寧夏動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法存在的問題及對(duì)策

王紫瑜 ，陳 娟 ，玉貴平 ，譚 倩 ，席 英

（1.寧夏動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，寧夏銀川 750001；2.寧夏獸藥飼料監(jiān)察所，寧夏銀川 750002）

依法治國(guó)，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略；依法辦事，是政府管理社會(huì)事務(wù)的根本原則。在2004年禽流感阻擊戰(zhàn)中，中央提出了“加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、密切配合，依靠科學(xué)、依法防治，群防群控、果斷處置”的方針，依法防治是這個(gè)方針的重要內(nèi)容。提高執(zhí)法能力和執(zhí)法水平，是新形勢(shì)下落實(shí)依法防治，做好動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作的必然要求。

1 寧夏動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體系建設(shè)情況和存在的問題

1.1 基本建設(shè)情況。做好動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作，是政府的一項(xiàng)重要職能，也是農(nóng)牧主管部門的重要職責(zé)，是新形勢(shì)下強(qiáng)化政府公益性管理職能的必然要求。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作，涉及重大動(dòng)物疫病防控，涉及畜牧產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，涉及動(dòng)物產(chǎn)品質(zhì)量衛(wèi)生公共安全，是一項(xiàng)直接關(guān)系國(guó)計(jì)民生和社會(huì)安定的大事。自治區(qū)人民政府于2001年下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)動(dòng)物防疫工作的通知》（寧政發(fā)（2001）46號(hào)）文件，要求全區(qū)各市、縣（市、區(qū)）成立具有獨(dú)立法人的動(dòng)物防疫監(jiān)督機(jī)構(gòu)。2006年按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)獸醫(yī)管理體制改革的若干意見》（國(guó)發(fā)[2005]15號(hào)）精神和自治區(qū)人民政府《關(guān)于推進(jìn)獸醫(yī)管理體制改革的實(shí)施意見》（寧政發(fā) [2006]50號(hào)）精神，我區(qū)整合和歸并了現(xiàn)有動(dòng)物防疫、檢疫、監(jiān)督機(jī)構(gòu)及其行政執(zhí)法職能，在自治區(qū)、市、縣（區(qū)）三級(jí)分別組建動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)。截至2009年上半年，區(qū)、市、縣（市、區(qū)）均成立了動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，總計(jì)27個(gè)。具有獨(dú)立法人資格的19個(gè)，其它8個(gè)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所由于財(cái)務(wù)一直隸屬同級(jí)農(nóng)牧（畜牧）局管理，沒有辦理獨(dú)立法人資格證；各機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)來源全部為財(cái)政預(yù)算全額撥款。目前區(qū)、市、縣三級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)共有在編、在崗執(zhí)法人員1064人，其中動(dòng)物防疫監(jiān)督員395人，動(dòng)物檢疫員669人。

1.2 存在的問題。全區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作，從總體看基本實(shí)現(xiàn)了體制改革到位、規(guī)章制度完善、隊(duì)伍素質(zhì)合格、執(zhí)法手段完善、執(zhí)法行為規(guī)范的目標(biāo)任務(wù)。但相當(dāng)一部分動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)法尚處于較低水平，還不能適應(yīng)重大動(dòng)物疫病防控和保障畜牧業(yè)健康發(fā)展新形勢(shì)的要求，主要表現(xiàn)在以下方面。

1.2.1 依法治疫意識(shí)淡薄。有的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員法治意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)行政執(zhí)法主體認(rèn)識(shí)不到位、不注重執(zhí)法程序、案件查處存在隨意性。嚴(yán)格執(zhí)法、文明執(zhí)法的法制意識(shí)還沒有完全形成。

1.2.2 基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)投入不足，基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)落后，區(qū)域間協(xié)作不夠，流通環(huán)節(jié)監(jiān)管難度較大，市場(chǎng)監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制沒有形成，工作經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，監(jiān)督、監(jiān)管、服務(wù)的手段還比較落后。

1.2.3 執(zhí)法培訓(xùn)力度不夠。一方面由于動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法專業(yè)性強(qiáng)，我區(qū)這方面的法律專家短缺，導(dǎo)致執(zhí)法培訓(xùn)深度不夠；另一方面由于執(zhí)法人員法律知識(shí)底子薄，經(jīng)過短期培訓(xùn)，取得的培訓(xùn)效果不明顯。面對(duì)當(dāng)前動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作的新形勢(shì)、新任務(wù)、新要求,各級(jí)農(nóng)牧主管部門和動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)予以高度重視，要繼續(xù)加強(qiáng)改革創(chuàng)新力度盡快予以解決，全面推進(jìn)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作。

2 提高執(zhí)法能力和執(zhí)法水平對(duì)策

2.1 要繼續(xù)深化體制改革，健全監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍。

對(duì)照法定要求，進(jìn)一步完善符合法定要求的各級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，特別是成立的各級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所要取得獨(dú)立的法人資格；依法規(guī)范和加強(qiáng)檢疫隊(duì)伍，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督人員培訓(xùn)，提高依法行政水平。各級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所要根據(jù)職能配置，一要認(rèn)真清理許可項(xiàng)目、規(guī)定、實(shí)施主體和收費(fèi)依據(jù)，加快建立和完善相關(guān)的配套管理制度；二要進(jìn)一步完善執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，堅(jiān)決糾正越權(quán)執(zhí)法或執(zhí)法不作為情況，做到有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)要追究；三要進(jìn)一步完善單位運(yùn)作制度，規(guī)范管理制度、督查制度、考核制度和獎(jiǎng)罰制度，單位工作人員做到行為規(guī)范，有規(guī)可依；四要切實(shí)加強(qiáng)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，不斷優(yōu)化動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員的配置，做到獸醫(yī)和法律專業(yè)人員應(yīng)不少于80%。通過改革全面加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)法能力建設(shè)，依法履行政府動(dòng)物衛(wèi)生及動(dòng)物產(chǎn)品安全監(jiān)管職能。

2.2 以制度建設(shè)為抓手，強(qiáng)化動(dòng)物及其產(chǎn)品生產(chǎn)、運(yùn)輸、加工、貯藏、交易等環(huán)節(jié)的防疫監(jiān)管。

動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)承擔(dān)著動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品的檢疫工作和其他有關(guān)動(dòng)物防疫的監(jiān)督管理執(zhí)法工作。全區(qū)各級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，要依據(jù)《動(dòng)物防疫法》，強(qiáng)化動(dòng)物及其產(chǎn)品生產(chǎn)、運(yùn)輸、加工、貯藏、交易等環(huán)節(jié)的防疫監(jiān)管。

2.2.1 嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。各級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)要和工商、公安、城管等部門保持密切聯(lián)系，開展動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品流通監(jiān)管的專項(xiàng)整治，嚴(yán)厲打擊逃避檢疫、經(jīng)營(yíng)加工及販賣病死畜和染疫動(dòng)物及其產(chǎn)品等違法行為。

2.2.2 實(shí)行跨省區(qū)引進(jìn)種、乳用動(dòng)物及其精液、胚胎、種蛋申報(bào)檢疫審批制度和動(dòng)物防疫條件審核制度。向外省輸出種用動(dòng)物及精液、胚胎、種蛋的，在啟運(yùn)前，貨主必須向所在地縣級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)報(bào)檢；從區(qū)外引進(jìn)種用、乳用動(dòng)物及其精液、胚胎、種蛋的，應(yīng)當(dāng)先向引入地縣級(jí)以上動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)申報(bào)檢疫，并經(jīng)自治區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所依法批準(zhǔn)后方可引入。種用、乳用動(dòng)物引進(jìn)后，畜主必須持輸出地檢疫合格證明向引入地縣級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)報(bào)驗(yàn)，并報(bào)自治區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)備案。

2.2.3 全面實(shí)行產(chǎn)地檢疫報(bào)檢制度。以全區(qū)鄉(xiāng)村設(shè)立的760個(gè)產(chǎn)地檢疫報(bào)檢點(diǎn)為重點(diǎn)，實(shí)行檢疫員包場(chǎng)包戶和監(jiān)督員分片包干的方式，對(duì)規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)（戶）必須到場(chǎng)檢疫，對(duì)散養(yǎng)戶則實(shí)行到點(diǎn)檢疫。向社會(huì)公布報(bào)檢和舉報(bào)電話，檢疫員在接到申報(bào)后，依據(jù)牲畜耳標(biāo)和免疫檔案完成產(chǎn)地檢疫及出證工作。

2.2.4 嚴(yán)格實(shí)施檢疫驗(yàn)訖印章和標(biāo)識(shí)制度。凡是定點(diǎn)屠宰場(chǎng)檢疫合格的動(dòng)物產(chǎn)品，除出具《動(dòng)物產(chǎn)品檢疫合格證明》外，分割肉還必須在內(nèi)包裝上和外包裝箱上加貼由寧夏回族自治區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所監(jiān)制的防偽《檢疫合格》標(biāo)識(shí)。檢疫合格的動(dòng)物胴體必須加蓋檢疫合格驗(yàn)訖印章。

2.3 統(tǒng)一執(zhí)法文書和證章標(biāo)志管理，樹立執(zhí)法權(quán)威。

動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法文書的制作，不僅反映動(dòng)物防疫法律法規(guī)的嚴(yán)肅性，同時(shí)反映動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)的制度是否健全；不僅涉及法律的全面遵守，而且涉及法律的正確實(shí)施。動(dòng)物衛(wèi)生證章標(biāo)志是貫徹落實(shí)動(dòng)物防疫法律法規(guī)，規(guī)范動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法各項(xiàng)工作的重要手段，也是動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作的重要內(nèi)容。因此，要樹立執(zhí)法權(quán)威，維護(hù)法律的嚴(yán)肅性，就要統(tǒng)一執(zhí)法文書和證章標(biāo)志管理。

2.3.1 按照《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》、《中華人民共和國(guó)行政處罰法》和《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》、《農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書制作規(guī)范》等法律法規(guī)及有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一執(zhí)法文書，規(guī)范執(zhí)法案卷歸檔管理工作。

2.3.2 各種證章標(biāo)識(shí)統(tǒng)一從農(nóng)業(yè)部指定的廠家訂購，從源頭上治理整頓證章標(biāo)識(shí)管理使用上存在的不規(guī)范問題。

2.3.3 證章標(biāo)識(shí)使用管理繼續(xù)實(shí)行統(tǒng)一訂購、逐級(jí)領(lǐng)取、專人負(fù)責(zé)和領(lǐng)用登記制度，將動(dòng)物衛(wèi)生證章標(biāo)識(shí)的管理納入年終動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作目標(biāo)管理考核。

2.3.4 證章標(biāo)識(shí)使用要按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)填寫，力爭(zhēng)做到準(zhǔn)確、清晰、有效，以保證證章標(biāo)識(shí)的真實(shí)性和有效性。

2.4 規(guī)范執(zhí)法行為和收費(fèi)行為，嚴(yán)格執(zhí)法、文明執(zhí)法。

動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作同人民群眾生活息息相關(guān)，尤其是動(dòng)物產(chǎn)品質(zhì)量安全問題正日益成為全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn),動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作任務(wù)越來越重。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，動(dòng)物及其產(chǎn)品的流通十分頻繁，流通環(huán)節(jié)的違法案件越來越多，2009年上半年全區(qū)共查處違法案件518起。在執(zhí)法辦案過程中，要嚴(yán)格執(zhí)法、文明執(zhí)法，就需要不斷規(guī)范執(zhí)法行為和收費(fèi)行為。

2.4.1 各級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所要認(rèn)真履行職責(zé)，采取定期檢查與突擊檢查相結(jié)合的方式，加大對(duì)案件查處力度，嚴(yán)厲打擊偽造、倒賣檢疫證明和使用假檢疫專用印章、假檢疫證明的行為。

2.4.2 規(guī)范執(zhí)法行為，文明執(zhí)法。在查處案件過程中要做到主體合法，程序合法，調(diào)查取證合法，處罰合法。嚴(yán)肅處理一批亂出證、亂罰款、亂收費(fèi)等違法違紀(jì)直接責(zé)任人，并追究其單位領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，解決重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)環(huán)節(jié)、重點(diǎn)場(chǎng)所的突出問題。

2.4.3 規(guī)范收費(fèi)行為，實(shí)行“陽光收費(fèi)”。主要是公開檢疫、消毒收費(fèi)工作制度、工作程序和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。專門設(shè)立收費(fèi)政務(wù)公開欄，將收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)程序、法律依據(jù)等逐一公布。嚴(yán)格收費(fèi)程序和收費(fèi)管理，防止“暗箱操作”、亂收費(fèi)、人情費(fèi)等違法違規(guī)行為。按照收支兩條線管理原則，收費(fèi)及時(shí)足額入帳，做到了帳帳相符、帳表相符，不擠占，不挪用，從源頭上杜絕貪污腐敗行為的發(fā)生。

2.5 加強(qiáng)培訓(xùn)力度，努力提高執(zhí)法人員素質(zhì)。目前，全區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)法人員畜牧獸醫(yī)專業(yè)居多，法律專業(yè)人才短缺。由于執(zhí)法人員法律專業(yè)知識(shí)底子薄，綜合素質(zhì)偏低，在執(zhí)法過程中還存在不規(guī)范的地方，需要加大執(zhí)法人員的培訓(xùn)力度。

2.5.1 要拓寬法律知識(shí)培訓(xùn)面，除培訓(xùn)《動(dòng)物防疫法》及相關(guān)專業(yè)法律法規(guī)外，還要對(duì)涉及行政執(zhí)法的《行政處罰法》、《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》、《國(guó)家賠償法》、《行政許可法》等法律法規(guī)進(jìn)行培訓(xùn)。

2.5.2 開展動(dòng)物防疫法律法規(guī)培訓(xùn)考試，考試合格者由相關(guān)部門頒發(fā)結(jié)業(yè)證書。

2.5.3 開展職業(yè)道德、勤政廉政培訓(xùn)。聘請(qǐng)紀(jì)委、糾風(fēng)辦有關(guān)同志進(jìn)行文明執(zhí)法、公正執(zhí)法和勤政廉政培訓(xùn)，使廣大執(zhí)法人員牢固樹立愛崗敬業(yè)和全心全意為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民服務(wù)的意識(shí)，自覺抵制行業(yè)不正之風(fēng)。

2.5.4 逐步建立動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督案卷評(píng)查制度，總結(jié)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法辦案經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，交流動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法辦案技巧，不斷提高動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法辦案水平和隊(duì)伍素質(zhì)。

動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作是重大動(dòng)物疫病防控工作的重要內(nèi)容，是做好各項(xiàng)獸醫(yī)工作的重要保障。當(dāng)前，全區(qū)重大動(dòng)物疫病防控和畜產(chǎn)品安全面臨新的挑戰(zhàn)，對(duì)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作提出了更高要求。各級(jí)農(nóng)牧主管部門和動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)要認(rèn)清形勢(shì)，提高認(rèn)識(shí)，結(jié)合本地實(shí)際，進(jìn)一步增強(qiáng)做好動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作的緊迫感和責(zé)任感，突出重點(diǎn)，狠抓關(guān)鍵，做精做實(shí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作。這是新形勢(shì)下動(dòng)物疫病防控的需要，也是進(jìn)一步保障動(dòng)物產(chǎn)品安全，應(yīng)對(duì)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的需要。