美國(guó)地方政府的收支限制及反思

甘行瓊

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院,湖北武漢 430073）

20世紀(jì)70年代開(kāi)始,西方國(guó)家的經(jīng)濟(jì)陷入“滯脹”,長(zhǎng)期奉行凱恩斯主義財(cái)政政策的美國(guó)也不例外。低增長(zhǎng)、高失業(yè)和高膨脹并存,經(jīng)濟(jì)績(jī)效惡化與財(cái)政績(jī)效惡化同時(shí)。公共部門膨脹,財(cái)政支出過(guò)高,政府運(yùn)行成本高昂,稅收負(fù)擔(dān)增長(zhǎng)很快,政府效率低下,對(duì)于公眾日益強(qiáng)烈的服務(wù)需求,政府的回應(yīng)令人失望。在20世紀(jì)的最后30年,美國(guó)的州和地方公共部門經(jīng)歷了重大的財(cái)政重塑。州和地方政府試圖改變其收入體制、支出組合和服務(wù)傳遞裝置,通過(guò)地方政治過(guò)程、立法機(jī)關(guān)提議和公民投票的方式發(fā)動(dòng)了一場(chǎng)限制地方政府收支的浪潮,其目的在于限制州和地方政府汲取收入和安排支出的能力。這場(chǎng)地方政府收支限制運(yùn)動(dòng)的重點(diǎn)是州政府。在地方一級(jí),大量限制措施的對(duì)象主要是針對(duì)財(cái)產(chǎn)稅。從時(shí)間上看,這些地方性限制措施可追朔到19世紀(jì)甚至更早時(shí)期,其中大多數(shù)是作為現(xiàn)代“稅收抗議”的結(jié)果而出現(xiàn)在20世紀(jì)70年代,比如,堪薩斯州1970年實(shí)施了法定財(cái)產(chǎn)稅收入限制,亞拉巴馬州1972年實(shí)施了限制總體財(cái)產(chǎn)稅率的憲法修正案,加利福尼亞州1978年通過(guò)了13號(hào)法案,馬塞諸薩州1980年實(shí)施了“21/2法案”。少數(shù)限制措施開(kāi)始于20世紀(jì)90年代,如卡羅來(lái)多州通過(guò)的“納稅人權(quán)利法案”等。

一、美國(guó)地方政府收支限制的類型

美國(guó)地方政府的收支限制措施有6種形式。第一,綜合財(cái)產(chǎn)稅率限制,即確定一個(gè)稅率限額,不經(jīng)過(guò)選民的投票,就不得超過(guò)這一限額。這一限額適用于所有地方政府的綜合稅率。綜合財(cái)產(chǎn)稅率限制是地方政府收支限制最普遍的形式。其不足在于,在評(píng)估財(cái)產(chǎn)價(jià)值的實(shí)踐中易于采取變通措施進(jìn)行規(guī)避。但若輔之以評(píng)估值的限制,則該措施就具有潛在的約束力。第二,特定財(cái)產(chǎn)稅率限制,與綜合財(cái)產(chǎn)稅率限制相同,只是該措施適用于特定類型的地方轄區(qū)比如學(xué)區(qū)或縣等,或適用于狹義的服務(wù)領(lǐng)域。其不足之處在于,在評(píng)估財(cái)產(chǎn)價(jià)值的實(shí)踐中易于采取變通措施進(jìn)行規(guī)避,或者,就特定的服務(wù)而言,可通過(guò)基金之間的轉(zhuǎn)移進(jìn)行規(guī)避。但若輔之以對(duì)評(píng)估值的增長(zhǎng)限制,則該措施也具有潛在的約束力。第三,財(cái)產(chǎn)稅征收額的限制,即通過(guò)規(guī)定財(cái)產(chǎn)稅征收額的年增長(zhǎng)率（百分比形式）,來(lái)約束財(cái)產(chǎn)稅征收的收入總量,與財(cái)產(chǎn)稅率無(wú)關(guān)。在其它情況不變時(shí),收入限額的固定性可以強(qiáng)化該措施的約束力,但另一方面,收入來(lái)源的多樣化又會(huì)淡化該措施的約束。第四,總收入或總支出的增長(zhǎng)限制,即對(duì)可征收到的收入額實(shí)行封頂限制,約束該財(cái)政年度的支出額。這些限制措施通常要按照通脹率進(jìn)行指數(shù)化調(diào)整。在其它情況不變時(shí),收入限額或支出限額的固定性強(qiáng)化了該措施的約束力。第五,財(cái)產(chǎn)評(píng)估值的增長(zhǎng)限制,既然征收的財(cái)產(chǎn)稅是財(cái)產(chǎn)的評(píng)估值和稅率的函數(shù),那么該措施就控制了地方政府通過(guò)重估財(cái)產(chǎn)的方式或通過(guò)財(cái)產(chǎn)價(jià)值的自然升值或行政管理升值的方式來(lái)籌集收入的能力。其不足之處在于,該措施易于通過(guò)提高財(cái)產(chǎn)稅率的方式進(jìn)行規(guī)避,但若輔之以綜合財(cái)產(chǎn)稅率限制或特定財(cái)產(chǎn)稅率限制,該措施就具有潛在的約束力。第六,完全公開(kāi)課征財(cái)產(chǎn)稅的實(shí)際情況,即要求在規(guī)定稅率或征收額的增長(zhǎng)率之前,要進(jìn)行某種形式的公眾討論和特別的立法投票。其不足之處在于,地方政府為了提高稅率或增加征收額,只需要通過(guò)立法機(jī)構(gòu)的正式投票獲得是簡(jiǎn)單多數(shù)就可以達(dá)到目的[1]。

二、美國(guó)地方政府收支限制的后果

各州實(shí)施的收支限制措施不完全相同,同一個(gè)限制措施在各地方的約束嚴(yán)厲程度也不一致,因而這些限制措施在各轄區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)也不完全相同。這種社會(huì)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)因地方政府類型、服務(wù)類型、居民結(jié)構(gòu)、轄區(qū)的空間位置及其相對(duì)繁榮程度的不同而不同?？偟恼f(shuō)來(lái),這些限制措施給不同的轄區(qū)帶來(lái)了不同的福利損失。

第一,改變了地方政府的收入結(jié)構(gòu)。減少了地方政府對(duì)稅收特別是財(cái)產(chǎn)稅的依賴①,增加了對(duì)非稅收入比如收費(fèi)、債務(wù)、州級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付以及其它雜項(xiàng)收入來(lái)源的依賴。在地方政府的收入來(lái)源中,與財(cái)產(chǎn)稅相比,收費(fèi)與其他雜項(xiàng)收入急劇增加。在實(shí)施地方收支限制之前的1972年,只有3個(gè)州取自收費(fèi)和雜項(xiàng)收入的地方收入多于取自財(cái)產(chǎn)稅的收入,而在實(shí)施地方收支限制之后的1999年,有23個(gè)州取自收費(fèi)和雜項(xiàng)收入的地方收入高于取自財(cái)產(chǎn)稅的收入。對(duì)州級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付的依賴大大增加。財(cái)產(chǎn)稅的相對(duì)作用下降了1/3。1972年,財(cái)產(chǎn)稅對(duì)地方政府收入的貢獻(xiàn)比州級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付平均多出48%,1999年,州級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付與財(cái)產(chǎn)稅對(duì)地方政府收入的貢獻(xiàn)幾乎達(dá)到了完全同等的地位。

第二,改變了地方政府服務(wù)責(zé)任的配置,帶來(lái)了權(quán)力與責(zé)任向州級(jí)政府的縱向轉(zhuǎn)移,強(qiáng)化了州級(jí)政府的權(quán)力和責(zé)任,形成了一種集權(quán)效應(yīng),削弱了地方自治,限制了地方政府的選擇。地方財(cái)政限制大大改變了州和地方公共部門。州和地方政府收入隨著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)而持續(xù)增長(zhǎng),其中,州級(jí)政府的份額大大增加,幾乎是地方政府份額的3倍。平均說(shuō)來(lái),從1972年到1999年這種集權(quán)程度增加了12%。在1972年,有18個(gè)州的地方收入份額大致等于或大于其州政府的收入份額。到1999年,這個(gè)數(shù)字減半。只有4個(gè)州的地方自有收入來(lái)源的收入份額大于州政府,而之前有13個(gè)州的地方自有收入來(lái)源的收入份額大于州政府。1999年,新墨西哥、阿拉斯加、佛蒙特、夏威夷、特拉華、紐約和新罕什布爾等州呈現(xiàn)出一種以州為主導(dǎo)地位的財(cái)政結(jié)構(gòu)。地方政府的作用在加州、新澤西州、密西根州、馬薩諸塞和佛蒙特州分別下降了38%、40%、36%、55%、和47%[2]。同時(shí)也帶來(lái)了地方政府的分化和“碎片化”,導(dǎo)致地方政府職能和責(zé)任的橫向轉(zhuǎn)移,強(qiáng)化了特別服務(wù)區(qū)的作用,增加了有限目的政府（即專區(qū)政府）的相對(duì)收支權(quán)力,淡化了一般目的政府的相對(duì)收入責(zé)任和作用。因此在地方一級(jí)實(shí)現(xiàn)有效率的預(yù)算權(quán)衡和服務(wù)協(xié)調(diào)變得十分困難。從絕對(duì)規(guī)?？?1972～1997年之間,美國(guó)特區(qū)（專區(qū)）政府的數(shù)量增加了45%,美國(guó)基層的地方政府結(jié)構(gòu)發(fā)生了實(shí)質(zhì)性變化。

第三,扭曲了地方政府的行為。在面臨收入約束的背景下,地方居民的公共服務(wù)需求并未減弱,為了對(duì)地方居民的偏好和需求保持“靈敏反應(yīng)”,地方政府被迫從事“財(cái)政創(chuàng)新”,采取變通措施。而這些變通措施僅僅提供了次優(yōu)的解決方案,本身存在很大的扭曲,使地方政府行為在透明度和反應(yīng)的靈敏度方面大為下降,地方政府的責(zé)任也大為減弱和淡化。比如,在加州,為了克服“13號(hào)法案”所帶來(lái)的融資約束,地方政府在融資方面已經(jīng)嚴(yán)重扭曲,采取各種途徑籌集收入[3]。

第四,改變了地方政府與當(dāng)?shù)鼐用裰g的關(guān)系,限制了地方居民了解地方社區(qū)及其公共服務(wù)目標(biāo)的能力,大大影響了地方政府靈活滿足地方公共需求的能力,帶來(lái)了教育投入的下降和教育績(jī)效的惡化,導(dǎo)致了城市服務(wù)質(zhì)量的整體下滑,降低了地方公共部門內(nèi)部的資源配置效率。西方有學(xué)者對(duì)馬塞諸薩州1980年通過(guò)的“21/2方案”所決定的財(cái)產(chǎn)稅對(duì)財(cái)產(chǎn)價(jià)值的影響進(jìn)行了實(shí)證研究②,得出結(jié)論認(rèn)為,“21/2方案”降低了當(dāng)?shù)氐呢?cái)產(chǎn)稅,同時(shí)也降低了當(dāng)?shù)氐姆慨a(chǎn)價(jià)值[4],從而背離了地方居民所追求的效用最大化目標(biāo)。另一方面,財(cái)產(chǎn)稅的限制又淡化了它在聯(lián)系地方政府與當(dāng)?shù)鼐用穹矫娴淖饔谩?/p>

第五,隨著收支約束特別是財(cái)產(chǎn)稅收入約束的強(qiáng)化,地方公共部門的扭曲也迅速增加,新的融資機(jī)制和服務(wù)傳遞機(jī)制產(chǎn)生了嚴(yán)重的效率問(wèn)題和公平問(wèn)題。以收費(fèi)為基礎(chǔ)的服務(wù)提供,雖然有可能改善效率,但也有可能挑戰(zhàn)公平（如果不用于資助具有外部性的產(chǎn)品和勞務(wù)）。地方政府在面臨收入約束的情況下,對(duì)服務(wù)效率的追求也可能帶來(lái)私有化和采用服務(wù)合約的壓力。而這又可能淡化政府的控制和責(zé)任。同時(shí),這些措施對(duì)各社區(qū)的影響程度與其相對(duì)繁榮程度有關(guān)。這些限制措施對(duì)于公平可能產(chǎn)生的負(fù)面影響雖然可通過(guò)增加政府間的轉(zhuǎn)移支付、采取更為累進(jìn)的州級(jí)收入體制來(lái)補(bǔ)償,但強(qiáng)化州級(jí)政府作用的同時(shí)又會(huì)削弱地方自治。

總之,美國(guó)地方政府的收支限制浪潮推動(dòng)了州和地方政府的公共部門改革,對(duì)于美國(guó)基層的地方政府結(jié)構(gòu)及其提供的服務(wù)組合和長(zhǎng)期的融資機(jī)制都存在重要的潛在的實(shí)質(zhì)性影響[2]。這些影響并非良性,而且可能隨著時(shí)間的推移不斷強(qiáng)化,特別是在經(jīng)濟(jì)緊縮的背景下會(huì)顯得尤其突出。這些限制措施將繼續(xù)扭曲地方財(cái)政結(jié)構(gòu)和服務(wù)傳遞結(jié)構(gòu),并形成一個(gè)更加分化、復(fù)雜、不太透明、不太公平、缺乏效率、反應(yīng)遲鈍、責(zé)任退化的州和地方公共部門。

三、對(duì)美國(guó)地方政府收支限制的反思

在美國(guó),無(wú)論是出于一般目的,還是出于教育目的,地方民眾進(jìn)行的“稅收抗議”的重點(diǎn)都是財(cái)產(chǎn)稅[5]。美國(guó)的公眾輿論一直把財(cái)產(chǎn)稅視為“最糟糕”或“最不公平”的稅種之一。財(cái)產(chǎn)稅一直處于選民前后矛盾的愿望之中[5]。一方面,選民希望減稅,另一方面,選民又希望地方政府提高服務(wù)水平,保證稅收的確定性。面臨這種非理性的矛盾,地方政府被迫通過(guò)稅收操縱來(lái)構(gòu)建一種名義稅收低于其實(shí)際稅負(fù)水平的“財(cái)政幻覺(jué)”。而這種“財(cái)政幻覺(jué)”又違背了稅收的確定性原則（包括公平、簡(jiǎn)便和可控性原則）,結(jié)果引起了民眾的憤怒和稅收限制措施的引入。面臨收入約束和選民的非理性,地方政府實(shí)施進(jìn)一步的稅收操縱,結(jié)果又加劇了財(cái)產(chǎn)稅信譽(yù)的下降和政治生命的衰弱。在實(shí)施了收支限制措施之后,財(cái)產(chǎn)稅在地方政府總收入中的相對(duì)作用下降了37%[2]。而且現(xiàn)有的財(cái)產(chǎn)稅在公平與效率原則方面有了很大的變化。受到某些壓力的影響,現(xiàn)行財(cái)產(chǎn)稅制減輕了自住房屋財(cái)產(chǎn)的相對(duì)負(fù)擔(dān),限制了財(cái)產(chǎn)稅在教育融資方面的作用。在某些情況下比如在加州,財(cái)產(chǎn)稅的使用限制十分嚴(yán)厲,此時(shí)的財(cái)產(chǎn)稅呈現(xiàn)出州政府稅收的特征,只是將財(cái)產(chǎn)稅的收入分配給地方轄區(qū)而已。這樣,地方財(cái)政自治的程度已經(jīng)很弱?，F(xiàn)行財(cái)產(chǎn)稅負(fù)擔(dān)的分配在各類型財(cái)產(chǎn)之間以及同一類型財(cái)產(chǎn)內(nèi)部可能既不公平又無(wú)效率。因此,財(cái)產(chǎn)稅將繼續(xù)成為改革和調(diào)整的重點(diǎn)。然而,財(cái)產(chǎn)稅畢竟是人類有記錄的歷史以來(lái)最古老的稅種,在缺乏可行的替代手段的情況下,財(cái)產(chǎn)稅仍將是地方財(cái)政的主要基礎(chǔ),在地方公共財(cái)政中仍將扮演重要的角色。美國(guó)地方財(cái)政實(shí)踐的發(fā)展歷程表明,財(cái)產(chǎn)稅的相對(duì)作用具有一定的穩(wěn)定性。在過(guò)去的幾十年里,財(cái)產(chǎn)稅收入仍然穩(wěn)定在地方總收入的大約30%[2]。

財(cái)產(chǎn)稅在美國(guó)的發(fā)展經(jīng)歷令人深思,迫使人們重新理性地看待財(cái)產(chǎn)稅,正確認(rèn)識(shí)財(cái)產(chǎn)稅作為地方政府融資的工具,既存在優(yōu)點(diǎn),又存在缺點(diǎn)。美國(guó)地方政府的收支限制運(yùn)動(dòng)與財(cái)產(chǎn)稅本身的缺點(diǎn)和美國(guó)居民對(duì)財(cái)產(chǎn)稅的不滿有著密切的聯(lián)系。正確認(rèn)識(shí)財(cái)產(chǎn)稅的局限性,并尋找妥善的辦法加以改進(jìn),克服其不足,是任何一個(gè)使用財(cái)產(chǎn)稅作為地方政府融資工具的國(guó)家應(yīng)有的態(tài)度。在我國(guó)正醞釀財(cái)產(chǎn)稅改革的今天,認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn),并做相應(yīng)的準(zhǔn)備工作,尤其重要。關(guān)于財(cái)產(chǎn)稅的不足,美國(guó)學(xué)者奧滋（Oates）有過(guò)精辟的分析。如果地方財(cái)產(chǎn)稅是資助地方公共支出的可用的最好工具,那么為什么財(cái)產(chǎn)稅會(huì)如此不受選民的歡迎?他總結(jié)了四個(gè)方面的原因:第一,財(cái)產(chǎn)稅是看得見(jiàn)的、有形的,納稅人通常收到的是一份明確的必須馬上支付的賬單。第二,財(cái)產(chǎn)稅的價(jià)值評(píng)估存在行政管理問(wèn)題。第三,房主的收入與其納稅義務(wù)之間缺乏完美的有機(jī)聯(lián)系,使得財(cái)產(chǎn)稅在納稅人收入固定的情況下尤其不受歡迎。第四、以財(cái)產(chǎn)稅融資會(huì)導(dǎo)致各轄區(qū)之間的財(cái)政不公[6]（P78—90）。事實(shí)上,優(yōu)點(diǎn)與缺點(diǎn)同出一源。

第一,看得見(jiàn)的財(cái)產(chǎn)稅,作為地方公共勞務(wù)價(jià)格的準(zhǔn)確信號(hào),成為聯(lián)系地方公共勞務(wù)成本與地方公共勞務(wù)受益的紐帶,能夠激發(fā)地方居民的權(quán)利意識(shí),促使地方居民關(guān)心地方公共支出的配置效率,有助于提高地方自治水平,改善基層民主政治狀況,規(guī)范地方政府的行為,引導(dǎo)地方公共決策產(chǎn)生有效率的結(jié)果。特別是在中國(guó)地方自治程度很低的情況下,采用財(cái)產(chǎn)稅為基層政府融資,可以成為中國(guó)基層政治體制改革的一個(gè)突破口。另一方面,看得見(jiàn)的財(cái)產(chǎn)稅負(fù)擔(dān)很難令納稅人欣然接受,易于引起納稅人的抱怨和不滿。在中國(guó)實(shí)行土地公有制的情況下,要擴(kuò)大財(cái)產(chǎn)稅的征收范圍,特別是將廣大的農(nóng)民也納入征稅范圍之內(nèi),難免會(huì)產(chǎn)生公民接受方面的政治阻力,勢(shì)必會(huì)增加納稅人的遵從成本。所以,改革和完善財(cái)產(chǎn)稅制之際,必須充分考慮這一點(diǎn)。

第二,以財(cái)產(chǎn)稅作為地方政府的融資工具,與其他融資工具相比,在征稅實(shí)踐中多了一個(gè)環(huán)節(jié),即財(cái)產(chǎn)價(jià)值的評(píng)估。顯然,單從形式上看,這一環(huán)節(jié)就增加了財(cái)產(chǎn)稅的行政管理成本。理論上講,可以通過(guò)改進(jìn)評(píng)估實(shí)踐來(lái)降低財(cái)產(chǎn)稅的行政管理成本。但實(shí)踐中如何改進(jìn)評(píng)估工作,值得研究。其實(shí),利用財(cái)產(chǎn)稅資助地方政府勞務(wù)存在一個(gè)根本的缺陷——地方政府的資金來(lái)源與周期性的不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)密切相關(guān)。商業(yè)性不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)格呈現(xiàn)不規(guī)則的劇烈波動(dòng)使得地方政府的收入來(lái)源也相應(yīng)地呈現(xiàn)出周期性的特征。在經(jīng)濟(jì)減速或停滯時(shí)期,財(cái)產(chǎn)稅帶給地方政府的收入會(huì)下降,在經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張時(shí)期帶給地方政府的收入可能會(huì)增加。如果現(xiàn)任政府官員缺乏責(zé)任感,決策短視,那么,地方政府收入就會(huì)缺乏長(zhǎng)期的保證。這就要求地方政府實(shí)行健全的財(cái)政管理和妥善合理的財(cái)政政策,創(chuàng)造真實(shí)的儲(chǔ)備來(lái)應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)周期的變化。建立一種顧問(wèn)制度,減少評(píng)估工作量,以便更好地確定應(yīng)稅財(cái)產(chǎn)價(jià)值（確定一個(gè)保險(xiǎn)價(jià)值）,淡化經(jīng)濟(jì)周期的影響,保持地方政府收入的穩(wěn)定性。

第三,一般而言,個(gè)人的房屋消費(fèi)與個(gè)人的可支配收入呈正相關(guān)關(guān)系,財(cái)產(chǎn)稅能夠較好地體現(xiàn)可支付能力原則。但是在許多情況下,當(dāng)個(gè)人的房產(chǎn)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和周邊環(huán)境的改善而增值的時(shí)候,個(gè)人的財(cái)產(chǎn)稅納稅義務(wù)有可能與其納稅能力相背離。而房產(chǎn)價(jià)值的增值只有通過(guò)上市交易才能實(shí)現(xiàn)。在交易之前,讓個(gè)人為這個(gè)尚未實(shí)現(xiàn)的價(jià)值承擔(dān)納稅義務(wù),是不符合以人為本的理念的,與社會(huì)倫理道德觀念相違背。如何處理這一矛盾,需要良好的制度設(shè)計(jì)。

第四,財(cái)產(chǎn)稅在促進(jìn)地方自治的同時(shí),易于引起地方財(cái)政不公。富裕的地區(qū)因?yàn)樨?cái)產(chǎn)多可以以較低的財(cái)產(chǎn)稅率資助較多的公共勞務(wù),結(jié)果可能導(dǎo)致地區(qū)之間公共支出不平等。在美國(guó),表現(xiàn)在公立教育方面尤為明顯。各地區(qū)通過(guò)財(cái)產(chǎn)稅資助的公立教育不平等已經(jīng)引起了許多官司和改革的呼吁。事實(shí)上,財(cái)政不公不是財(cái)產(chǎn)稅才有的缺點(diǎn),而是所有地方稅共同存在的普遍缺陷。因此,當(dāng)?shù)胤秸畵碛胸?cái)產(chǎn)稅作為獨(dú)立的自有收入來(lái)源之后,雖然減少了對(duì)上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付的依賴,但在某種程度上還需要依賴上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付來(lái)調(diào)整地區(qū)之間的財(cái)政不公。在中國(guó)改革和完善了財(cái)產(chǎn)稅,賦予地方政府獨(dú)立的自有收入來(lái)源之后,同樣還需要上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付來(lái)充當(dāng)調(diào)節(jié)地方財(cái)政不公的收入平衡機(jī)制。

第五,地方政府官員控制有關(guān)財(cái)產(chǎn)稅率的投票議程的能力也是令財(cái)產(chǎn)稅不受歡迎的方面。在美國(guó)徹底的分稅制下,各地方財(cái)產(chǎn)稅率的高低由各地選民投票決定。這樣,一方面,地方官員有無(wú)能力控制投票議程增加了地方公共勞務(wù)供應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn),另一方面,地方官員操縱投票議程的能力又易于引起選民的強(qiáng)烈不滿。當(dāng)然這是美國(guó)特有的現(xiàn)象,可以說(shuō)是美國(guó)地方民主政治的一個(gè)負(fù)面效應(yīng)。在西方政治學(xué)界,美國(guó)的地方政府體制俗稱為“碎片化的政府體制”（意思是指美國(guó)地方政府?dāng)?shù)量龐大、功能重疊、邊界不清）。這種體制按照多元民主理論來(lái)講有利于保障公民直接參與政治,按照公共選擇理論來(lái)講有利于表達(dá)公共經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的消費(fèi)者偏好,但其整體效率低下、無(wú)力及時(shí)應(yīng)對(duì)社會(huì)問(wèn)題,對(duì)整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)公正都會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響。當(dāng)然中國(guó)不存在這樣的問(wèn)題,中國(guó)的問(wèn)題是稅權(quán)下放不夠。然而,在重構(gòu)中國(guó)地方財(cái)政體制、呼吁中央向地方下放稅權(quán)、促進(jìn)中國(guó)基層政治體制轉(zhuǎn)型的今天,美國(guó)特有的這一現(xiàn)象令人反思:過(guò)度的民主、過(guò)度的地方自治也同樣存在遺憾和不足。因此,在中央向地方下放財(cái)權(quán)的問(wèn)題上,要尋找一個(gè)合適的“度”。健全相關(guān)的配套措施,特別是通過(guò)相關(guān)立法規(guī)范地方政府行為,確保地方適度的財(cái)政自治,方是長(zhǎng)遠(yuǎn)之策。

注釋：

①在地方一般收入中,地方銷售稅的使用略有增加。到1999年,地方一般銷售稅仍然只占地方一般收入的3.9%,選擇性銷售稅占1.5%,所得稅在地方一級(jí)微不足道,在各州一般收入中占1.3%。

②這種實(shí)證研究以“21/2方案”決定的財(cái)產(chǎn)稅作為外生變量,測(cè)試了財(cái)產(chǎn)價(jià)值的最大化假說(shuō)——任何約束政府提供公共勞務(wù)水平的法律都會(huì)降低社區(qū)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。結(jié)果發(fā)現(xiàn),財(cái)產(chǎn)稅增長(zhǎng)相對(duì)較快的社區(qū),其房產(chǎn)價(jià)值的增長(zhǎng)也相對(duì)較快。這一結(jié)論意味著“21/2方案”將財(cái)產(chǎn)稅約束在最優(yōu)的水平之下（至少?gòu)膫€(gè)別社區(qū)來(lái)說(shuō)是如此）。

[1]Philip G.Joyce,Daniel R.Mullins.The Changing Fiscal Structure of the State and Local Public Sec tor:The Impact of Tax and Expenditure Limitation[J].Public Adm inistration Review,1991,51（3）:240—253.

[2]Daniel R.Mullins.Popular Process and the Transformation of State and LocalGovernment Finance[C]//David L.Sjoquist.State and Local Finance under Pressure.Northampton:Edward Elgar Publishing.Inc,2003:95—162.

[3]Joan M.Youngman.Property,Taxes,and the Future of Property Taxes[C]//David Brunori.The Future of State Taxation.Washington,DC:The Urban Institute Press,1998:111—128.

[4]Kebin Lang,Tianlun Jian.Property Taxes and Property Values:Evidence from Proposition 21/2[J].Journalof Urban Econom ics,2004（55）:439—457.

[5]Low ery,David.Public Opinion,Fical Illusion,and Tax Revolution:The Political Demise of the Property Tax[J].Public Budgeting&Finance,1985,5（3）:76—78.

[6]Wallace E.Oates.Property Taxation and LocalGovernment Finance[M].Cambridge,Massachusetts:Lincoln Institute of Land Policy,2001.