的需要

隨著我國(guó)城市化步伐的加快，城市缺水問(wèn)題更加突出。目前全國(guó)670多座城市中，有400多座城市不同程度缺水，其中嚴(yán)重缺水的城市達(dá)130多座。充分利用雨水資源，已經(jīng)成為解決城市缺水問(wèn)題的一種經(jīng)濟(jì)、簡(jiǎn)便、快捷、行之有效的途徑。然而，城市雨水資源利用需要大量投入，尤其是初期投入成本高、回報(bào)慢，使城市雨水資源利用推廣緩慢。在這種情況下，加強(qiáng)城市雨水資源利用法律制度建設(shè)，并確立城市雨水資源強(qiáng)制利用、雨水利用設(shè)施建設(shè)、雨水凈化、雨水使用、雨水資源利用監(jiān)管等制度，將可以充分發(fā)揮法律的強(qiáng)制功能和規(guī)范功能，進(jìn)而引領(lǐng)城市雨水資源利用的發(fā)展。

二、城市雨水資源利用法律制度建設(shè)的思路與重點(diǎn)

1.建設(shè)思路

第一，合理配置城市雨水資源利用過(guò)程中相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)。城市雨水資源利用法律制度建設(shè)的核心，在于通過(guò)立法的形式將各種利益訴求與調(diào)節(jié)的手段與方式固定下來(lái)，為各方主體的行動(dòng)奠定合法性基礎(chǔ)。為此，城市雨水資源利用法律制度建設(shè)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)建立健全管理體制，將城市雨水資源利用的政治安排法制化，為城市雨水資源利用的行業(yè)管理和社會(huì)管理提供合法來(lái)源；通過(guò)權(quán)利義務(wù)的設(shè)定，為城市雨水資源利用中經(jīng)濟(jì)手段的運(yùn)用提供權(quán)利基礎(chǔ)與基本行為規(guī)則，并為其調(diào)整對(duì)象提供行為預(yù)期，促使行為人理性地選擇自己的行為；通過(guò)利益的重新分配，推進(jìn)城市雨水資源利用的科技進(jìn)步與普及；通過(guò)法律原則的設(shè)定，促進(jìn)人們利用城市雨水資源意識(shí)的增強(qiáng)與節(jié)水文化的形成。

第二，有效整合現(xiàn)有的和今后需頒行的法律法規(guī)。目前我國(guó)已有一些法律、法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)涉及城市雨水資源利用問(wèn)題。在城市雨水資源利用法律制度建設(shè)過(guò)程中，這些現(xiàn)有的法律法規(guī)理應(yīng)成為重要組成部分。除此之外，根據(jù)城市雨水資源利用的法律制度需求，尚有必要出臺(tái)新的法規(guī)、規(guī)章，如城市雨水利用條例、城市雨水資源利用管理辦法等。

第三，合理借鑒國(guó)外雨水資源利用法律制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。目前美國(guó)、加拿大、日本、德國(guó)等國(guó)家的雨水資源利用已經(jīng)比較成熟，相關(guān)法律制度建設(shè)也比較完善。我國(guó)在構(gòu)建城市雨水資源利用法律制度時(shí)，有必要借鑒其經(jīng)驗(yàn)。例如，強(qiáng)制性進(jìn)行雨水資源利用是國(guó)外雨水資源利用法律制度的重要內(nèi)容，而且明確規(guī)定在相關(guān)法規(guī)之中；同時(shí)相關(guān)法規(guī)還對(duì)雨水集蓄、雨水利用等各個(gè)環(huán)節(jié)作了專(zhuān)門(mén)規(guī)定，并出臺(tái)了一系列的鼓勵(lì)政策和技術(shù)支持政策，有力地促進(jìn)了雨水資源利用。

2.建設(shè)重點(diǎn)

第一，確立城市雨水資源強(qiáng)制利用制度?？擅鞔_規(guī)定新建、改建、擴(kuò)建工程（含各類(lèi)建筑物、廣場(chǎng)、停車(chē)場(chǎng)、道路、橋梁和其他構(gòu)筑物等建設(shè)工程）應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制性修建雨水收集利用工程，并以不增加徑流為指標(biāo)進(jìn)行控制。對(duì)于不符合規(guī)定的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)管理部門(mén)不予審批。在設(shè)立強(qiáng)制雨水資源利用規(guī)定時(shí)，應(yīng)謹(jǐn)慎處理好強(qiáng)制范圍和強(qiáng)制程度，避免采取 “一刀切”的做法。作為配套，可進(jìn)一步明確規(guī)定，對(duì)于未建或者未達(dá)到建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的建筑工程，強(qiáng)制征收城市雨水排放費(fèi)。城市雨水排放費(fèi)強(qiáng)制征收的目的不在于增加政府財(cái)政收入，而在于利用經(jīng)濟(jì)手段推動(dòng)城市雨水收集利用的普及。征收的城市雨水排放費(fèi)應(yīng)專(zhuān)門(mén)用于城市雨水收集利用設(shè)施的建設(shè)和管理。

第二，完善管理體制機(jī)制。城市雨水資源屬于非傳統(tǒng)水資源，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)水利部主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》已明確水利部指導(dǎo)“城市污水處理回用等非傳統(tǒng)水資源開(kāi)發(fā)的工作”，其中自然包括了城市雨水資源利用。值得注意的是，城市雨水資源利用雖然屬于水資源和水務(wù)范疇，但在具體實(shí)施時(shí)仍需水利、城市建設(shè)、市政管理、建筑設(shè)計(jì)、環(huán)保和園林等許多部門(mén)進(jìn)行合作。因此，需要建立起有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，使各部門(mén)在各自職責(zé)范圍內(nèi)做好城市雨水資源利用的有關(guān)工作。

第三，確立城市雨水利用設(shè)施建設(shè)制度。首先，城市雨水資源利用設(shè)施建設(shè)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持三同時(shí)原則，即新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目和技術(shù)改造項(xiàng)目以及區(qū)域性開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的雨水資源利用設(shè)施必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)使用。其次，明確城市雨水資源利用設(shè)施的建設(shè)程序，包括前期（立項(xiàng)、規(guī)劃審查、可研、設(shè)計(jì)）、施工、監(jiān)理、竣工驗(yàn)收等環(huán)節(jié)。在此應(yīng)注意：一是在有關(guān)城市污水處理的技術(shù)規(guī)范中需要進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)雨污分流和初期雨水處理；二是設(shè)施建設(shè)中對(duì)先進(jìn)技術(shù)的使用應(yīng)符合國(guó)家相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；三是對(duì)于新建工程，在有條件的情況下應(yīng)該考慮進(jìn)行雨水綜合利用系統(tǒng)的建設(shè)。再次，明確雨水利用設(shè)施的費(fèi)用負(fù)擔(dān)。建議遵循“誰(shuí)建設(shè)、誰(shuí)收益”的原則，由不動(dòng)產(chǎn)所有人出資負(fù)擔(dān)雨水蓄積工程的建設(shè)費(fèi)用。同時(shí)，雨水資源利用具有很強(qiáng)的公益性，建議國(guó)家以設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)基金等形式進(jìn)行必要的資金補(bǔ)助。

第四，確立城市雨水凈化處理制度。根據(jù)城市雨水的不同用途和水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，需要對(duì)雨水進(jìn)行相應(yīng)處理。例如，若回用于小區(qū)景觀環(huán)境用水,其水質(zhì)應(yīng)符合《城市污水再生利用景觀環(huán)境用水水質(zhì)》（GB/T 18921-2002）。 如要將經(jīng)過(guò)處理的雨水同時(shí)用于多種用途時(shí),水質(zhì)應(yīng)按最高水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)確定。

第五，確立城市雨水使用制度。城市雨水資源有多種用途。一是直接利用，包括綠化、噴灑道路、洗車(chē)、沖廁、冷卻循環(huán)、景觀補(bǔ)充水等。二是間接利用，包括滲透補(bǔ)充地下水，多用途、多層次、多目標(biāo)的綜合利用，城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)與改善利用。其中，城市雨水資源綜合利用系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益都十分可觀，政府應(yīng)根據(jù)不同用途，鼓勵(lì)用戶(hù)建設(shè)綜合利用系統(tǒng)。

第六，健全城市雨水資源利用監(jiān)督管理制度。城市雨水資源監(jiān)督管理制度包括雨水工程設(shè)施監(jiān)管、雨水資源出售主體的資質(zhì)監(jiān)管、雨水資源出售合同備案管理、雨水水質(zhì)處理監(jiān)管以及具體用途監(jiān)管等制度?？擅鞔_規(guī)定：各雨水資源利用的建設(shè)單位，必須按照雨水利用設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)規(guī)定進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工和驗(yàn)收；擅自更改設(shè)計(jì)的，建設(shè)單位不得組織竣工驗(yàn)收。建設(shè)單位需要加強(qiáng)對(duì)已建雨水利用工程的維護(hù)管理，確保雨水利用工程正常運(yùn)行，有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行定期檢查監(jiān)督。雨水資源利用設(shè)施的所有者或管理者在出售雨水資源時(shí)，必須報(bào)經(jīng)有關(guān)部門(mén)審查并依法取得相應(yīng)資質(zhì)。雨水資源買(mǎi)賣(mài)雙方在簽訂合同后，應(yīng)在一定期限內(nèi)到相關(guān)行政部門(mén)辦理備案登記手續(xù)，以便有關(guān)部門(mén)對(duì)水資源的統(tǒng)一管理等。

第七，確立公眾參與制度。一是明確公眾參與雨水資源利用是公眾的權(quán)利，二是應(yīng)當(dāng)向社會(huì)披露與雨水資源利用相關(guān)的各類(lèi)信息，三是應(yīng)當(dāng)賦予公眾就雨水資源利用進(jìn)行公益訴訟的權(quán)利等。

三、政策建議

1.構(gòu)建由法律、法規(guī)、規(guī)章所構(gòu)成的城市雨水資源利用法規(guī)保障體系

在今后開(kāi)展城市雨水資源利用法律制度建設(shè)過(guò)程中，需要在現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步構(gòu)建由法律、法規(guī)、規(guī)章所構(gòu)成的城市雨水資源利用法規(guī)保障體系。在法律層面，除了目前水法的原則性規(guī)定之外，可適時(shí)在其他法律，如節(jié)水法中確立城市雨水資源利用的核心制度，尤其是強(qiáng)制利用制度。在行政法規(guī)層面，需要及時(shí)出臺(tái)“城市雨水利用條例”，對(duì)城市雨水資源利用作全面的規(guī)定，包括雨水利用的宗旨、原則，雨水資源利用系統(tǒng)建設(shè)制度，雨水資源用途制度，雨水資源防污制度，雨水資源利用監(jiān)督檢查制度，法律責(zé)任等。在部門(mén)規(guī)章層面，為了具體指導(dǎo)我國(guó)雨水資源利用實(shí)踐，可以在有關(guān)水行政主管部門(mén)規(guī)章的制定、修改時(shí)加入雨水資源利用的相關(guān)制度。此外，省、自治區(qū)、直轄市人大、政府及相關(guān)地方立法機(jī)構(gòu)，可以通過(guò)制定地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，結(jié)合本地區(qū)城市雨水資源利用的實(shí)際需要，將國(guó)家確定的雨水資源利用制度具體化。

2.采取“自下而上”和“自上而下”相結(jié)合的上下聯(lián)動(dòng)路徑進(jìn)行推進(jìn)

在城市雨水資源利用法律制度建設(shè)過(guò)程中，可以采取“自下而上”和“自上而下”相結(jié)合的上下聯(lián)動(dòng)路徑進(jìn)行推進(jìn)。一方面，城市雨水資源利用在我國(guó)尚處于起步階段，開(kāi)展城市雨水資源利用法律制度建設(shè)，適宜“自下而上”，由各地方根據(jù)情況先行開(kāi)展相關(guān)法規(guī)建設(shè)，包括制定適用于本行政區(qū)域的地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章等。通過(guò)地方性立法先行，不僅可以滿(mǎn)足缺水地區(qū)科學(xué)合理利用雨水資源的立法需求，而且可以因地制宜，積累經(jīng)驗(yàn)。另一方面，伴隨著雨水資源利用的實(shí)踐推進(jìn)和各種制度建設(shè)的探索，適時(shí)“自上而下”，由國(guó)家推出相關(guān)法規(guī)，引導(dǎo)全國(guó)范圍內(nèi)雨水資源利用的開(kāi)展。

3.分階段、分步驟、有計(jì)劃地推進(jìn)城市雨水資源利用法規(guī)保障體系建設(shè)

在城市雨水資源利用法規(guī)保障體系建設(shè)過(guò)程中，可以考慮分三個(gè)階段：2015年前為政策先導(dǎo)與框架確定階段，重點(diǎn)由地方出臺(tái)相關(guān)的政策法規(guī)，并由相關(guān)部門(mén)適時(shí)出臺(tái)城市雨水資源利用辦法等規(guī)章，還可以進(jìn)一步推出城市雨水資源利用方面的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；2015—2020年為主要法律制度完善階段，重點(diǎn)推動(dòng)出臺(tái)城市雨水利用條例；2020年之后為制度進(jìn)一步健全階段，重點(diǎn)在于進(jìn)一步修改完善各政策法規(guī)，從而逐步建立起長(zhǎng)期、有效的城市雨水資源利用法規(guī)保障體系。

4.在加強(qiáng)立法前期研究的同時(shí)，適時(shí)開(kāi)展立法跟蹤評(píng)估

研究將城市雨水資源利用法規(guī)保障體系建設(shè)納入相關(guān)規(guī)劃，如水法規(guī)體系總體規(guī)劃或者相關(guān)部門(mén)“十二五”立法規(guī)劃等。組織專(zhuān)門(mén)力量，積極開(kāi)展城市雨水利用條例立法研究，形成雨水資源利用法規(guī)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備。在城市雨水資源利用行政法規(guī)或者規(guī)章正式實(shí)施之后，及時(shí)對(duì)其進(jìn)行立法評(píng)估，以及時(shí)發(fā)現(xiàn)法律執(zhí)行過(guò)程中的問(wèn)題并加以解決，并在立法機(jī)關(guān)和社會(huì)之間形成良性互動(dòng)。

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[2] 曹連海,馬莎,陳南祥,徐建新.論城市雨水資源化的發(fā)展現(xiàn)狀與對(duì)策[J].華北水利水電學(xué)院學(xué)報(bào)(社科版),2005(3).

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