淺析用水定額指標(biāo)體系建立

羅陶露，張樹軍，郭秀紅，王學(xué)鳳

（北京中水新華國(guó)際工程咨詢有限公司，100053，北京）

一、用水定額的概念

本文的用水定額是指依據(jù)《中華人民共和國(guó)水法》和國(guó)務(wù)院《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定，由各級(jí)水行政主管部門和質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫主管部門負(fù)責(zé)組織制定的，并充分考慮了本地區(qū)及所轄區(qū)域的水資源條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，最終確定的符合合理用水和節(jié)約用水要求的單位時(shí)間、單位產(chǎn)值、單位產(chǎn)品、單位面積、人均生活的限額取用新水量，是隨著節(jié)水技術(shù)的改進(jìn)、節(jié)水管理水平的提高而變化的管理指標(biāo)而非技術(shù)指標(biāo)，能夠直接服務(wù)于總量控制、水量分配、取水許可管理、用水計(jì)劃管理、節(jié)水管理、水規(guī)劃、建設(shè)項(xiàng)目水資源論證等水資源日常管理工作。

二、我國(guó)用水定額管理的發(fā)展歷程

近年，為加強(qiáng)水資源管理和提高水資源的利用效率和效益，我國(guó)開展了大量的與用水定額相關(guān)的實(shí)踐探索。1999年，水利部下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)用水定額編制和管理的通知》，首次在全國(guó)范圍內(nèi)系統(tǒng)全面地部署開展各行業(yè)用水定額編制和管理工作；2002年，水法規(guī)定“國(guó)家對(duì)用水實(shí)行總量控制和定額管理相結(jié)合的制度”；2006年，《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》提出主要通過(guò)取水許可實(shí)現(xiàn)總量控制與定額管理相結(jié)合的制度，并明確要求“按照行業(yè)用水定額核定的用水量是取水許可量審批的主要依據(jù)”，正式確立了用水定額的法律地位；2007年，水利部再次下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)用水定額管理的通知》，提出了《用水定額編制技術(shù)導(dǎo)則（試行）》，供各地編制用水定額時(shí)參考。1999年以來(lái)，全國(guó)各地全面開展了用水定額編制工作實(shí)踐，截至目前，黑龍江、廣東、河北、北京等全國(guó)26個(gè)?。ㄖ陛犑校┌l(fā)布和修訂了用水定額標(biāo)準(zhǔn)，開展區(qū)域宏觀用水分配與管理以及微觀用水的評(píng)價(jià)與監(jiān)督，有效地促進(jìn)了水資源管理和節(jié)水型社會(huì)建設(shè)工作的開展。

三、現(xiàn)狀定額體系存在的問(wèn)題

用水定額是反映區(qū)域 （城市）用水水平、節(jié)水水平的一個(gè)衡量尺度，同時(shí)也是一種考核指標(biāo)。用水定額的確定不但科學(xué)地規(guī)范了人們的合理用水需求，同時(shí)對(duì)于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)都起到重要的作用。制定用水定額標(biāo)準(zhǔn)，確立用水定額紅線，也是當(dāng)前實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度的重要條件。雖然很多地方都已經(jīng)制定了定額標(biāo)準(zhǔn)，但現(xiàn)狀的定額體系還存在一些問(wèn)題。

1.各種定額關(guān)系不明確給實(shí)際工作帶來(lái)很多不便

目前常用的定額有規(guī)劃定額、設(shè)計(jì)定額、管理定額，工業(yè)用水定額、農(nóng)業(yè)灌溉用水定額、生活用水定額、生態(tài)用水定額等。各種定額間的相互關(guān)系不夠明確，在具體的水資源管理工作中主要依據(jù)哪些定額的思路不清，造成了定額編制及管理工作的混亂。

2.定額體系的系統(tǒng)性和先進(jìn)性仍需提高

完整的定額指標(biāo)體系應(yīng)包括參考性的規(guī)劃定額、指導(dǎo)性的設(shè)計(jì)定額、強(qiáng)制性的管理定額，涵蓋宏觀區(qū)域綜合指標(biāo)、中觀部門的分類指標(biāo)和微觀單項(xiàng)指標(biāo)等，目前各省的定額并不完善。同時(shí)，現(xiàn)有用水定額主要是針對(duì)具體產(chǎn)品（服務(wù)）的用水定額，缺少指導(dǎo)和規(guī)范行業(yè)整體的宏觀用水定額體系,也缺少地區(qū)綜合性用水定額指標(biāo)，用水定額可操作性不強(qiáng)。

基于以上問(wèn)題，本文根據(jù)各省發(fā)布的定額標(biāo)準(zhǔn)的形式和2007年水利部發(fā)布的 《用水定額編制技術(shù)導(dǎo)則》的相關(guān)要求等已有的工作基礎(chǔ)，對(duì)各種定額的分類進(jìn)行整理，提出一套系統(tǒng)完整的定額指標(biāo)體系。

四、定額指標(biāo)體系的構(gòu)成

1.體系分類

本文建立的定額體系包括規(guī)劃定額體系、設(shè)計(jì)定額體系、管理定額體系三大類。

規(guī)劃定額是對(duì)未來(lái)用水的一種預(yù)測(cè)和估計(jì)，是為了滿足特定的規(guī)劃所制定的，包括綜合用水定額、工業(yè)用水定額、農(nóng)業(yè)用水定額、城市生活用水定額。設(shè)計(jì)定額是為了規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目用水設(shè)施的用水量而設(shè)定的，包括城鎮(zhèn)生活用水定額、農(nóng)業(yè)用水定額、工業(yè)用水定額。管理定額是本研究的重點(diǎn)。管理定額是為了指導(dǎo)水行政主管部門對(duì)地區(qū)用水的日常管理以及工業(yè)企業(yè)內(nèi)部的用水節(jié)水管理而制定的，目的在于提高水資源的利用效率，限制用水的彈性需求，考核對(duì)象不是用水設(shè)施的能力，而是用水戶實(shí)際的取水、用水和節(jié)水。因此，管理定額指標(biāo)要嚴(yán)于設(shè)計(jì)定額指標(biāo)，體系中的定額包括綜合用水定額和按照用水主體的不同進(jìn)行分類的城鎮(zhèn)生活用水定額、工業(yè)用水定額、農(nóng)業(yè)用水定額。

2.體系層次

定額體系可分為國(guó)家、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、地級(jí)市三個(gè)層次。國(guó)家一級(jí)的定額標(biāo)準(zhǔn)，是由國(guó)家發(fā)布的，指導(dǎo)各地進(jìn)行定額管理的標(biāo)準(zhǔn)體系。?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的定額標(biāo)準(zhǔn)為第二層次，是依照水法的相關(guān)規(guī)定，具有法律效力的地方標(biāo)準(zhǔn)。地級(jí)市的定額標(biāo)準(zhǔn)為第三層次，是在省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化定額，使得定額標(biāo)準(zhǔn)更符合當(dāng)?shù)氐乃Y源條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況。

3.定額分類

目前，各省發(fā)布的定額標(biāo)準(zhǔn)的名稱大致分為兩類：一類稱用水定額，如天津市發(fā)布的天津市城市生活用水定額（DB12/T 158-2003）和天津市農(nóng)業(yè)用水定額（DB12/T 159-2003）；一類稱取水定額，如北京市發(fā)布的北京市公共生活取水定額第2部分：學(xué)校（DB11/554.2-2008）以及北京市公共生活取水定額第3部分：飯店（DB11/554.3-2008）。 雖然在提法上有所不同，但是定額的實(shí)質(zhì)是一樣的，核定的都是取新水量，也即取水定額的概念。因此，本文中所指的用水定額均為取水定額。

（1）綜合用水定額

綜合用水定額指省級(jí)行政區(qū)、地級(jí)市宏觀用水定額及行業(yè)綜合用水定額，主要用于用水總量指標(biāo)的匡算以及地區(qū)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)宏觀評(píng)價(jià)等。綜合用水定額對(duì)于各地區(qū)的用水水平的橫向比較具有一定的參考價(jià)值。

綜合用水定額主要包括?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、地級(jí)市的人均（常住人口）綜合用水量、萬(wàn)元GDP用水量、工業(yè)萬(wàn)元增加值用水量、農(nóng)田灌溉畝均用水量、農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)、城鎮(zhèn)人均綜合生活用水量、農(nóng)村人均綜合生活用水量等以及行業(yè)綜合用水定額指標(biāo)，可根據(jù)需要進(jìn)行選擇或者補(bǔ)充。行業(yè)綜合用水定額由各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、地級(jí)市選擇本地主導(dǎo)行業(yè)進(jìn)行制定。

規(guī)劃定額中的綜合用水定額包括現(xiàn)狀綜合用水定額和預(yù)期綜合用水定額兩個(gè)方面。

（2）城鎮(zhèn)生活用水定額

城鎮(zhèn)生活用水定額是指在一定時(shí)間內(nèi)城鎮(zhèn)生活按照相應(yīng)的核算單元確定的用水量的限額，包括城鎮(zhèn)居民生活用水定額和城鎮(zhèn)公共生活用水定額。核算單元指核定用水戶所選取的與用水量關(guān)系密切的計(jì)算單位，如人數(shù)、面積、床位數(shù)等。發(fā)布的城鎮(zhèn)生活用水定額即為實(shí)行超定額累進(jìn)加價(jià)制度和節(jié)超獎(jiǎng)罰制度實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。

城鎮(zhèn)公共生活用水定額建議分為機(jī)關(guān)、賓館、學(xué)校、醫(yī)院、餐飲、商業(yè)、寫字樓、文體、洗浴、綠化、洗車、其他共12類用水類別分別編制，并且在分類的基礎(chǔ)上進(jìn)一步分級(jí)制定。如賓館按照服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)分為無(wú)星級(jí)的旅館，招待所，一、二、三星級(jí)賓館和四、五星級(jí)賓館。

對(duì)某些行業(yè)，經(jīng)分類、分級(jí)后仍然存在影響用水定額的各種因素，使用單一定額值計(jì)算的用水指標(biāo)不易滿足管理各不同用水單位的要求。為提高用水定額的可操作性，可根據(jù)實(shí)際需要引入調(diào)節(jié)系數(shù)，將同類同級(jí)內(nèi)存在影響用水定額的主要因素定量化。

在城鎮(zhèn)公共生活用水定額中的賓館、餐飲、洗浴、洗車等經(jīng)營(yíng)性行業(yè)，應(yīng)在基準(zhǔn)指標(biāo)的基礎(chǔ)上再增加一個(gè)淘汰指標(biāo)和先進(jìn)指標(biāo)，分別按照當(dāng)?shù)芈浜笏胶褪澜缬盟南冗M(jìn)水平進(jìn)行制定。各地方根據(jù)當(dāng)?shù)氐乃Y源狀況和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，通過(guò)淘汰指標(biāo)、基準(zhǔn)指標(biāo)和先進(jìn)指標(biāo)實(shí)施嚴(yán)格的用水定額管理制度。

（3）工業(yè)用水定額

工業(yè)用水定額是指在一定時(shí)間、一定條件下，生產(chǎn)單位產(chǎn)品（或完成單位工作量、創(chuàng)造單位價(jià)值）的工業(yè)取水量，是微觀定額，其表現(xiàn)形式有產(chǎn)品用水定額、萬(wàn)元產(chǎn)值（或增加值）用水定額、生產(chǎn)過(guò)程用水定額和附屬生產(chǎn)用水定額四種形式。產(chǎn)品用水定額和萬(wàn)元產(chǎn)值（或增加值）用水定額，是分析制定工業(yè)企業(yè)用水計(jì)劃的依據(jù)，生產(chǎn)過(guò)程用水定額和附屬生產(chǎn)用水定額是工業(yè)企業(yè)內(nèi)部用水、節(jié)水管理的依據(jù)。產(chǎn)品用水定額是工業(yè)用水定額的主體，指生產(chǎn)單位產(chǎn)品取用的新水量；萬(wàn)元產(chǎn)值（或增加值）用水定額是指每創(chuàng)造一萬(wàn)元工業(yè)總產(chǎn)值（或增加值）取用的新水量；生產(chǎn)過(guò)程用水定額是指以產(chǎn)品產(chǎn)量、產(chǎn)品價(jià)值形態(tài)出現(xiàn)，表示一個(gè)完整的生產(chǎn)過(guò)程取用的新水量；附屬生產(chǎn)用水定額是企業(yè)內(nèi)部管理定額，制定工業(yè)用水定額也必定涉及其內(nèi)容，并分解于（或分配于）產(chǎn)品用水定額、萬(wàn)元產(chǎn)值用水定額或生產(chǎn)過(guò)程用水定額的數(shù)值中。工業(yè)用水定額計(jì)量單位主要有m3／單位產(chǎn)品和m3／萬(wàn)元。 單位產(chǎn)品單位名稱有：噸、臺(tái)、輛、部、標(biāo)箱、百米、萬(wàn)米等。

同一類的工業(yè)行業(yè)或產(chǎn)品，存在很多影響用水定額的因素，例如工藝、設(shè)備、原料、企業(yè)規(guī)模、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、專業(yè)化程度、用水水平、生產(chǎn)工序等。此時(shí)，要針對(duì)不同的工業(yè)行業(yè)或產(chǎn)品的特性，認(rèn)真分析各工業(yè)行業(yè)或產(chǎn)品的影響因素，按最主要影響因素進(jìn)行分級(jí)。

對(duì)同類同級(jí)的某些行業(yè)（企業(yè)），仍然存在影響用水定額的各種因素。為提高用水定額的可操作性，可根據(jù)實(shí)際需要引入調(diào)節(jié)系數(shù)，將同類同級(jí)內(nèi)存在影響用水定額的主要因素定量化。

工業(yè)用水定額也應(yīng)在基準(zhǔn)指標(biāo)的基礎(chǔ)上，再增加一個(gè)淘汰指標(biāo)和先進(jìn)指標(biāo)，分別按照當(dāng)?shù)芈浜笏胶褪澜缬盟南冗M(jìn)水平進(jìn)行制定。例如，北京市設(shè)立了工業(yè)企業(yè)的淘汰指標(biāo)、運(yùn)行指標(biāo)（相當(dāng)于基準(zhǔn)指標(biāo)）、準(zhǔn)入指標(biāo)（相當(dāng)于先進(jìn)指標(biāo)）。對(duì)于用水水平低于用水定額“淘汰指標(biāo)”的經(jīng)營(yíng)單位，勒令限期進(jìn)行整改，整改后仍然達(dá)不到運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)的，強(qiáng)行退出市場(chǎng)，淘汰出局。對(duì)于現(xiàn)存的所有企業(yè)，根據(jù)用水定額的“運(yùn)行指標(biāo)”進(jìn)行考核，達(dá)到的繼續(xù)進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，達(dá)不到的進(jìn)行限期整改。對(duì)于準(zhǔn)備進(jìn)入北京市的工業(yè)項(xiàng)目，根據(jù)用水定額的“準(zhǔn)入指標(biāo)”進(jìn)行考核，達(dá)不到的一律不予批準(zhǔn)在北京施工建設(shè)。通過(guò)這項(xiàng)措施，北京市工業(yè)產(chǎn)業(yè)布局變得更為合理，綜合實(shí)力明顯增強(qiáng)，在實(shí)現(xiàn)工業(yè)產(chǎn)值持續(xù)快速增長(zhǎng)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了工業(yè)用水的負(fù)增長(zhǎng)。

（4）農(nóng)業(yè)用水定額

農(nóng)業(yè)用水定額包括：①灌溉用水定額：反映灌溉單位產(chǎn)品（或用水單元）全過(guò)程的合理取水量，由凈灌溉定額、斗渠（或井口）及以下渠系輸水損失和田間損失組成。②漁業(yè)用水定額：反映單位產(chǎn)品（或用水單元）生產(chǎn)（或）活動(dòng)全過(guò)程的合理補(bǔ)水量，由蒸發(fā)量、保持水體清潔與外界交換的水量、斗渠（或井口）及以下渠系輸水損失和魚塘滲漏損失組成。③農(nóng)村居民生活用水定額：在一定時(shí)間內(nèi)農(nóng)村居民人均生活用水量（指新水量）的限額。④農(nóng)村牲畜用水定額：在一定時(shí)間內(nèi)農(nóng)村飼養(yǎng)牲畜的用水量（指新水量）的限額。

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