上海合作組織金融領域的制度安排與功能合作

王海燕 副研究員

(作者:新疆大學經濟與管理學院博士生,新疆社會科學院副研究員;責任編輯:姚銳)

金 融領域是上海合作組織 (以下簡稱上合組織)加強區(qū)域經濟合作,實現區(qū)域內貿易投資便利化的一個非常重要的功能合作領域。隨著上合組織銀聯體的建立,該組織金融合作的制度安排不斷完善,但也面臨一些問題亟須解決。尤其面對國際金融危機和倡導國際貨幣多元化的新形勢,上合組織需要進一步搭建起金融合作平臺,以促進中亞區(qū)域經濟合作。

一、上合組織金融領域的制度安排

8年來,上海合作組織通過簽署成員國間的多邊協定和框架性文件,機制建設,上合組織銀聯體建設等不斷完善金融領域的制度安排,奠定了法律和制度基礎。

1.多邊協定和框架性文件

上海合作組織于2001年成立以來,各成員國均將上合組織視為開展經濟合作的重要平臺。區(qū)域經濟合作引起各方的高度關注和濃厚興趣,已成為成員國元首、總理年度會議的主要議題。各國元首和總理相繼簽署和批準了 《上海合作組織憲章》、《上海合作組織成員國長期睦鄰友好合作條約》、《〈上海合作組織成員國多邊經貿合作綱要〉實施措施計劃》及實施機制、《開展區(qū)域經濟合作和啟動貿易投資便利化進程的備忘錄》、《〈關于區(qū)域經濟合作的基本目標和方向及啟動貿易和投資便利化進程的備忘錄〉的議定書》等一系列重要的多邊協定和框架性文件,明確了區(qū)域經濟合作的任務和措施。并確立了該組織 “實施貿易投資便利化,深化經濟合作,逐步實現區(qū)域內貨物、資本、服務、技術自由流動”的 “三步走”近、中、遠期發(fā)展目標。上述協定的簽署,為促進上海合作組織金融服務與合作奠定了重要的法律基礎。2004年比什凱克成員國總理會議批準的 《〈多邊經貿合作綱要〉實施措施計劃》包括11大類、127項,涉及能源、交通、電信等優(yōu)先領域的合作內容,確定了金融重點優(yōu)先支持的領域。

2.機制建設

8年來,上海合作組織致力于區(qū)域、國家、地方不同層面,海關、進出境檢驗檢疫、電信、交通等功能領域的機制建設,先后建立起了定期或不定期的上海合作組織總理會晤機制、經貿部長會晤機制和交通部長會議機制,上海合作組織框架下中國牽頭的電子商務工作組、吉爾吉斯斯坦牽頭的現代信息和電信技術工作組、塔吉克斯坦牽頭的投資促進工作組、俄羅斯牽頭的海關工作組和能源工作組、哈薩克斯坦牽頭的技術規(guī)則標準和合格評定程序應用工作組以及烏茲別克斯坦牽頭的發(fā)展過境潛力工作組等機制,負責協調和推動區(qū)域經濟合作進程,有效促進了上合組織區(qū)域內貿易投資便利化,為實現各項區(qū)域經濟合作目標,提高金融合作的效率提供了堅實的制度保障。

3.上合組織銀聯體

2005年,胡錦濤主席在上合組織阿斯塔納峰會上呼吁盡快建立銀行聯合體,積極探索多邊和雙邊相補充、政府和企業(yè)相結合的合作模式,推動上合組織同國際金融機構建立聯系、開展合作,為深化經濟合作創(chuàng)造有利條件。同年10月,上合組織銀行聯合體協議在莫斯科簽署,標志這一新型國際金融區(qū)域合作機制正式建立。成立銀聯體旨在保證在上合組織框架內,所有成員銀行的安全和有效運行,為成員國的持續(xù)發(fā)展、為一系列重大項目的落實提供資金保障。目前,銀聯體已完成了自身的組織、籌建工作,進入實際運作階段,并將提高金融機構的服務水平,構建適合各成員國發(fā)展特點的融資方式。上合組織銀聯體成員行已簽署 《上合組織銀行聯合體理事會工作條例》、《上合組織銀行聯合體項目庫建立和管理的總原則》、《關于上合組織銀行聯合體成員行間授信的框架原則》、《上合組織銀行聯合體關于支持區(qū)域經濟合作的行動綱要》等文件,標志銀聯體已完成制度框架建設。

為促進銀聯體更進一步參與項目實施,2008年10月30日,成員國總理們在阿斯塔納總理理事會例行會議上提出:“應根據會議批準新修訂的 《〈上海合作組織成員國多邊經貿合作綱要〉實施措施計劃》深化各領域合作,強調有必要吸收實業(yè)家委員會和銀聯體更廣泛地參與此項工作”。

二、上合組織金融領域的功能合作

上合組織金融領域的功能合作起步較晚,合作范圍有限,主要體現在雙邊金融機構的合作、成員國間邊貿本幣結算、銀聯體合作和上合組織融資支持體系建設四個方面。

1.雙邊金融機構的合作

上合組織金融領域的合作始于中亞國家獨立后。21世紀之后上合組織成員國雙邊領域的金融合作發(fā)展較快。獨聯體國家傳統的經濟聯系與相似的金融體系使其開展金融合作更加便利。由于經濟發(fā)展水平差異,經濟發(fā)展較好的俄羅斯、哈薩克斯坦金融機構相繼在烏茲別克斯坦、吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦等國設立分支機構,參與當地的大型項目建設,開展多項投融資業(yè)務,發(fā)揮了較大作用;盧布在中亞國家占據僅次于美元、歐元等國際通用貨幣的重要地位,俄、哈金融機構的業(yè)務已滲透到烏、吉、塔等成員國經濟社會的各個方面。

上合組織金融領域的功能合作起步較晚,合作范圍有限,主要體現在雙邊金融機構的合作、成員國間邊貿本幣結算、銀聯體合作和上合組織融資支持體系建設四個方面。

中國主要在俄、哈、吉等國設立了金融分支機構。經過近20年的發(fā)展,投資上合組織成員國金融領域的中國金融機構逐漸增多,主要有中國銀行、中國工商銀行、中國國家開發(fā)銀行等,在俄、哈、吉等國設立了分支機構。哈薩克斯坦中國銀行作為中國銀行在哈設立的全資附屬機構,也是中國在哈境內設立的第一家金融機構,在哈國金融業(yè)激烈的競爭環(huán)境中,不斷發(fā)展壯大,從資產不超過幾千萬美元發(fā)展成為哈薩克斯坦十大銀行之一;為在哈的中國商人辦理匯兌,為在哈國的幾家中國企業(yè) (基本是中油、中化)提供貸款,主要是為有限的幾家企業(yè)提供資金服務,貸款的集中度較高,為中哈經濟合作做出了積極貢獻。中國工商銀行 (阿拉木圖)股份公司是中國工商銀行的第一家海外分行,主要經營堅戈和外匯存款、貸款、外幣兌換、匯款、貼現、擔保、租賃、代理業(yè)務、信用證等業(yè)務,新近開辦了代收中國駐哈薩克斯坦大使館簽證費業(yè)務,其業(yè)務發(fā)展較好。由于沒有開立人民幣結算賬戶,沒有人民幣結算的業(yè)務,伴隨著外匯業(yè)務的發(fā)展,中國新疆轄內九家外匯指定銀行目前與哈國當地及外資銀行分支機構建立了58個代理行關系,1個賬戶行關系。中國銀行在哈薩克斯坦的代理行就有20多家。2004年7月,中國國家開發(fā)銀行與哈薩克斯坦開發(fā)銀行在北京簽署促進雙邊經濟和產業(yè)發(fā)展的全面合作協議,雙方擬在項目融資、銀團貸款方面開展合作,優(yōu)先考慮對對方推薦的項目給予支持,從而更加有效地利用兩行金融資源,為兩國的生產、運輸、基礎設施、化工和有色金屬產業(yè)等提供直接或間接融資。2008年10月在哈國政府主辦的“第一屆國際農業(yè)投資論壇—2008”期間,哈國有農業(yè)控股公司簽署了與中國國家開發(fā)銀行的合作備忘錄,雙方確認將加強在農業(yè)領域的合作,為中哈兩國農業(yè)合作搭建融資平臺,并促進中哈金融合作向具體項目和非能源領域擴展。

中俄金融合作發(fā)展較快,領域較寬。2008年 10月 27—29日,中俄總理莫斯科第十三次定期會晤期間簽署了 《中國進出口銀行與俄羅斯天然氣工業(yè)銀行3億美元合作框架協議》和 《中國國家開發(fā)銀行與俄羅斯外經銀行合作框架協議》。雙方認為,兩國應在現已取得成績的基礎上,在貿易和項目融資、銀行卡、出口信用保險、雙邊結算機制等方面加強合作,擬不斷探索和逐步深化雙方在保險和證券領域的合作,為中俄經貿合作參與者創(chuàng)造便利條件。

2.邊貿本幣結算

邊境貿易間的本幣結算即在兩國毗鄰地區(qū)允許雙方企業(yè)使用本國貨幣進行商品交易和貿易行為,也允許兩國現鈔進入對方國家市場流通。由于多年來邊境貿易占上合組織成員國間貿易的比重較大,本幣結算對成員國邊境貿易具有極其特殊和重要的意義。實現本幣結算有利于減少結算環(huán)節(jié)和交易成本,規(guī)避兩國匯率風險,便利企業(yè)成本控制和資金運作,為兩國間的經貿往來提供方便快捷的金融服務;給雙方進出口商提供準確及時的價格信號;實現國際貨幣多元化,在更大范圍內促進雙邊經濟開放、合作與發(fā)展。近幾年中哈、中俄商業(yè)銀行之間積極探索合作方式,穩(wěn)步推進兩國間的邊貿本幣結算進程。如2005年12月14日,中國人民銀行與哈國中央銀行簽署了雙邊本幣結算協議;之后,中國銀行股份有限公司與哈薩克斯坦人民儲蓄銀行股份有限公司也簽署了合作協議書。這些標志著上合組織成員國間金融合作進展到較高階段,為推動區(qū)域經濟合作起到了重要作用。

3.銀聯體合作

由各國有實力的大銀行組成的上海合作組織銀聯體于2005年10月正式成立,采取更加靈活的市場化方式為區(qū)域內大項目提供融資服務,促進各國實業(yè)界的直接交流與合作,探討由各國銀行根據市場原則對區(qū)域內項目組織銀團貸款,拓寬區(qū)域內項目的融資渠道。如中國國家開發(fā)銀行作為上合組織銀行聯合體主席行,積極搭建銀行聯合體制度框架和合作平臺,工作重心在于基礎設施建設領域和能源開發(fā)領域,完成了中石油、中石化、中化、中信海外重大并購項目,及中哈石油管道、五礦智利銅、中信集團收購加拿大內森斯能源有限公司哈薩克斯坦能源資產、中國化工集團公司收購法國安迪蘇公司等重大項目,成功地促成了哈薩克斯坦和中國合作修建的馬伊納克水電站的項目,此項目將滿足哈薩克斯坦南部地區(qū)經濟發(fā)展的電力需求,引起哈政府的高度重視。目前,銀聯體的工作正在從以下幾方面開展:首先,創(chuàng)新融資合作模式,支持重點項目,積極落實 《上合組織成員國多邊經貿合作綱要》實施措施計劃中的項目所需融資及相關金融服務,重點開展區(qū)域內多方參與、多邊受益的網絡性大型基礎設施項目的合作,如公路、鐵路、電力、通信、能源、管道運輸等。其次,不斷完善自身制度建設,擴大組織及其影響力,為區(qū)域內項目提供強有力的融資支持。最后,不斷充實銀聯體項目庫,加強信息交流及共享。

4.融資支持體系建設

缺乏資金投入一直是上合組織項目合作中的掣肘問題。經初步估算,單是落實 《〈多邊經貿合作綱要〉實施措施計劃》中的127項合作內容和經濟技術項目所需資金逾100億美元。為解決這一問題,上合組織各方不斷探討建立區(qū)域內項目的多渠道融資支持體系,以有效緩解區(qū)域內資金投入不足問題。主要包括:(1)探討建立以增強能力建設、促進貿易和投資活動及資助項目前期費用為主要任務、由各方共同出資的發(fā)展基金。各方還提出為具體項目開設專門賬戶作為區(qū)域內項目的融資渠道之一。各方將本著共同參與、共同受益的原則探討建立區(qū)域內項目的多渠道融資支持體系,同時應保證其可操作性,切實起到對區(qū)域經濟合作提供資金支持的作用。(2)亞行、歐行等國際金融機構的資金以及中方向組織成員國提供的相關信貸和援助資金逐步落實;為推動區(qū)域合作有關項目的實施,中方提出向成員國提供9億美元的優(yōu)惠出口買方信貸,在2006年6月上海峰會期間已全部得到落實。(3)出于增強區(qū)域內能力建設、資助舉辦貿易投資促進活動和項目前期費用的考慮,中方倡議由各方財政共同出資建立上海合作組織發(fā)展基金,但目前各方在基金組織、使用、管理等原則性問題上還存在一定分歧。

三、上合組織金融合作存在的問題

1.金融體系制約

第一,成員國間在金融業(yè)務的對接上難度較大。與中亞國家的金融機構相比,中國的金融機構從數量上和種類上都占優(yōu)勢;中亞國家的金融機構體系不夠健全,金融機構的種類、業(yè)務品種比較單一,商業(yè)銀行分布過于集中,中小銀行比重大,商業(yè)銀行對經濟活動的參與能力弱,主要從事流通領域的短期貸款,這種差距預期還會進一步擴大。第二,融資模式制約。中國與中亞國家在融資模式上均以銀行為主導的間接融資模式為主,其中中國以銀行為主的間接融資在融資模式中占有絕對壟斷地位,在這種融資模式下,沒有培育好這種關系的企業(yè)通過銀行融資就顯得非常困難。引進資金的模式成為雙方共同關注的焦點。第三,監(jiān)管模式缺陷。中亞國家和中國新疆的統一監(jiān)管模式存在很多問題,集中表現在官僚主義嚴重,金融機構缺乏競爭性、效率低下;而中國的分業(yè)監(jiān)管模式中,銀行業(yè)和證券業(yè)、保險業(yè)的分業(yè)監(jiān)管以及它們和人民銀行之間的關系還有待進一步協調。第四,金融體制僵化。成員國政府普遍對資本市場建設重視不夠,融資效率低,企業(yè)負債經營、風險轉嫁銀行等導致金融服務效率低。此次全球金融危機對中亞國家,尤其是對俄、哈兩國金融體系的沖擊較大。

2.金融結構不合理

一是成員國經濟發(fā)展普遍對金融機構的依賴程度較高,企業(yè)所有制形式單、股權集中度高,企業(yè)偏好銀行融資,金融機構整體市場競爭力仍較弱。二是銀行體系脫離實體經濟,銀行業(yè)務中投機性投資高于生產性投資。三是長期投資占比低,技術改造、發(fā)展生產、采購設備的貸款金額不大,實力強、信譽高的貸款對象和貸款項目數量有限,貸款風險高,貸款保障機制發(fā)育滯后。

3.法制差異

一是立法與執(zhí)法的差異。如哈薩克斯坦的經濟金融法律相對較完善,該國專門針對銀行業(yè)制定了相應的法律,但在具體實施過程中,基本上做不到依法實行監(jiān)管。而中國各金融機構在具體過程中可以靈活運用很多手段,基本上能夠做到依法辦理。二是相關的政策不到位。以中哈本幣結算為例,在中國新疆如果以人民幣或堅戈核銷,出口企業(yè)無法享受國家出口退稅政策,而哈國出于經濟安全和方便自身的考慮,并未對中哈雙方的本幣結算制定出相關的法規(guī)政策。

4.貿易投資結構不平衡

成員國間長期以來貿易和投資結構失衡,中國以從哈國進口中國短缺的資源性商品為主,哈國從中國進口的主要是國際競爭門檻較低的民用品,中國對哈國的商品具有剛性需求;中國對哈投資貿易型企業(yè)遠遠多于投資型企業(yè),且呈現出中方向哈方單項投資的特點,中哈貿易投資結構的不平衡導致中哈金融合作的不對等和國內企業(yè)在對哈貿易投資中惡性競爭。另一方面,中國對哈國的多數貿易主體規(guī)模小,組織化程度低,實力弱,在貿易中易喪失對貨幣的選擇權,不利于兩國本幣結算;而使用第三國貨幣美元,影響雙方金融合作的效率。

5.金融業(yè)務合作存在風險

一是業(yè)務創(chuàng)新風險。多年來,上合組織成員國對美元結算產生了路徑依賴,長期以來,已形成一條較穩(wěn)定、較熟悉的結算渠道,這一渠道的各個環(huán)節(jié)都已形成了固有的操作模式,并產生了一些依賴這種模式而獲利的利益集團。成員國如果進行業(yè)務創(chuàng)新,如使用本幣結算以提高雙方金融合作的便利性,需要重新搭建一條結算渠道,勢必會破壞原有的利益均衡,來自各方的阻力會較大。二是銀行成本風險。成員國間開通金融合作業(yè)務,使商業(yè)銀行運行成本提高,且具有一定的風險。三是匯率風險。上合組織成員國間尚未建立匯率機制,如果出現大量的盧布、人民幣或堅戈現鈔交易,各國貨幣都還不能正式進入對方國家的貨幣流通和結算匯兌范圍,雙方銀行系統收兌的現鈔會形成資金占壓,金融危機使中亞國家貨幣紛紛貶值,成員國金融合作會有匯率風險。

四、構建上合組織金融合作的平臺

為促進上合組織金融合作,解決上合組織金融合作存在的問題,在充分利用上合組織已有制度安排,深化功能合作的基礎上,應從基金建立、政策支持、機構設置、金融監(jiān)管、信息交流機制等制度建設方面構建起上合組織金融合作的平臺。

1.建立 “上合組織區(qū)域經濟合作發(fā)展基金”

盡管上合組織成員國經濟發(fā)展差距在加大,但總體上大都屬于發(fā)展中國家,急需大量資金進行基礎設施建設、工業(yè)改造和能源資源的進一步開發(fā)。世界金融組織不能有效提供基礎設施所需的全部資金,解決的有效辦法就是建立區(qū)域合作開發(fā)基金或區(qū)域性開發(fā)銀行,作為資本流向區(qū)域的新載體。成員國可考慮成立 “上合組織區(qū)域經濟合作發(fā)展基金”或 “中亞區(qū)域合作開發(fā)銀行”,著力構建上合組織金融支持體系。利用多渠道投融資,資助大項目建設,設立貿易、投資、科技專項基金?；鸬幕I措可由各國根據經濟能力的大小按比例繳納一定數額的資金;包括亞洲開發(fā)銀行在內的國際金融機構提供一定的無償資金和有償貸款;吸納一些有實力的國內外企業(yè)集團作為基金成員,繳納一定數額的會費;按照多投資、多受益和互惠互利的原則,鼓勵國內外企業(yè)投資基金會?；饝褂迷谝韵路矫?聯絡處的運轉費用;舉辦各類論壇的費用;重點建設項目的啟動費用,并以此爭取各國和區(qū)域外各種國際組織、國際金融機構,特別是發(fā)達國家 (地區(qū))的參與,開辟多種渠道吸引資金參與建設,形成多元化資金籌措機制。

2.推行人民幣和盧布區(qū)域內并行流通的金融政策

隨著成員國間貿易額,尤其是邊貿額的不斷增加,人民幣和盧布在成員國間有越來越大的流通量。面對國際金融危機的新形勢,俄羅斯和中國分別提出了將人民幣和盧布從周邊國家開始向區(qū)域范圍擴展,逐漸進入國際貨幣體系,最終實現國際貨幣體系多元化的設想。為此,可在上合組織范圍內各成員國推行人民幣和盧布區(qū)域內并行公開流通的金融政策,輔之以促進貿易和投資的配套政策。如中國,在目前人民幣經常性收支項目自由兌換的既定前提下,適當放寬外匯管制,允許黑龍江、新疆等周邊省區(qū)投資周邊國家項目的外匯自由輸出輸入;對非貿易性到成員國投資項目的實物、技術投資部分實行免收保證金的鼓勵性政策,以促進企業(yè)用實物資產、專利技術進行投資,從各方面促進成員國家貿易投資結構平衡。利用中、俄、哈等國在境外設立分支機構方面的成功經驗,鼓勵相互設立金融分支機構,為推動盧布和人民幣區(qū)域化創(chuàng)造條件。正如中國國家主席胡錦濤2009年6月16日在葉卡捷琳堡上海合作組織成員國元首理事會第九次會議上所倡導的:“我們要有效利用上海合作組織這一重要平臺,加強宏觀經濟金融政策協調,推動成員國政策性、商業(yè)性銀行在流動性短缺情況下開展多種形式的合作,促進成員國經濟金融穩(wěn)定;中方建議成員國建立財金對話機制,加強貨幣政策協調,支持舉行成員國財長和央行行長會議。”

3.建立企業(yè)投資風險資助機構

針對上合組織成員國中小企業(yè)是貿易投資主體的特點,在上合組織框架下建立支持中小企業(yè)投資風險資助機構,將成員國對中小型外貿企業(yè)的各項資助措施、優(yōu)惠政策與風險評估和投資資助相結合。如果中央政府財政資金投入困難,各國地方政府可共同出資,設立 “上合組織地區(qū)經濟合作投資風險基金”,保障投資者在一旦出現政局動蕩時所損失的利益,即通過基金組織的彌補,將利益損失減少到最低限度。

4.重視監(jiān)管,建立預警機制

鑒于金融安全涉及國家經濟安全和區(qū)域經濟安全,上合組織成員國應高度重視和改進金融監(jiān)管,各方應提高職能部門協同監(jiān)管效力,有效發(fā)揮金融監(jiān)管合力,規(guī)范市場行為,建立預警和解決突發(fā)事件的機制,有效防范和化解金融風險。首先,加強成員國中央銀行間的溝通及磋商,加強和改進跨境資本流動監(jiān)管,進一步增強經濟開放中的風險防范能力。其次,建立本幣和外幣跨境流動監(jiān)測體系,成員國間建立雙邊的統計監(jiān)測合作機制,共同對本幣和外幣非法和突發(fā)性流動加強監(jiān)測和限制;配合有關部門,進一步加強反洗錢工作力度,控制非法跨境資金流動,并定期公布兩國的反洗錢動態(tài),共同打擊通過非貿易渠道進行的國際反洗錢活動;切實加強對跨境制造、販運假幣犯罪活動的打擊力度。

5.建立信息交流機制

經濟全球化使得信息交流對成員國金融安全意義越來越重大。上合組織成員國之間,尤其是雙方邊境地區(qū)的中央銀行需定期進行政策、信息交流活動,特別是對貨幣結算代理行的資信程度給予公布,通過對雙方銀行、匯率等多信息交流,防范和化解金融風險。

金融領域的合作對上合組織成員國越來越重要。2009年 6月15—16日,上海合作組織成員國元首葉卡捷琳堡宣言聲明:“當前世界經濟和金融形勢要求國際社會加強國際金融監(jiān)管合作,共同防范金融危機風險積聚和擴散,保持經濟穩(wěn)定。本組織成員國將與國際社會共同努力,建立更加公平、公正、包容、有序、兼顧各方利益、使全球化惠及各國的國際金融秩序。為此,應在本組織區(qū)域內就國際金融問題和應對國際金融危機問題加強合作和信息交流?！痹讉冋J為,本組織實業(yè)家委員會和銀聯體應發(fā)揮更加重要的作用,努力實現從雙邊合作為主向落實多邊項目過渡。