北京市生鮮乳收購(gòu)站監(jiān)管工作現(xiàn)狀研究與分析

鄭 川，王 劍，李德義，謝 磊

（北京市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，北京 100044）

乳品是當(dāng)前人們尤其是老年人和嬰幼兒等社會(huì)弱勢(shì)群體的主要消費(fèi)品，然而三聚氰胺等乳品質(zhì)量安全事件的屢次發(fā)生，給乳品消費(fèi)市場(chǎng)和廣大消費(fèi)者帶來(lái)極大恐慌和社會(huì)影響。因此，保障乳品質(zhì)量安全是一件關(guān)系到人民根本利益、國(guó)家穩(wěn)定和諧的大事。生鮮乳收購(gòu)站作為生鮮乳生產(chǎn)和乳制品加工企業(yè)的中間環(huán)節(jié)，起著承上啟下的作用，加強(qiáng)生鮮乳收購(gòu)環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理，是有效促進(jìn)生鮮乳源頭管理、保障生鮮乳生產(chǎn)加工鏈條正常安全運(yùn)轉(zhuǎn)的重要工作環(huán)節(jié)，是維護(hù)農(nóng)民群眾根本利益、保證人民群眾安全食用動(dòng)物源性食品的直接體現(xiàn)，對(duì)于提高奶業(yè)綜合生產(chǎn)能力，實(shí)現(xiàn)奶農(nóng)持續(xù)增收、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定具有十分重要的意義。因此，筆者對(duì)北京市生鮮乳收購(gòu)站監(jiān)管工作的現(xiàn)狀進(jìn)行了調(diào)研，并就存在問(wèn)題進(jìn)行了研究，在此基礎(chǔ)上提出建議和對(duì)策，供讀者參考。

1 生鮮乳收購(gòu)站監(jiān)管現(xiàn)狀

1.1 監(jiān)管體系

北京市的生鮮乳收購(gòu)站的管理工作由北京市農(nóng)業(yè)局和各區(qū)縣農(nóng)業(yè)局（區(qū)縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督管理局）負(fù)責(zé)。生鮮乳收購(gòu)站的生鮮乳收購(gòu)許可證和車(chē)輛準(zhǔn)運(yùn)證明的審批工作目前由各區(qū)縣農(nóng)業(yè)局（區(qū)縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督管理局）具體執(zhí)行。

在北京市農(nóng)業(yè)局內(nèi)部分工中，市農(nóng)業(yè)局畜牧管理處具體負(fù)責(zé)生鮮乳行政管理，市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所受市農(nóng)業(yè)局委托承擔(dān)著生鮮乳生產(chǎn)、收購(gòu)環(huán)節(jié)的大案、要案和跨區(qū)域案件查處職責(zé)，市獸藥（飼料）監(jiān)察所負(fù)責(zé)生鮮乳的檢測(cè)工作。全市十二個(gè)區(qū)縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所（除城五區(qū)和平谷區(qū)外）受畜牧獸醫(yī)行政主管部門(mén)委托，承擔(dān)著轄區(qū)生鮮乳收購(gòu)環(huán)節(jié)的監(jiān)督執(zhí)法工作。目前，全市具有乳品監(jiān)督執(zhí)法資格的執(zhí)法人員103人，其中區(qū)縣共計(jì)98人，具備開(kāi)展生鮮乳監(jiān)督執(zhí)法的資格。

1.2 管理現(xiàn)狀

1.2.1 基本情況 截止到2010年5月，全市共計(jì)生鮮乳收購(gòu)站69個(gè)，其中，奶畜養(yǎng)殖場(chǎng)性質(zhì)31個(gè)、奶牛專(zhuān)業(yè)合作社性質(zhì)18個(gè)，乳制品生產(chǎn)企業(yè)性質(zhì)20個(gè)。除城五區(qū)和平谷區(qū)外，生鮮乳收購(gòu)站分布在其它12個(gè)區(qū)縣，從事收購(gòu)人員共計(jì)1373人。平均日收購(gòu)量1808噸，外埠平均日收購(gòu)量473噸，生鮮乳自給率達(dá)77%。從奶源的分布來(lái)看，通州區(qū)的平均日收購(gòu)量占到全市的36%，河北省的張家口市、廊坊市、三河市和承德市，以及天津市的武清區(qū)和靜海區(qū)是主要外埠奶源地，外埠奶源的主要輸送地為通州區(qū)，日收購(gòu)量占到全市外埠總量的48%。

1.2.2 制度落實(shí) 全市生鮮乳收購(gòu)站均已實(shí)現(xiàn)“兩證一單”制度管理，即生鮮乳收購(gòu)許可證、生鮮乳車(chē)輛準(zhǔn)運(yùn)證和生鮮乳交接單制度：69家生鮮乳收購(gòu)站全部持有生鮮乳收購(gòu)許可證，持有生鮮乳車(chē)輛準(zhǔn)運(yùn)證明275個(gè)。全市生鮮乳收購(gòu)站均建立了由區(qū)縣統(tǒng)一設(shè)計(jì)和定制的收購(gòu)、檢測(cè)和銷(xiāo)售記錄，并將責(zé)任落實(shí)到崗位、落實(shí)到人，建立了質(zhì)量管理、留樣、安全衛(wèi)生、消毒和消防等制度。

1.2.3 檢測(cè)現(xiàn)狀 當(dāng)前，生鮮乳收購(gòu)站全部根據(jù)生產(chǎn)能力配備了相應(yīng)的檢測(cè)人員和常用的檢測(cè)儀器，其中乳制品生產(chǎn)企業(yè)配置的檢測(cè)機(jī)構(gòu)較完善。截止2010年5月，全市從事生鮮乳檢測(cè)工作人員共有250人，常用的檢測(cè)儀器包括乳成份分析儀、酸度檢測(cè)儀、抗生素檢測(cè)儀、比重計(jì)、乳脂計(jì)、恒溫箱、定氮儀、酶標(biāo)儀、脂肪測(cè)定儀、液相色譜分析儀和水浴鍋等十余種，檢測(cè)項(xiàng)目包括感官、蛋白質(zhì)、脂肪、酸度、密度等常規(guī)項(xiàng)目。

1.3 監(jiān)督執(zhí)法現(xiàn)狀

全市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督系統(tǒng)先后組織開(kāi)展了生鮮乳收購(gòu)站清理、“兩證一單”制度落實(shí)和非法違禁添加物的專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法活動(dòng)，集中力量對(duì)養(yǎng)殖檔案、投入品使用和登記管理、基礎(chǔ)設(shè)施、衛(wèi)生條件、機(jī)械設(shè)備、檢測(cè)手段和奶源控制等事項(xiàng)進(jìn)行集中整治。截止2010年5月，共取締條件不達(dá)標(biāo)生鮮乳收購(gòu)站15個(gè)，查處生鮮乳違法案件共3起，查獲無(wú)許可證收購(gòu)的生鮮乳800公斤，罰沒(méi)的生鮮乳全部銷(xiāo)毀，罰款共計(jì)10195元，對(duì)涉及檢出解抗劑和抑菌劑（β-內(nèi)酰胺酶、雙氧水）的2個(gè)貨主進(jìn)行了處理，對(duì)8540公斤問(wèn)題奶進(jìn)行了銷(xiāo)毀。自2008年10月，《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》實(shí)施以來(lái)，本市生鮮乳的監(jiān)管工作得到了有效推進(jìn)。

2 存在的問(wèn)題

2.1 相關(guān)法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)不完善

《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》作為當(dāng)前生鮮乳質(zhì)量安全監(jiān)管的主要執(zhí)法依據(jù)，在解決大量執(zhí)法問(wèn)題的同時(shí)，在某些環(huán)節(jié)還存在一些空白，如未對(duì)生鮮乳收購(gòu)站的超范圍收奶行為的進(jìn)行判定，尤其是乳制品加工企業(yè)超范圍收購(gòu)現(xiàn)象嚴(yán)重，涉及到跨區(qū)縣甚至跨省收購(gòu)，監(jiān)管工作難度較大，需要進(jìn)一步深入研究，制定統(tǒng)一管理標(biāo)準(zhǔn)，明確處理方法。另外，乳品質(zhì)量安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)體系不健全，部分違禁藥物和非法添加物例如β-內(nèi)酰胺酶無(wú)相應(yīng)的限量值要求。

2.2 監(jiān)管體系存在缺陷

由于生鮮乳的監(jiān)管工作開(kāi)展的時(shí)間短，北京市生鮮乳監(jiān)督執(zhí)法的體系不全，市區(qū)兩級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督系統(tǒng)存在著人員不足、工作任務(wù)重、設(shè)施設(shè)備缺乏、部分職能責(zé)任分工不明確、素質(zhì)能力不高等問(wèn)題。從而導(dǎo)致生鮮乳的執(zhí)法水平和能力偏低，部分工作進(jìn)展緩慢，影響了生鮮乳監(jiān)管管理工作的時(shí)效性、科學(xué)性和權(quán)威性。

2.3 管理制度落實(shí)需進(jìn)一步深入

“兩證一單”制度落實(shí)不到位。本市存在個(gè)人無(wú)證收奶和部分生鮮乳收購(gòu)站收購(gòu)散奶現(xiàn)象；存在外埠進(jìn)京生鮮乳的無(wú)證收購(gòu)行為，交接單存在未填寫(xiě)缺少生鮮乳溫度和押運(yùn)人項(xiàng)目的問(wèn)題，外埠進(jìn)京交接單格式和內(nèi)容不規(guī)范；存在消毒制度、銷(xiāo)售記錄和檢測(cè)留樣記錄未建立或未按照要求制定，尤其是近40%的生鮮乳收購(gòu)站未建立不合格生鮮乳處理記錄，缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)與責(zé)任意識(shí)。

2.4 外埠進(jìn)京奶源質(zhì)量不容樂(lè)觀

部分乳品加工企業(yè)多次檢測(cè)到外埠生鮮乳存在包括解抗劑和抑菌劑等違禁物質(zhì)添加事件，影響乳品質(zhì)量安全，這也充分反映出各地對(duì)于生鮮乳質(zhì)量安全監(jiān)管工作的水平和力度也是參差不齊的。

3 原因分析

3.1 法規(guī)宣貫力度不夠

乳品衛(wèi)生安全關(guān)系到廣大人民群眾的身體健康和社會(huì)穩(wěn)定。近年來(lái)的乳品安全問(wèn)題備受世人關(guān)注，并引起黨和政府的高度重視。然而在基層，普通群眾甚至是個(gè)別被監(jiān)督對(duì)象仍然存在對(duì)生鮮乳相關(guān)法律規(guī)章知識(shí)不甚了解，責(zé)任意識(shí)淡薄，這就需要有關(guān)部門(mén)要繼續(xù)加大宣貫力度。

3.2 養(yǎng)殖模式多樣化，飼養(yǎng)管理粗放

目前，全市奶牛飼養(yǎng)模式仍處于規(guī)模場(chǎng)與散戶(hù)并存的模式，大量散戶(hù)的存在為無(wú)證收奶行為創(chuàng)造了可行性，該違法行為的靈活性、隱蔽性和復(fù)發(fā)性使得生鮮乳的監(jiān)督管理難度加大。同時(shí)，粗放的飼養(yǎng)方式引發(fā)的奶牛場(chǎng)乳房炎等疾病發(fā)病率居高不下，進(jìn)而造成抗生素等藥物的過(guò)量使用，對(duì)生鮮乳的質(zhì)量安全產(chǎn)生了一定影響。

3.3 非法利益驅(qū)使

近年來(lái)，生鮮乳生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)利潤(rùn)空間進(jìn)一步縮小，部分生鮮乳收購(gòu)站為了減少損失，獲得超額利潤(rùn)，使用非法手段進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，嚴(yán)重影響了乳品質(zhì)量安全，對(duì)社會(huì)造成了惡劣的影響。

4 對(duì)策建議

4.1 強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)法體系建設(shè)

加快生鮮乳的監(jiān)督執(zhí)法體系建設(shè)步伐，從職能職責(zé)任務(wù)、設(shè)施設(shè)備水平、人才隊(duì)伍素質(zhì)等方面入手，依法明確規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置，做到職責(zé)任務(wù)清晰；制定規(guī)劃，加大投入，強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，持續(xù)提升能力和手段；加強(qiáng)人才引進(jìn)培養(yǎng)使用工作以及工作人員的培訓(xùn)指導(dǎo)力度，提升生鮮乳執(zhí)法能力建設(shè)；深入推進(jìn)“風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)、量化監(jiān)督、檔案管理”的監(jiān)管模式，建立更為科學(xué)有效的執(zhí)法機(jī)制。

4.2 加強(qiáng)誠(chéng)信責(zé)任體系建設(shè)

圍繞生鮮乳收購(gòu)主體和監(jiān)管兩大責(zé)任的落實(shí)，加快推進(jìn)構(gòu)建“三線三類(lèi)”誠(chéng)信責(zé)任約定體系，搭建誠(chéng)信責(zé)任信息系統(tǒng)和信息披露平臺(tái)，完善監(jiān)督機(jī)構(gòu)和生鮮乳收購(gòu)站的誠(chéng)信監(jiān)督管理和失信懲戒機(jī)制，建立監(jiān)管單位與社會(huì)之間的誠(chéng)信責(zé)任機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)法規(guī)普及到位，責(zé)任主體明確，乳品安全控制環(huán)境進(jìn)一步優(yōu)化。

4.3 加強(qiáng)普法宣傳和培訓(xùn)指導(dǎo)力度

運(yùn)用各類(lèi)媒體、現(xiàn)場(chǎng)講解、宣傳標(biāo)語(yǔ)等多種形式，在生鮮乳收購(gòu)相關(guān)的多種場(chǎng)合開(kāi)展法律法規(guī)的宣傳，營(yíng)造濃厚的社會(huì)氛圍。不僅要讓生鮮乳收購(gòu)站明白其權(quán)利義務(wù)，還要加強(qiáng)普通群眾的生鮮乳質(zhì)量安全普法教育，從而營(yíng)造良好乳品安全監(jiān)督法制環(huán)境，保證執(zhí)法工作的有效展開(kāi)。

4.4 加大監(jiān)督執(zhí)法力度，嚴(yán)懲違法行為

進(jìn)一步嚴(yán)格落實(shí)“兩證一單”制度，深入開(kāi)展生鮮乳生產(chǎn)收購(gòu)運(yùn)輸環(huán)節(jié)監(jiān)管。監(jiān)督企業(yè)抓好原料奶質(zhì)量評(píng)估，建立奶源供應(yīng)商檔案，深入落實(shí)質(zhì)量安全可追溯制度，重點(diǎn)檢查大型乳制品加工企業(yè)、收購(gòu)?fù)獠耗淘吹哪陶?，?yán)格收購(gòu)環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查，加大無(wú)證收購(gòu)處罰力度。立足行業(yè)突出問(wèn)題，開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)整治工作。繼續(xù)保持生鮮乳監(jiān)管高壓態(tài)勢(shì)，嚴(yán)厲打擊非法收購(gòu)行為，規(guī)范生鮮乳收購(gòu)秩序，配合市農(nóng)業(yè)局規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)登記備案工作，開(kāi)展生鮮乳生產(chǎn)環(huán)節(jié)和奶源整治行動(dòng)。

4.5 積極推進(jìn)地方性相關(guān)法律規(guī)章的制定

制訂出臺(tái)有關(guān)生鮮乳監(jiān)管的地方性法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件。由于北京市生鮮乳生產(chǎn)、收購(gòu)、加工和銷(xiāo)售單位眾多，特別是生鮮乳違禁添加物問(wèn)題遲遲無(wú)法從根本上得解決。建議能盡快出臺(tái)地方性法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)范性文件和標(biāo)準(zhǔn)，為生鮮乳行政執(zhí)法的進(jìn)一步深入開(kāi)展奠定充足的法制基礎(chǔ)。

4.6 開(kāi)拓思路，探索解決行業(yè)監(jiān)管難點(diǎn)

針對(duì)β-內(nèi)酰胺酶、硫氰酸納等違禁物質(zhì)添加存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患，充分發(fā)揮在京科研院所、科研機(jī)構(gòu)專(zhuān)家技術(shù)力量，研究深化專(zhuān)家聯(lián)席會(huì)制度，召開(kāi)行業(yè)人員座談，組織專(zhuān)題專(zhuān)項(xiàng)調(diào)研，深化區(qū)域聯(lián)防機(jī)制，加強(qiáng)同兄弟單位之間的協(xié)作交流。