民辦高校內(nèi)部管理體制改革的若干問題

浙江樹人大學(xué)副校長、民辦高等教育研究專家

徐緒卿

民辦高校內(nèi)部管理體制改革的若干問題

浙江樹人大學(xué)副校長、民辦高等教育研究專家

徐緒卿

民辦高等教育已經(jīng)成為我國高等教育的重要組成部分，在高等教育體系中已占重要地位，在承擔(dān)培養(yǎng)現(xiàn)代化事業(yè)建設(shè)者和社會主義事業(yè)接班人的宏偉事業(yè)中負(fù)有重要的使命和責(zé)任。建設(shè)高等教育強(qiáng)國的進(jìn)程不可能也不應(yīng)該缺少民辦高校的參與。民辦高校在為國家高等教育發(fā)展做出重要貢獻(xiàn)的同時，也在不斷完善自身。在國家高等教育發(fā)展環(huán)境和政策轉(zhuǎn)移到提升質(zhì)量和內(nèi)涵，競爭內(nèi)容從規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)移到質(zhì)量和特色的宏觀背景下，民辦高校如何加強(qiáng)管理，改革管理模式，提高管理水平和效益，已成為當(dāng)前和今后一段時間內(nèi)民辦高校可持續(xù)發(fā)展的重要命題，也是民辦高等教育研究工作者應(yīng)予關(guān)注的重要課題。

研究民辦高校管理體制改革，既是重大的理論問題，又是重大的現(xiàn)實(shí)問題，對我國民辦高等教育理論的推進(jìn)和促進(jìn)民辦高校的可持續(xù)發(fā)展，都具有重要的意義。

第一，我國民辦高等教育十幾年來的發(fā)展存在著一個非常突出的問題就是至今尚未形成較為完善有效的管理體制。近10年來我國民辦高等教育的快速發(fā)展，主要體現(xiàn)在規(guī)模擴(kuò)張上。規(guī)模擴(kuò)張對于民辦高校建立形象、擴(kuò)大影響、占領(lǐng)市場、積累資金和辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)而言，無疑都是非常重要的。但十幾年來的發(fā)展，相對于民辦高校的發(fā)展規(guī)模而言，我國民辦高校的內(nèi)部管理，無論是體制、機(jī)制的創(chuàng)新，還是目標(biāo)、規(guī)范的形成，都還沒有十分明顯的突破。我國民辦高校產(chǎn)權(quán)和辦學(xué)主體較為復(fù)雜，在董事會、理事會等決策機(jī)構(gòu)的建立、舉辦者與辦學(xué)者之間的關(guān)系、決策機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)的責(zé)權(quán)劃分等方面都缺乏明確的法律指導(dǎo)。從實(shí)踐的層面上說，各地的民辦高校對管理體制改革所進(jìn)行的探索不多、深度不夠，可以供民辦高校學(xué)習(xí)借鑒的對象還很少。管理體制改革的落后阻礙了我國民辦高校的可持續(xù)發(fā)展。一方面從發(fā)展規(guī)模上看，年年增長，欣欣向榮；另一方面從發(fā)展過程來看，困難重重，缺乏后勁，危機(jī)四伏，風(fēng)險劇增。因而，從長遠(yuǎn)發(fā)展來說，民辦高校的發(fā)展不能僅僅依靠規(guī)模的擴(kuò)張，更應(yīng)該通過內(nèi)涵建設(shè)來實(shí)現(xiàn)。從數(shù)量走向質(zhì)量，從規(guī)模走向內(nèi)涵，這是民辦高等教育可持續(xù)發(fā)展的必然要求。

第二，管理體制是民辦高校內(nèi)部管理問題的核心。所謂管理體制是指一個管理系統(tǒng)內(nèi)各類、各層管理組織關(guān)于決策權(quán)責(zé)與執(zhí)行權(quán)責(zé)的劃分及它們彼此之間的從屬關(guān)系，即決策權(quán)歸哪個機(jī)構(gòu)，執(zhí)行權(quán)歸哪個機(jī)構(gòu)。管理機(jī)制是指涵蓋于一個管理體制內(nèi)的各個管理組織之間及各個組織內(nèi)部管理的主客體之間權(quán)責(zé)關(guān)系及其相應(yīng)的利益分配機(jī)制。在民辦高校內(nèi)部管理系統(tǒng)內(nèi)各類、各層管理組織決策權(quán)責(zé)與執(zhí)行權(quán)責(zé)的劃分中，管理體制問題是最基礎(chǔ)的條件和最重要的依據(jù)。只有建立和完善管理體制，才能確定內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置，建立各個管理機(jī)構(gòu)的職能，理順各個機(jī)構(gòu)和層面的相關(guān)關(guān)系，劃分相應(yīng)的職權(quán)范圍和工作職責(zé)。并且，也只有建立了科學(xué)有效的管理體制，才能建設(shè)和完善相應(yīng)的管理機(jī)制，明晰各個組織、機(jī)構(gòu)中相關(guān)者的利益分配，在確定的制度安排框架下，調(diào)動各方面的工作主動性、積極性，增強(qiáng)內(nèi)部工作的協(xié)調(diào)性。在全國高等教育全面進(jìn)入內(nèi)涵建設(shè)、提升質(zhì)量的宏觀背景下，我國民辦高校必須進(jìn)一步貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，依法辦學(xué)，規(guī)范管理，加強(qiáng)內(nèi)涵建設(shè)，提升辦學(xué)質(zhì)量，增強(qiáng)民辦高校的核心競爭力，改變我國民辦高校與公辦高校之間落差懸殊的格局。研究探索民辦高校管理體制改革，建立和健全管理體制，理順內(nèi)部關(guān)系，分清機(jī)構(gòu)職責(zé)，可以提高民辦高校的管理水平和效率，促進(jìn)內(nèi)部和諧，集中精力深化教學(xué)改革，搞好人才培養(yǎng)，從而重塑民辦高校的辦學(xué)形象和品牌。

第三，微觀層面的高等學(xué)校管理體制改革尚未深入。新時期高等教育體制改革，包括辦學(xué)體制、管理體制、招生就業(yè)體制、經(jīng)費(fèi)籌措體制和校內(nèi)管理體制的改革，這五大體制改革對于我國高等教育的大發(fā)展起到了積極的推動作用。周遠(yuǎn)清指出：“五大體制的改革，改變了我國大學(xué)按科類設(shè)置的狀況，使一部分學(xué)校的科類更加綜合，為我國高等學(xué)校培養(yǎng)高水平、高素質(zhì)的人才，為出高水平的科研成果打下了基礎(chǔ)。實(shí)行辦學(xué)體制改革，使我們發(fā)展了民辦高等教育……體制改革使我們的高等教育適應(yīng)了社會主義市場經(jīng)濟(jì)，為規(guī)模的發(fā)展和質(zhì)量效益的提高打下了基礎(chǔ)、創(chuàng)造了條件。”需要指出的是，至今為止，高等教育體制改革，比較多的是在宏觀層面進(jìn)行的，而處于微觀層面的高等學(xué)校管理體制改革，則由于許多主客觀原因難以深入。積極嘗試和探索民辦高校管理體制改革，不僅會為民辦高校自身的管理體制改革提供理論支持，同時也將為全國高校管理體制改革提供探索和實(shí)踐的借鑒，從而促進(jìn)我國高校內(nèi)部管理體制和機(jī)制的改革，提高我國高等學(xué)校整體的辦學(xué)效率和效益。

當(dāng)前我國民辦高校內(nèi)部管理體制改革，首先要解決好如下五方面的問題。

第一，民辦高校產(chǎn)權(quán)問題。產(chǎn)權(quán)制度是民辦高校內(nèi)部管理體制架構(gòu)的基礎(chǔ)，產(chǎn)權(quán)制度的基本要求是要在產(chǎn)權(quán)的公益性和營利性(激勵性)之間保持恰當(dāng)?shù)钠胶?。一方面，教育不同于?jīng)濟(jì)，民辦高校不同于企業(yè)，投入民辦高校的資金不能完全等同于投資經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的資本，對民辦高校的投資也不能像對企業(yè)投資一樣以利潤最大化為目的，對產(chǎn)權(quán)的過分激勵有可能助長民辦高校的營利性，這是民辦高校產(chǎn)權(quán)制度公益性的要求。從國際私立高等教育的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，大部分發(fā)展較好的私立高校都不是營利性的，都不追求產(chǎn)權(quán)回報(bào)，如美國哈佛大學(xué)。另一方面，適當(dāng)?shù)乇Ｗo(hù)民辦高校創(chuàng)辦者或投資者的收益權(quán)、控制權(quán)等各項(xiàng)產(chǎn)權(quán)權(quán)利，對于激發(fā)創(chuàng)辦者或投資者的積極性，吸引更多社會資金進(jìn)入民辦高等教育領(lǐng)域，也具有重要的作用，這是民辦高校產(chǎn)權(quán)制度對營利性(激勵性)的要求。從我國的發(fā)展現(xiàn)實(shí)來看，追求一定的回報(bào)，正是民辦高等教育在短時期內(nèi)能夠迅速發(fā)展的主要動力。那么，從長遠(yuǎn)來看，如何既能保持民辦高校產(chǎn)權(quán)的公益性，又能關(guān)照到民辦高校產(chǎn)權(quán)的營利性，是今后民辦高等教育研究的重點(diǎn)問題之一。

第二，民辦高校的決策機(jī)構(gòu)問題。決策機(jī)構(gòu)問題是民辦高校內(nèi)部管理體制的基本問題之一。《民辦教育促進(jìn)法》第十九條、《民辦教育促進(jìn)法》第二十條以及《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》第九條和第十六條的規(guī)定雖然比較全面，但大都是原則性的規(guī)定，可供操作的內(nèi)容不多，從而導(dǎo)致這些規(guī)定很難在實(shí)際操作中實(shí)施。許多民辦高校決策機(jī)構(gòu)不健全；有的看似健全，實(shí)為虛設(shè)；有的不僅沒有董事會，連實(shí)際的負(fù)責(zé)人都難以找到。這樣的民辦高校是難以提高質(zhì)量的。

第三，民辦高校校長和執(zhí)行機(jī)構(gòu)問題?！睹褶k教育促進(jìn)法》第二十四條的規(guī)定，說明民辦高校校長的角色是雙重的，他既受董事會的委托管理學(xué)校，是董事會決策的執(zhí)行者，又是內(nèi)部具體事務(wù)的決策者，在董事會的授權(quán)下，獨(dú)立自主地完成自己在學(xué)校治理中的分工。從民辦高校的現(xiàn)實(shí)來看，大部分民辦高校校長都是公辦高校退休的校領(lǐng)導(dǎo)，他們“德才兼?zhèn)洹保加辛己玫摹吧鐣Y源”，可以利用自己的“社會資源”積極促進(jìn)民辦高校各項(xiàng)事務(wù)的解決。但從公辦高校選聘的校長也有不足之處。一是有些民辦高校校長到任后，觀念難轉(zhuǎn)變，辦學(xué)憑經(jīng)驗(yàn)，結(jié)果事倍功半，效果不佳。二是有些校長對民辦高等教育的認(rèn)可度不高，關(guān)心程度不夠，對民辦高校一味地抱怨，對民辦高等教育和民辦高校缺乏感情。三是有些校長缺乏辦學(xué)主見，放棄原則，將經(jīng)濟(jì)利益放在首位，忽視了教育的公益性和奉獻(xiàn)性，把領(lǐng)導(dǎo)工作作為單純的職業(yè)，雇用觀念較重，將民辦高?？醋魇恰梆B(yǎng)老”和“創(chuàng)收”的地方。四是有些民辦高校校長年齡偏高，雖工作勤懇，但觀念陳舊，不思變革，創(chuàng)業(yè)不足，守業(yè)有余，學(xué)校發(fā)展缺乏應(yīng)有的闖勁和活力。有些學(xué)校的校長甚至身體素質(zhì)欠佳，難以適應(yīng)大學(xué)校長這一需要較高體力和精力的崗位要求。因此，以《民辦教育促進(jìn)法》和實(shí)施條例以及相關(guān)法規(guī)為依據(jù)，研究和探索民辦高校校長的選拔、任用、培訓(xùn)和發(fā)展制度，逐步建立民辦高校校長專業(yè)化成長的環(huán)境，是研究民辦高校內(nèi)部管理的重要內(nèi)容。

第四，民辦高校監(jiān)督機(jī)構(gòu)問題。對于民辦高校的監(jiān)督機(jī)構(gòu)及機(jī)制的研究，目前來說幾乎處于空白狀態(tài)。當(dāng)前來看，我國民辦高校的監(jiān)督機(jī)構(gòu)不健全，監(jiān)督機(jī)制未建立，力量十分薄弱。家長(或?qū)W生)、社區(qū)、校友和媒體的力量微乎其微，難以起到監(jiān)督作用。監(jiān)督機(jī)構(gòu)的缺少，導(dǎo)致學(xué)校利益相關(guān)人的利益得不到保障。針對一些地方政府對民辦高校疏于管理，辦學(xué)行為不規(guī)范、內(nèi)部管理體制不健全、法人財(cái)產(chǎn)不落實(shí)以及行業(yè)自律、社會監(jiān)督薄弱等突出問題，國家有關(guān)部門出臺政策，要求加快建立對民辦高校的督導(dǎo)制度，由省級教育行政部門向民辦高校委派督導(dǎo)專員。督導(dǎo)專員依法監(jiān)督民辦高校貫徹執(zhí)行有關(guān)法律、法規(guī)和政策的情況，監(jiān)督、引導(dǎo)學(xué)校的辦學(xué)方向、辦學(xué)行為和辦學(xué)質(zhì)量，參加學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、人事安排、財(cái)產(chǎn)管理、基本建設(shè)、招生及收退費(fèi)等重大事項(xiàng)的研究討論，向委派機(jī)構(gòu)報(bào)告學(xué)校辦學(xué)情況、提出意見與建議，同時承擔(dān)有關(guān)黨政部門規(guī)定的其他職責(zé)。這一重要舉措將加強(qiáng)政府督導(dǎo)管理和引導(dǎo)民辦高校健全內(nèi)部管理體制有機(jī)結(jié)合起來，對于加快構(gòu)建政府依法管理、民辦高校依法辦學(xué)、行業(yè)自律和社會監(jiān)督相結(jié)合的管理格局，促進(jìn)民辦高校又好又快發(fā)展，具有十分重要的意義。

第五，民辦高校內(nèi)部管理制度。董事會、以校長為首的執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)是民辦高校內(nèi)部管理的三大基本組織架構(gòu)。除了要完善這三大基本組織架構(gòu)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制之外，民辦高校也要完善內(nèi)部管理的其他方面。民辦高校的內(nèi)部管理體制具有自身的一些特點(diǎn)，比如，民辦高校在教師管理制度、教師待遇和福利制度、學(xué)校內(nèi)部管理流程以及學(xué)生管理和教學(xué)管理制度等方面，均與公辦高校有顯著差別。但相比于公辦高校，民辦高校具有管理體制和運(yùn)行機(jī)制自主靈活、市場意識強(qiáng)、市場敏感度高、歷史包袱少等優(yōu)勢，民辦高校應(yīng)利用優(yōu)勢，抓住機(jī)遇，積極進(jìn)行內(nèi)部管理制度創(chuàng)新。目前很多民辦高校已經(jīng)在內(nèi)部管理制度建設(shè)方面進(jìn)行了嘗試，并且得到了地方教育行政部門的大力支持和指導(dǎo)。另外，民辦高校也應(yīng)以開放的胸懷相互學(xué)習(xí)、相互借鑒、取長補(bǔ)短，學(xué)習(xí)先進(jìn)民辦高校在內(nèi)部管理制度方面所進(jìn)行的創(chuàng)新。只有打破封閉辦學(xué)的局面，我國民辦高校才能實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展、共同繁榮，共同為建設(shè)高等教育大國和高等教育強(qiáng)國貢獻(xiàn)更多的力量。