加大農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法力度勢在必行

○上海市閔行區(qū)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊 朱華興 潘錦平

中國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口有9億，占全國人口的70%，在新的歷史時期，黨中央提出了我國要走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。自改革開放30年來，我國相繼頒布了幾十部農(nóng)業(yè)法律法規(guī)，使我國農(nóng)村法制化建設邁上了一個新的臺階，農(nóng)村的法制化建設為農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供了法律保障。

當前，在建設社會主義新農(nóng)村征途中，全國30個省區(qū)市、175個地市、1662個縣市開展了農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法工作，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法體系的建立，在精簡機構、提高行政效能、維護農(nóng)民利益、保障農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展等方面取得了顯著成效。筆者就農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法體系建設中遇到的問題進行探討和研究。

一、現(xiàn)狀

目前，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法的主要形式還是分散的，以單一部門或條線執(zhí)法為主。由于歷史體制的原因，農(nóng)業(yè)管理部門較多，農(nóng)業(yè)執(zhí)法力量相對薄弱，部分單位存在著重權輕責等問題，影響了行政執(zhí)法的公正、統(tǒng)一。依照《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》第八十七條：“縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門應當在其職責范圍內(nèi)健全行政執(zhí)法隊伍，實行綜合執(zhí)法，提高執(zhí)法效率和水平”的規(guī)定，自1999年以來，全國農(nóng)業(yè)系統(tǒng)開展了農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法試點工作，從體制和源頭上，進一步探索農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法體制改革，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)行政管理和執(zhí)法體制，對維護農(nóng)村經(jīng)濟秩序，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展起到了積極作用。

從農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的實質來看，它是各種農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法職權的集中實施，與農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法在本質上是一致的，即都是農(nóng)業(yè)行政管理機關依法執(zhí)行法律法規(guī)，對相對人采取直接影響其權利義務或者對相對人的權利和義務行使履行情況進行監(jiān)督檢查的行為。農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法相對于原先的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法來說，主要區(qū)別在于：一是執(zhí)法的領域和范圍更廣；二是執(zhí)法的內(nèi)容和職能更多；三是執(zhí)法的復雜性和要求更高，不僅要求執(zhí)法人員掌握原專業(yè)領域的執(zhí)法工作，而且要求掌握其他專業(yè)領域的執(zhí)法工作，做到“精一門，通幾門”。

農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法的主體一般有3種形式：一是農(nóng)業(yè)行政管理機關，在法定職責規(guī)范內(nèi)獨立行使行政職權，如省級、市級農(nóng)業(yè)局、畜牧局等；二是法律法規(guī)授權的具有公共管理職能的農(nóng)業(yè)管理機構，如動物防疫監(jiān)督機構、漁政管理監(jiān)督機構等；三是農(nóng)業(yè)行政管理機關在其法定職權內(nèi)委托具有公共管理職能的組織以農(nóng)業(yè)行政機關的名義行使行政職權。目前，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的主體大多屬于第三種形式，也有的同時兼具法律法規(guī)授權和法定委托兩種主體，實行一套班子幾塊牌子，有利于行政執(zhí)法職能的集中行使。但在開展農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法試點過程中，也遇到了一些困難和問題有待今后進一步完善，主要是農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構的法律地位尚未明確，機構名稱、執(zhí)法文書、執(zhí)法制服尚未統(tǒng)一和規(guī)范，以及相應的農(nóng)業(yè)法律法規(guī)有待進一步修訂和完善。

二、建議

為進一步提高農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法水平，在實施農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法過程中，各級政府特別是農(nóng)業(yè)行政主管部門，要樹立“以人為本”的思想，實現(xiàn)從傳統(tǒng)手段管理向現(xiàn)代化手段管理的轉變，落實科學發(fā)展觀，結合地區(qū)實際，把開展農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法作為地區(qū)和城市管理的新起點，納入本地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展的總體規(guī)劃，全面提升地區(qū)管理水平。為此，筆者提出以下建議：

1.深化行政管理體制改革，確立農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構法律地位。開展綜合執(zhí)法工作目的之一，就是要探索建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的行政管理體制和行政執(zhí)法體制。因此，要確保“相對集中行政處罰權”制度的順利實施，必須把農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法納入到整個城市或地區(qū)建設中去考慮，與深化行政管理體制改革相結合。在推進農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法體制進程中，應加強立法調(diào)研。一是確定農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構的法律地位，賦予其執(zhí)法權限；二是應將農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構與其他執(zhí)法機構一樣，納入具有管理公共事務的行政事務執(zhí)行機構，保障其人員編制、執(zhí)法經(jīng)費，參照公務員管理，維護執(zhí)法的公正性；三是理順行政執(zhí)法與技術服務和檢驗檢測之間的職能職責關系，整合執(zhí)法資源，實行行政執(zhí)法與技術推廣、檢驗檢測的有效分離，提高農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法的權威性和威懾力。

2.穩(wěn)步推進農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法規(guī)范化建設進程。實行農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法，面臨的任務艱巨而又繁雜，初建時的人員力量、物資設備等配備尚且不足，執(zhí)法的經(jīng)驗不足，文書的制作還不夠規(guī)范。因此，在開展綜合執(zhí)法過程中，要認真研究和借鑒各地試點的成功經(jīng)驗，特別是重點研究試點地區(qū)反映出的問題，并不是換換牌子就認為農(nóng)業(yè)執(zhí)法工作加強了，必須建立和健全內(nèi)部管理制度、制定行業(yè)規(guī)范，充實執(zhí)法隊伍、落實專項經(jīng)費，提高執(zhí)法物資、設備和技術儲備，為進一步推進綜合執(zhí)法規(guī)范化建設保駕護航。

一要探索人員上崗制度，建立考核淘汰機制，把好用人關。農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法需要掌握和執(zhí)行上百部農(nóng)業(yè)法律法規(guī)，執(zhí)法人員要接觸幾百種違法行為。在原來執(zhí)行單一執(zhí)法職能單位整合起來的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構，人員來自于不同行業(yè)的執(zhí)法單位，素質參差不齊、專業(yè)互不相通。在執(zhí)法人員匹配上，實行動態(tài)管理，優(yōu)化組合，除了隊內(nèi)進一步挖潛外，還要充實新鮮血液加入到執(zhí)法隊伍中來，始終保持執(zhí)法隊伍強大的戰(zhàn)斗力和旺盛的生命力。只有不斷加強學習、培訓和考核，內(nèi)練素質、外樹形象，才能提高執(zhí)法人員的自身素質和執(zhí)法水平，做到文明、公正、廉潔執(zhí)法。提高執(zhí)法隊員的政治業(yè)務素質，綜合執(zhí)法的效益才能得以提高。

二要建章立制，健全和完善行政執(zhí)法內(nèi)部規(guī)章制度，狠抓政風行風建設。必須建立和規(guī)范農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法程序和執(zhí)法責任制，如行政執(zhí)法監(jiān)督、辦案流程、責任追究、相關應急預案、績效考核等制度，用制度來管理、規(guī)范執(zhí)法人員的行為。同時，利用社會測評等方式，加強隊伍作風建設，改進工作作風，提高執(zhí)法為民意識，打造一支具有高素質、規(guī)范化的農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊伍。

三要統(tǒng)一執(zhí)法機構名稱、標識、文書制作和制服，提高執(zhí)法的統(tǒng)一性和威懾力。從農(nóng)業(yè)部、省市、區(qū)縣自上而下統(tǒng)一機構名稱、標識標牌、文書制作和執(zhí)法制服，上下一致，建立規(guī)范的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法體系。

3.建立農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法長效管理機制。實踐證明，實行綜合執(zhí)法符合農(nóng)業(yè)執(zhí)法的客觀要求，符合農(nóng)業(yè)行政管理體制改革的要求，符合廣大農(nóng)民的根本利益。我們必須不斷開拓、努力創(chuàng)新，建立長效管理機制，堅定不移地開展農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法工作。

一要嚴格依法行政與經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定相結合。農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法的目的之一就是要促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、保證地區(qū)社會穩(wěn)定。取締無證經(jīng)營農(nóng)資、無證捕撈作業(yè)、不規(guī)范養(yǎng)殖等執(zhí)法行為，必然會影響到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和經(jīng)營者的經(jīng)濟利益，涉及社會弱勢群體的生活來源問題，要解決這一矛盾，就必須在嚴格執(zhí)法的同時，高度重視解決群眾關注的熱點和難點問題，充分考慮社會弱勢群體的生活。第一，要深入基層做好農(nóng)民的思想工作，積極引導和鼓勵農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，加強技術指導，爭取產(chǎn)業(yè)升級；第二，要通過與勞動部門的協(xié)調(diào)，加大就業(yè)安置力度；第三，要增強服務意識，特別是與農(nóng)民息息相關的農(nóng)資經(jīng)營店、養(yǎng)殖場、農(nóng)場等，進行農(nóng)業(yè)法律法規(guī)的培訓和宣傳。

二要加強綜合執(zhí)法與專業(yè)管理部門之間協(xié)調(diào)。農(nóng)業(yè)執(zhí)法的類別繁多，涉及到農(nóng)林牧副漁各個行業(yè)。試點城市地區(qū)經(jīng)驗表明，許多問題并不是單靠綜合執(zhí)法部門就能解決的。特別是工作初始階段，行政處罰權雖集中到綜合執(zhí)法機構，但許多部門管理職能還在，在具體工作中，可能會產(chǎn)生執(zhí)法部門和專業(yè)管理部門之間關系不順、聯(lián)系不夠、職責不清，甚至會產(chǎn)生矛盾。故此，必須加強綜合執(zhí)法與專業(yè)管理部門之間的協(xié)調(diào)工作，特別是加強與公安、工商、技監(jiān)和食品藥品監(jiān)督等部門的配合和協(xié)作關系，建立城市和地區(qū)管理協(xié)調(diào)聯(lián)席會議機制，研究問題、解決矛盾、建立相應信息聯(lián)系制度，及時通報，以形成合力，保障農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法工作的順利開展。

三要加強宣傳，努力營造良好的執(zhí)法環(huán)境。農(nóng)業(yè)執(zhí)法涉及的對象廣泛，執(zhí)法對象的層次和素質參差不齊。實踐證明，要保證農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的有效運行，營造一個良好的執(zhí)法環(huán)境，取得全社會各方面的支持和理解顯得十分重要。

三、小結

近年來的實踐證明，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法體系的建立規(guī)范了農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法，提高了應對突發(fā)事件應急的處置能力，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法在各項農(nóng)業(yè)執(zhí)法監(jiān)管領域中發(fā)揮了主力軍和突擊隊的作用。農(nóng)業(yè)執(zhí)法的水平和能力得到了明顯提升，執(zhí)法成效明顯，取得較好的社會效果。農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法工作既是時代發(fā)展和農(nóng)業(yè)管理體制改革的需要，又是適應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的一項新生事物，在今后的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法體制、機制改革中，必須加以精心培植和扶持。