凌玉奇,唐建英,唐耀平
(邵陽(yáng)市家畜疫病防檢站,湖南 邵陽(yáng) 422000)
1.1 法律越來(lái)越完備。1985年7月,國(guó)務(wù)院頒布《家畜家禽防疫條例》,我國(guó)動(dòng)物防疫工作開(kāi)始步入法制管理軌道,動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作從此起步。1997年7月3日,全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》,并以中華人民共和國(guó)主席令的形式發(fā)布,于1998年1月1日起施行,這是動(dòng)物防疫工作的重要里程碑,開(kāi)創(chuàng)了依法管理動(dòng)物防疫工作的新紀(jì)元。2005年11月6日國(guó)務(wù)院第113次常務(wù)會(huì)議通過(guò)《重大動(dòng)物疫情應(yīng)急條例》,在《動(dòng)物防疫法》的基礎(chǔ)上進(jìn)一步對(duì)重大動(dòng)物疫病防控工作進(jìn)行了明確和細(xì)化,使重大動(dòng)物疫病防控工作進(jìn)入了一個(gè)更高的層次。2007年8月30日,十屆全國(guó)人大常委會(huì)議修訂通過(guò)《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》,并于2008年1月1日起施行。修訂后的《動(dòng)物防疫法》充分吸收了動(dòng)物防疫法制管理實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn),實(shí)用性和可操作性大大提高。
1.2 執(zhí)法環(huán)境越來(lái)越好。廣大群眾的理解、支持和配合是執(zhí)法工作取得成功的重要保障。執(zhí)法工作若只是少數(shù)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作人員的工作行為,而不能取得廣大群眾的支持,那我們執(zhí)法人員就會(huì)成為瞎子、聾子??v使我們付出百倍的努力,可能沒(méi)有一份的收獲。由于少數(shù)地方、個(gè)別部門“一切為了創(chuàng)收”指導(dǎo)思想的存在,群眾對(duì)官方執(zhí)法工作不理不睬,甚至幫倒忙,喝倒彩、起哄、搗亂,為違法行為人成功擺脫執(zhí)法人員的控制提供便利。這種現(xiàn)象在過(guò)去的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作中也曾經(jīng)存在,但隨著高致病性禽流感等重大動(dòng)物疫病對(duì)公共衛(wèi)生影響的日益顯現(xiàn)和“瘦肉精”等動(dòng)物產(chǎn)品質(zhì)量安全事件的不斷曝光,動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法對(duì)人類身體健康的保護(hù)作用得到人們的廣泛關(guān)注和高度認(rèn)可。如今,只要群眾了解到是動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法、確認(rèn)是打擊病害動(dòng)物及其產(chǎn)品的,執(zhí)法工作基本上都能得到群眾的支持。案發(fā)地周圍群眾主動(dòng)提供線索,積極關(guān)注案件結(jié)果已成為當(dāng)前動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的一大景觀。
1.3 執(zhí)法領(lǐng)域越來(lái)越寬。國(guó)務(wù)院獸醫(yī)體制改革明確規(guī)定:省、市、縣三級(jí)人民政府可根據(jù)本地的實(shí)際情況,對(duì)現(xiàn)有動(dòng)物防疫、檢疫、監(jiān)督等各類機(jī)構(gòu)及其行政執(zhí)法職能進(jìn)行整合,組建動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu),作為行政執(zhí)法機(jī)構(gòu),依法負(fù)責(zé)動(dòng)物防疫、檢疫與動(dòng)物產(chǎn)品安全監(jiān)管的行政執(zhí)法工作,獸醫(yī)行政管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)其進(jìn)行歸口管理,并加強(qiáng)其履行職責(zé)所必需的技術(shù)手段和能力建設(shè)。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法已從單純的陸生動(dòng)物防疫監(jiān)督執(zhí)法發(fā)展到陸生和水生動(dòng)物并重、動(dòng)物防疫監(jiān)督與動(dòng)物產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管齊頭并進(jìn)的更寬范圍。
1.4 執(zhí)法水平越來(lái)越高。近年來(lái),由于對(duì)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作的重視,將其納入年度考核。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督的辦案數(shù)量、質(zhì)量,特別是案卷文書(shū)的規(guī)范制作成為了各級(jí)防治重大動(dòng)物疫病目標(biāo)管理工作的重要考核內(nèi)容。畜牧業(yè)的飛速發(fā)展、流通業(yè)的日益繁榮、各種動(dòng)物衛(wèi)生案件不斷增加,動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法實(shí)踐活動(dòng)越來(lái)越頻繁,經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)日積月累,不斷得到豐富,執(zhí)法人員不斷得到鍛煉,動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法水平不斷提升。
1.5 違法活動(dòng)手段越來(lái)越高明。不法販運(yùn)戶鉆法律和政策空子,常常在夜里偷運(yùn)生豬出縣境,當(dāng)?shù)貦z疫員在公路上發(fā)現(xiàn)后,車輛已開(kāi)動(dòng),為時(shí)已晚,因有規(guī)定,不能攔車強(qiáng)行檢疫,逃避檢疫者輕松過(guò)關(guān)。經(jīng)營(yíng)者利用不同地區(qū)檢疫費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)的差距,在本縣、鄉(xiāng)經(jīng)過(guò)產(chǎn)地檢疫后,將動(dòng)物運(yùn)抵鄰近收費(fèi)低的縣、鄉(xiāng)屠宰場(chǎng)宰殺后,再運(yùn)回本縣、鄉(xiāng)銷售動(dòng)物產(chǎn)品,這種伎倆在省際邊境相鄰縣、鄉(xiāng)表現(xiàn)得尤為突出,危害嚴(yán)重,往往導(dǎo)致本地被迫降低檢疫收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),甚至導(dǎo)致本地定點(diǎn)屠宰失去存在的意義。還有些違法者偽造動(dòng)物檢疫合格證明、運(yùn)輸工具消毒證明、檢疫專用章、檢疫驗(yàn)訖印章等動(dòng)物檢疫證照造假水平較高,加大了監(jiān)督工作的難度。
2.1 適用法律不當(dāng)。辦案局限于主要法律的條文,對(duì)相關(guān)法律法規(guī)了解甚少,出現(xiàn)條文適用錯(cuò)誤和不考慮情節(jié)進(jìn)行處罰情況較多。執(zhí)法人員往往對(duì)《動(dòng)物防疫法》等動(dòng)物防疫主體法律法規(guī)相當(dāng)熟悉,對(duì)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等法律和法規(guī)相對(duì)生疏,對(duì)《行政復(fù)議法》,《行政訴訟法》更顯生疏,對(duì)基本法律知識(shí)甚至條、款、項(xiàng)、目的概念都沒(méi)有。案由搞清后,執(zhí)法人員往往對(duì)著法律條文去找對(duì)應(yīng)的法律法規(guī)及其條款,導(dǎo)致法律法規(guī)或條款適用錯(cuò)誤時(shí)有發(fā)生。忽視違法行為人從輕、減輕和免予處罰情節(jié),隨意處置并處等法律條款成為執(zhí)法中的常見(jiàn)問(wèn)題,因法律適用不當(dāng)導(dǎo)致行政訴訟敗訴現(xiàn)象較為普遍。
2.2 辦案主體不符。實(shí)踐中辦案部門與法律規(guī)定的執(zhí)法部門不一致現(xiàn)象增加了辦案的難度,執(zhí)法主體錯(cuò)誤在動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法實(shí)踐中非常普遍。一是以畜牧獸醫(yī)行政主管部門替代動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)。由于獸醫(yī)體制改革前,基層特別是縣(市、區(qū))動(dòng)物防疫監(jiān)督機(jī)構(gòu)同時(shí)承擔(dān)防、檢、監(jiān)職能,且多數(shù)動(dòng)物防疫監(jiān)督機(jī)構(gòu)雖有法人資格,卻未從畜牧水產(chǎn)局內(nèi)獨(dú)立出來(lái),平時(shí)工作都是局長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,動(dòng)物防疫監(jiān)督站基本等同于局內(nèi)股室,因此,辦案多以畜牧獸醫(yī)行政主管部門名義,由局長(zhǎng)親自抓,導(dǎo)致以行政主管部門替代行政執(zhí)法部門的現(xiàn)象出現(xiàn)。二是以畜牧水產(chǎn)綜合執(zhí)法隊(duì)替代動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法,一些地區(qū)實(shí)行綜合行政執(zhí)法,從各科室和局屬二級(jí)機(jī)構(gòu)抽調(diào)人員,將畜牧水產(chǎn)局所有相關(guān)法律法規(guī)的執(zhí)法工作集中由綜合執(zhí)法隊(duì)來(lái)行使。將動(dòng)物防疫監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督執(zhí)法職能完全剝離出來(lái),動(dòng)物防疫監(jiān)督機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)防疫和檢疫工作,這與法律明顯相悖。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)動(dòng)物防疫站承擔(dān)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法職能。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)動(dòng)物防疫站的主管部門,盡管法律上規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)動(dòng)物防疫站只有防疫職能,但實(shí)際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)動(dòng)物防疫站多數(shù)還承擔(dān)著縣(市、區(qū))動(dòng)物防疫監(jiān)督機(jī)構(gòu)派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的檢疫職能,加之長(zhǎng)期工作中,檢疫員一直有協(xié)助監(jiān)督的職能。久而久之,鄉(xiāng)鎮(zhèn)動(dòng)物防疫站就充當(dāng)了案件辦理者角色。實(shí)踐中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)動(dòng)物防疫站承擔(dān)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的現(xiàn)象在基層普遍存在。四是以動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)代替畜牧獸醫(yī)行政主管部門進(jìn)行執(zhí)法。動(dòng)物防疫檔案、畜禽標(biāo)識(shí)等案件辦理。依照《中華人民共和國(guó)畜牧法》應(yīng)由畜牧獸醫(yī)行政主管部門承擔(dān),但在實(shí)踐中,多由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)承擔(dān)。另外,“瘦肉精”等動(dòng)物產(chǎn)品質(zhì)量安全依照法律應(yīng)由畜牧獸醫(yī)行政主管部門負(fù)責(zé),依國(guó)務(wù)院獸醫(yī)體制改革意見(jiàn),可由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)承擔(dān)。未改革地區(qū),由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)承擔(dān)這方面執(zhí)法工作亦存在主體錯(cuò)位問(wèn)題。
2.3 執(zhí)法程序混亂。在執(zhí)法過(guò)程中,不按程序出具執(zhí)法文書(shū)及違法當(dāng)場(chǎng)收繳罰款成為常見(jiàn)問(wèn)題。在辦案中,孤證定案、缺乏當(dāng)事人陳述申辯材料、行政處罰事先告知書(shū)和行政處罰決定書(shū)同時(shí)送達(dá)等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生,違法當(dāng)場(chǎng)收繳罰款更是常見(jiàn),在執(zhí)法實(shí)踐中,執(zhí)法人員由于害怕當(dāng)事人不會(huì)主動(dòng)到指定銀行交納罰款,罰款金額較少,又很難申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行,因此,執(zhí)法人員往往要求當(dāng)事人當(dāng)場(chǎng)兌現(xiàn)罰款。而當(dāng)事人為了爭(zhēng)取少罰款,減少到銀行交納罰款的不便,往往也主動(dòng)提出當(dāng)場(chǎng)支付。故在實(shí)踐中,1000元以下金額的罰款當(dāng)場(chǎng)收繳現(xiàn)象較普遍。執(zhí)法機(jī)構(gòu)明白這些違反辦案程序和罰款執(zhí)收的行為不合法,但由于在執(zhí)法實(shí)踐中的便利,時(shí)間一長(zhǎng),也都自然認(rèn)為合理了,要根治這個(gè)頑癥,需各級(jí)下大力氣方可成功。
2.4 重罰款輕整改?!肮芾砭褪鞘召M(fèi),執(zhí)法就是罰款”的創(chuàng)收思想依然占據(jù)個(gè)別執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員頭腦。由于基層動(dòng)物防疫監(jiān)督機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期經(jīng)費(fèi)不足,加之一些畜牧獸醫(yī)主管部門將動(dòng)物防疫監(jiān)督機(jī)構(gòu)做為創(chuàng)收主體,明確罰款上繳任務(wù)等原因,造成動(dòng)物防疫“管理為了收費(fèi)、執(zhí)法為了罰款”的錯(cuò)誤思想在一些基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)中長(zhǎng)期存在,只注重罰款,對(duì)執(zhí)法后當(dāng)事人的違法行為改正的監(jiān)督工作沒(méi)有到位。它扭曲了執(zhí)法工作,破壞了干群關(guān)系,顛覆了動(dòng)監(jiān)形象。
2.5 重口供輕其它證據(jù)。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)法水平不高,在收集證據(jù)方面水平欠缺,收集的證據(jù)單一、簡(jiǎn)單、多以違法行為人口供為主,沒(méi)有證據(jù)查證能力。取證不規(guī)范現(xiàn)象非常普遍。由于缺乏有效的調(diào)查手段,不能對(duì)各種不利環(huán)境有效應(yīng)對(duì),在取證過(guò)程中,甚至出現(xiàn)執(zhí)法人員各執(zhí)一詞,現(xiàn)場(chǎng)爭(zhēng)執(zhí)的尷尬局面。這些已是動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作不可回避的缺陷,一旦違法行為人翻供,執(zhí)法人員就非常被動(dòng)。如經(jīng)營(yíng)病死動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品案件處理中一個(gè)十分重要的處理措施:采取補(bǔ)救措施,收回已售出的動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品。但案件辦理的結(jié)果往往就是查不到已賣出的動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品,因此也就沒(méi)有辦法收回動(dòng)物及其產(chǎn)品的事了。
3.1 強(qiáng)化宣傳教育,改善自身研究,建立良好的執(zhí)法環(huán)境。采取多種途徑和方式加強(qiáng)動(dòng)物衛(wèi)生法律法規(guī)宣傳力度,堅(jiān)持四個(gè)面向,即“面向領(lǐng)導(dǎo),面向有關(guān)部門,面向社會(huì),面向管理相對(duì)人”宣傳,做到家喻戶曉,人人皆知,使公民知法懂法,經(jīng)營(yíng)者知法守法,不斷提高全社會(huì)對(duì)動(dòng)物防疫法律法規(guī)的認(rèn)識(shí)水平和支持力度,為動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法創(chuàng)造更加良好的氛圍,通過(guò)提高公民的法律意識(shí)和自我保護(hù)意識(shí),使廣大群眾自覺(jué)監(jiān)督檢舉揭發(fā)身邊的動(dòng)物防疫違法事件,使違法行為無(wú)藏身之處。要正確行使行政處罰,按照處罰法定原則,行政處罰的重點(diǎn)首先應(yīng)以行為罰為主,不能以檢代罰,放松處罰標(biāo)準(zhǔn),不斷改善執(zhí)法形象。
3.2 搞好協(xié)調(diào)、講求協(xié)作,加強(qiáng)與相關(guān)執(zhí)法部門的配合。進(jìn)一步協(xié)調(diào)各部門的關(guān)系,與商務(wù)、工商、衛(wèi)生等相關(guān)部門一道嚴(yán)格依法辦事,做到各司其職、各負(fù)其責(zé)、講求大局、密切配合,搞好執(zhí)法部門之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一,不斷優(yōu)化動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法環(huán)境,更好地發(fā)揮動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作的效力。
3.3 加強(qiáng)培訓(xùn),大力引進(jìn)法律專業(yè)人才,加快執(zhí)法人員能力建設(shè)。獸醫(yī)體制改革后,動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)做為獨(dú)立執(zhí)法機(jī)構(gòu),上下一體,有能力、有條件開(kāi)展培訓(xùn)工作,提升執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法水平和執(zhí)法人員的執(zhí)法素質(zhì)。同時(shí),要自上向下,通過(guò)公開(kāi)招考等有效途徑大力引進(jìn)法律專業(yè)人力,特別是行政法學(xué)專業(yè)人才,盡快改善動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員結(jié)構(gòu),改變動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督部門獸醫(yī)專業(yè)一統(tǒng)天下的現(xiàn)象。
3.4 出臺(tái)規(guī)范,出版專著,使執(zhí)法人員有模板可供參考。針對(duì)當(dāng)前執(zhí)法工作中普遍存在的問(wèn)題,國(guó)家動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)要及時(shí)組織有關(guān)部門,組織課題研究,進(jìn)行集體攻關(guān),出臺(tái)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法及文書(shū)制作等規(guī)范,出版各種動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法理論與實(shí)務(wù)專著,形成一個(gè)研究和競(jìng)爭(zhēng)的執(zhí)法環(huán)境,使基層執(zhí)法人員有更多的借鑒參考之處。
3.5 加強(qiáng)交流,開(kāi)展評(píng)比,不斷提升辦案的質(zhì)量和水平。不同地區(qū)的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間,動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)與衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)及其它農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間要多加強(qiáng)交流,互通有無(wú),取長(zhǎng)補(bǔ)短。各級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)要開(kāi)展形式多樣的執(zhí)法比武和案卷評(píng)比等活動(dòng)。同時(shí),要積極參加各級(jí)政府法制部門組織的不同執(zhí)法部門間的執(zhí)法工作考評(píng)活動(dòng)。通過(guò)學(xué)習(xí)和創(chuàng)新,不斷提升動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作的質(zhì)量和水平。