民辦高校、民辦高校舉辦者與政府間互動(dòng)框架研究

北京大學(xué)教育學(xué)院、教育經(jīng)濟(jì)研究所副教授

郭建如

民辦高校、民辦高校舉辦者與政府間互動(dòng)框架研究

北京大學(xué)教育學(xué)院、教育經(jīng)濟(jì)研究所副教授

郭建如

在我國(guó)民辦高等教育的發(fā)展過(guò)程中，舉辦者利用占有與控制民辦高校謀取個(gè)人利益是較為普遍的一種現(xiàn)象。如何將民辦高校從舉辦者的占有與控制中獨(dú)立出來(lái)，增強(qiáng)民辦學(xué)校的自主性和公益性，一直是我國(guó)民辦高校治理的核心內(nèi)容。在某種程度上可以說(shuō)，圍繞著舉辦者對(duì)民辦高校的占有與控制的爭(zhēng)奪貫穿了我國(guó)民辦高等教育20多年的歷史，也是我國(guó)民辦高等教育立法過(guò)程中的核心內(nèi)容。

在這20多年里，舉辦者對(duì)民辦高校的占有與控制經(jīng)歷了什么樣的演變，舉辦者對(duì)民辦高校的占有與控制能力受什么因素影響，將來(lái)的變化趨勢(shì)如何，民辦高校的自主性與公益性能不能得到保障？要解答這些問(wèn)題，就有必要考察民辦高校的舉辦者、民辦高校和政府之間圍繞著對(duì)民辦高校占有和控制而形成的互動(dòng)關(guān)系。我借鑒相關(guān)經(jīng)濟(jì)學(xué)分析框架，試圖用占有(控制)、排他(方位、范圍、能力)等核心概念來(lái)探討普通民辦高校(包含從事自學(xué)考試的非學(xué)歷高等教育機(jī)構(gòu))舉辦者、辦學(xué)者和政府圍繞著民辦高校的占有與控制所發(fā)生的互動(dòng)關(guān)系以及這三者互動(dòng)的策略和互動(dòng)框架的演變趨勢(shì)。這樣的分析，是一種實(shí)然的分析，是基于歷史和現(xiàn)實(shí)的分析，而不是一種應(yīng)然的分析；不是進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，而是希望能夠準(zhǔn)確地把握和刻畫(huà)這三者之間實(shí)際發(fā)生的一種關(guān)系狀態(tài)。

根據(jù)民辦高校目前的治理結(jié)構(gòu)、民辦高校與政府之間的關(guān)系，可以將民辦高校劃分為三類(lèi)：第一類(lèi)是在舉辦與發(fā)展過(guò)程中具有較強(qiáng)官方背景，在發(fā)展過(guò)程中獲得政府關(guān)鍵性支持，舉辦者非個(gè)人，理事長(zhǎng)和校長(zhǎng)以推選或遴選方式已實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過(guò)渡的民辦高校，以浙江樹(shù)人大學(xué)為代表，北京城市學(xué)院也在此列；第二類(lèi)是有明確的創(chuàng)辦者但無(wú)出資者，學(xué)校明確不以營(yíng)利為目的，且實(shí)現(xiàn)了理事長(zhǎng)和校長(zhǎng)幾任變更的民辦高校，如上海杉達(dá)學(xué)院；第三類(lèi)則是那些由創(chuàng)辦者個(gè)人或企業(yè)集團(tuán)始終牢牢地占有與控制的民辦高校，這些高校還沒(méi)有從最初的創(chuàng)辦者、舉辦者中贏得獨(dú)立和自主，處在營(yíng)利與非營(yíng)利之間的模糊地帶，這一類(lèi)在我國(guó)民辦高校中占有相當(dāng)大的比例，也是我分析的重點(diǎn)。當(dāng)然也可能還有其他的類(lèi)型。

占有分析框架在民辦高校治理研究中如何應(yīng)用？民辦高校的占有與控制者是舉辦者、辦學(xué)者(或教育者)和政府，三者之間的權(quán)利關(guān)系是怎樣的？舉辦者希望對(duì)學(xué)校進(jìn)行全面控制，特別是與經(jīng)濟(jì)利益直接相關(guān)領(lǐng)域的占有與控制，確保自己的利益，其排他對(duì)象是校長(zhǎng)、辦學(xué)者以及政府；辦學(xué)者依據(jù)法律擁有獨(dú)立進(jìn)行教育教學(xué)相關(guān)的活動(dòng)和行政管理的權(quán)利，其排他對(duì)象主要是舉辦者，有時(shí)也是政府；政府具有法律上對(duì)學(xué)校進(jìn)行監(jiān)控的責(zé)任，保持相關(guān)方的利益和社會(huì)穩(wěn)定，保障學(xué)校公益性質(zhì)，排他對(duì)象主要是舉辦者，有時(shí)也是辦學(xué)者。這是一個(gè)基本框架。他們?cè)谡加信c控制上的排他能力，對(duì)圍繞著民辦高校的占有與控制而進(jìn)行的互動(dòng)而言，相關(guān)方所擁有的排他能力至為關(guān)鍵。排他能力主要取決于相關(guān)方在互動(dòng)結(jié)構(gòu)中的位置，擁有的資源的重要性以及相關(guān)方維持權(quán)利的能力、意愿與實(shí)現(xiàn)權(quán)利的技術(shù)。另外，占有的時(shí)間限制、非正式關(guān)系、認(rèn)知與社會(huì)規(guī)范也會(huì)影響到占有的排他能力。

在修正這些框架后，再來(lái)看這三方基本的互動(dòng)過(guò)程和互動(dòng)策略有哪些。

首先是舉辦者的占有與政府的監(jiān)管之間的關(guān)系。政府對(duì)民辦高校的監(jiān)管存在很多困難：第一，民辦高校擁有足以影響政府主管機(jī)構(gòu)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，或者說(shuō)官方的庇護(hù)。第二，民辦高校本身具有很強(qiáng)的官方背景。有的民辦高校直接聘任一些有相當(dāng)強(qiáng)官方背景的退休人員到民辦高校擔(dān)任校長(zhǎng)等高級(jí)管理人員，使他們成為與政府相關(guān)部門(mén)溝通的橋梁。大的有影響力的民辦高校本身就會(huì)成為當(dāng)?shù)刂匾恼瘟α?，其領(lǐng)導(dǎo)者往往居于政協(xié)或人大重要位置。第三，政府監(jiān)控手段的缺乏及操作性差。監(jiān)管缺乏細(xì)化或資源支撐，審計(jì)報(bào)表質(zhì)量很難得以監(jiān)督。對(duì)政府管理與民辦學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)直接的界限總是模糊的，分不清楚民辦學(xué)校內(nèi)部發(fā)生的各種問(wèn)題究竟哪些是政府部門(mén)應(yīng)該管的，哪些是民辦學(xué)校的內(nèi)部事務(wù)。第四，民辦高校的分散性以及組織的不成熟性也會(huì)影響民辦教育的監(jiān)管。比如，我國(guó)民辦高校除正規(guī)的普通院校外，還有大量的進(jìn)行自學(xué)考試助學(xué)的機(jī)構(gòu)，這類(lèi)機(jī)構(gòu)太過(guò)于分散，監(jiān)管難度更大。

在實(shí)踐中，政府對(duì)民辦高校和對(duì)舉辦者的監(jiān)控采取了哪些措施和策略？第一，通過(guò)法規(guī)或條例形式界定基本原則，“社會(huì)力量舉辦教育機(jī)構(gòu)不得以營(yíng)利為目的”，“教育機(jī)構(gòu)的積累只能用于增加教育投入和改善辦學(xué)條件，不得用于分配，不得用于校外投資”等。第二，設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)與資格類(lèi)，特別是設(shè)立準(zhǔn)入門(mén)檻。比如關(guān)于舉辦不同層次學(xué)校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)等，注冊(cè)資本、校園面積、舉辦者的資格、校長(zhǎng)的任職資格以及教師的資格等。第三，引導(dǎo)類(lèi)，主要是確立好的和差的標(biāo)準(zhǔn)，樹(shù)立示范的效應(yīng)，實(shí)際上是用政府的信譽(yù)來(lái)?yè)Q取這些民辦學(xué)校的支持。第四，分割學(xué)校內(nèi)部的權(quán)力，在其內(nèi)部進(jìn)行一些規(guī)定。如規(guī)定了舉辦者、校長(zhǎng)、教職工以及受教育者的權(quán)力等，起到分割舉辦者權(quán)力的作用。第五，在某些方面辦得比較硬的是在輿論壓力比較大的事情上，在那些直接影響到政府的形象、牽涉到社會(huì)利益的事情上，政府的態(tài)度與手段是比較強(qiáng)硬的。比如突出的就是關(guān)于虛假?gòu)V告和學(xué)生退費(fèi)的問(wèn)題。第六，對(duì)突發(fā)性危機(jī)的各種強(qiáng)硬的處置措施，包括撤銷(xiāo)學(xué)校、接管學(xué)?；蛑概纱砣?。盡管政府機(jī)構(gòu)通常對(duì)民辦高校并不積極主動(dòng)進(jìn)行管理，但是當(dāng)學(xué)校的內(nèi)部矛盾發(fā)展到一定程度，成為群體性事件，影響到社會(huì)穩(wěn)定時(shí)，當(dāng)?shù)卣蜁?huì)采取斷然的措施。第七，利用一些全國(guó)性的突發(fā)事件，將一些臨時(shí)性的措施變成長(zhǎng)期性的措施，針對(duì)個(gè)別民辦學(xué)校的措施變?yōu)槿珖?guó)性的措施，所謂的“一家生病，全國(guó)吃藥”即是如此，全國(guó)吃藥主要是起到預(yù)防作用，同時(shí)也趁機(jī)將一些平時(shí)難以實(shí)現(xiàn)的做法在這個(gè)時(shí)期順利地推行下去，即所謂的利用“機(jī)會(huì)之窗”。

同時(shí)，民辦高校舉辦者應(yīng)對(duì)政府監(jiān)管也很有策略。第一，建立關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和強(qiáng)大的支持系統(tǒng)，在遇到不利環(huán)境時(shí)利用各種渠道發(fā)聲，對(duì)政府有關(guān)部門(mén)造成一定的壓力。第二，盡可能多的獲得合法性，在形式或話語(yǔ)上與政府的希望保持一致，甚至讓渡一些權(quán)力，但能夠“為我所用”。第三，利用政府的擔(dān)心與政府?dāng)偱?，或發(fā)出威脅，或裝出無(wú)賴狀：政府對(duì)安全穩(wěn)定的擔(dān)心以及對(duì)財(cái)政負(fù)擔(dān)的擔(dān)心，常常成為政府的“軟肋”。第四，有著控制財(cái)權(quán)的各種辦法。舉辦者最關(guān)心的就是錢(qián)與權(quán)的問(wèn)題，實(shí)際上舉辦者在這方面有各種各樣的方法，最簡(jiǎn)單的辦法就是夸大成本，以次充好，以少充多；將學(xué)校一些營(yíng)利賺錢(qián)的業(yè)務(wù)由董事會(huì)或舉辦者直接管理。第五，舉辦者退出時(shí)的利益取得。民辦高校創(chuàng)辦者或舉辦者不但可以占有和支配在校期間獲得的經(jīng)濟(jì)利益，而且在受到年齡限制以及其他方面的約束而占有能力較低的情況下，還會(huì)出現(xiàn)舉辦者的更替。

其次是民辦高校的舉辦者與民辦高校辦學(xué)者的關(guān)系。舉辦者與辦學(xué)者之間也存在權(quán)力的排他性問(wèn)題。民辦高校舉辦者并不能夠完全代表民辦高校的利益或意志，這兩者之間常常被扭曲。在董事長(zhǎng)與校長(zhǎng)不一致的情況下，尤其是在投資公司的情況下，兩者利益不一致的情況就比較普遍。因?yàn)閮烧叩膭?dòng)機(jī)和出發(fā)點(diǎn)不同，兩者往往會(huì)出現(xiàn)沖突，兩者之間如有意見(jiàn)分歧，舉辦者可以通過(guò)董事會(huì)等合法形式撤換辦學(xué)者(校長(zhǎng))。也有辦學(xué)者把舉辦者更換的情況，但這種情況較少。

最后是學(xué)校的自主性與政府的控制。民辦高校的獨(dú)立性發(fā)展起來(lái)后，教育者能自主管理學(xué)校，這往往和政府的預(yù)期一致。但有時(shí)民辦高校的自主發(fā)展并不是政府樂(lè)見(jiàn)的，他們之間存在一些矛盾。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，民辦高等教育未來(lái)發(fā)展空間出現(xiàn)了以下趨勢(shì)：第一，學(xué)齡人口減少，高等教育大眾化速度放慢，政府財(cái)政能力增強(qiáng)，對(duì)公辦學(xué)校投入增多，都可能致使民辦高校發(fā)展空間的進(jìn)一步壓縮；第二，對(duì)教育質(zhì)量的要求越來(lái)越高，投入要求不斷增大，民辦高校出現(xiàn)財(cái)務(wù)困難，面臨著一定的財(cái)政危機(jī)；第三，政府對(duì)公益性的強(qiáng)調(diào)與重視以及介入手段的多樣性，可能會(huì)使民辦高校的功能在新時(shí)期發(fā)生變化，談判的劑量會(huì)削弱，政府的量會(huì)增加，同時(shí)政府的公益性要求可能會(huì)增強(qiáng)，監(jiān)督手段也會(huì)多樣化；第四，民辦高校內(nèi)部權(quán)力分享的要求增長(zhǎng)。在民辦高校內(nèi)部，教師開(kāi)始也不把學(xué)校看做是董事長(zhǎng)或創(chuàng)辦者的，而看作是大家的。雖然學(xué)校教師代表大會(huì)、工會(huì)的作用是虛的，但教師會(huì)通過(guò)這種渠道要求分享對(duì)學(xué)校治理的權(quán)力，所以學(xué)校內(nèi)部要求分享權(quán)力的壓力也會(huì)增大；第五，民辦高校舉辦者需求層次的提升。民辦高校辦學(xué)者的需求層次也會(huì)發(fā)生變化，最初是追求經(jīng)濟(jì)利益，最后可能是追求自我滿足、自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，這種情況有利于學(xué)校向著公益性、自主性的方向演變。

(責(zé)任編輯毛紅霞)