浙江農(nóng)村社會(huì)福利發(fā)展?fàn)顩r調(diào)查與經(jīng)驗(yàn)分析

(浙江樹人大學(xué) 人文學(xué)院，浙江 杭州 310015)

社會(huì)工作

浙江農(nóng)村社會(huì)福利發(fā)展?fàn)顩r調(diào)查與經(jīng)驗(yàn)分析

陳微

(浙江樹人大學(xué) 人文學(xué)院，浙江 杭州 310015)

浙江農(nóng)村的福利總體還是一種制度補(bǔ)缺型福利，隨著浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)展，部分農(nóng)村地區(qū)向普惠型福利發(fā)展，供、養(yǎng)、助福利體系基本形成，在社會(huì)救助養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、福利服務(wù)等方面，政策引導(dǎo)、開展廣泛，結(jié)合實(shí)際、動(dòng)態(tài)調(diào)整，基本形成政府、社區(qū)、農(nóng)民共同參與，推動(dòng)浙江農(nóng)村社會(huì)福利事業(yè)發(fā)展的局面。

社會(huì)保障；浙江農(nóng)村社會(huì)福利；福利體系

一、問題背景

發(fā)展農(nóng)村福利符合中國社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展的實(shí)際狀況。中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致城市與農(nóng)村的福利狀況差距很大，農(nóng)村的福利配給幾乎空白。改革開放以來，浙江GDP增長率連年位居全國前列，而且縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣眾多。由于縣域經(jīng)濟(jì)對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的輻射性很強(qiáng)，不僅使傳統(tǒng)的農(nóng)民身份、職業(yè)、收入結(jié)構(gòu)發(fā)生很大改變，也為農(nóng)村公共福利奠定了堅(jiān)實(shí)的財(cái)政基礎(chǔ)。在這種情況下，浙江農(nóng)村社會(huì)福利狀況究竟發(fā)生怎樣的變化，是否有獨(dú)特的經(jīng)驗(yàn)？總結(jié)浙江農(nóng)村社會(huì)福利制度的經(jīng)驗(yàn)，對浙江農(nóng)村社會(huì)福利狀況做框架性描述，是本文的研究重點(diǎn)。

農(nóng)村福利發(fā)展，不能走提高現(xiàn)金支付待遇的“保險(xiǎn)型福利”，而是要走“轉(zhuǎn)變理念、強(qiáng)化責(zé)任”、通過“社會(huì)救助服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、教育服務(wù)、生活服務(wù)、特殊群體服務(wù)”公共服務(wù)制度等非收入性福利安排，來滿足社會(huì)需要、調(diào)控社會(huì)問題、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正，發(fā)展個(gè)人潛能，收入安全只是其中的一個(gè)方面，這種設(shè)計(jì)適合中國農(nóng)村的實(shí)際情況，也是本文提出農(nóng)村福利的理論所在。

實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)福利目標(biāo)，要涉及兩個(gè)基本層面：一個(gè)是觀念層面，即農(nóng)民對農(nóng)村社會(huì)福利的看法；另一個(gè)是制度層面，即社會(huì)組織對農(nóng)村社會(huì)福利的做法。所以，福利觀念和福利制度成為本文的兩個(gè)研究視角。

二、調(diào)查情況分析

(一)社會(huì)救助

1.認(rèn)同傳統(tǒng)的救助觀，萌發(fā)現(xiàn)代救助理念。社會(huì)救助需要廣大群眾參與，理解與認(rèn)同則是產(chǎn)生參與行為的基礎(chǔ)。調(diào)查顯示，“認(rèn)同、志愿、定期捐贈(zèng)”成為農(nóng)民普遍接受的理念，這對在農(nóng)村地區(qū)采用新型救助形式、開展持續(xù)化救助至關(guān)重要。但對應(yīng)該救助哪些人？農(nóng)民認(rèn)同傳統(tǒng)的對象。

農(nóng)民認(rèn)同救窮并不認(rèn)同救難，表現(xiàn)為“重救窮、輕救弱、難救困”。他們認(rèn)為最需要救助的是：五保戶63%，孤兒46.2%，智障病殘者36.6%，因?yàn)樗麄儭盁o收入、無人撫養(yǎng)、無勞動(dòng)能力，太可憐了”，這種自然的憐憫心理，深深扎根農(nóng)民心底，構(gòu)筑起“救助即救窮”的淳樸民風(fēng)，是農(nóng)村地區(qū)開展廣泛社會(huì)救助最堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。為了考察他們對新弱群體的看法，我們設(shè)定了三類人：“月人均收入低于當(dāng)?shù)厣钇骄€者”、“工傷而無勞動(dòng)能力者”、“子女不寄錢回家的老、幼、殘者”。結(jié)果顯示“可以救助”的分別為15.3%，4.4%，13.1%，認(rèn)同程度遠(yuǎn)低于“五保戶、孤兒、智障病殘者”。對這三類新弱群體，絕大部分被訪談對象回答“沒聽說過”，“不知道對他們怎么救助”，甚至反問“政府要管這么多人能管得過來嗎？”、“身體好好的為什么要對他們實(shí)施救助？”，這些觀念折射出農(nóng)民們有救窮無救難的意識；對體殘無養(yǎng)者能救助，對其他人救助則難以接受。

但是無論是否認(rèn)同，只要鄉(xiāng)鄰中有窮困的人，他們還是會(huì)救助。調(diào)查顯示，對于特殊困難對象，77.4%“愿意提供救助”，62.3%表示已多次自覺參加過救助，至于原因，許多人說“他們困難，大家?guī)蛶汀保熬戎还馐钦氖?，也是大家的事”，這種源于骨子里的“相互扶持、撫貧濟(jì)困”的救助行動(dòng)，是農(nóng)村的傳統(tǒng)風(fēng)俗，是開展農(nóng)村慈善救助事業(yè)的希望所在。

現(xiàn)代救助意識開始萌芽。調(diào)查結(jié)果顯示，57%的受訪者愿意“統(tǒng)一向村里交納一定數(shù)額的錢幫助救濟(jì)對象”，11.6%“不愿意”。大部分人同意“定期向村里交一定的錢建立基金帳戶用來幫助需要救濟(jì)的人”，“條件好多拿點(diǎn)，條件不好少拿點(diǎn)”。20.3%談?wù)摼戎黧w時(shí)提到“國家、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、青年志愿者”，50.6%認(rèn)為“如果經(jīng)濟(jì)援助和技術(shù)援助并存，給錢不如給技術(shù)”。以上數(shù)據(jù)，反映浙江農(nóng)民的樸素救助行為以外，“定期捐贈(zèng)”、“基金救助”、“志愿者服務(wù)救助”、“科技救助”等現(xiàn)代救助理念已悄然形成。

2．政府救助責(zé)任明確措施到位，民間救助組織尚不成熟。社會(huì)救助歷來是衡量社會(huì)福利的一桿標(biāo)尺，近幾年浙江省社會(huì)救助制度建設(shè)已趨于完善，可概括為18字：“?；尽⑷采w、多層次、相協(xié)調(diào)、可持續(xù)、高效率”，即保障吃、住、醫(yī)、學(xué)等最基本需求；覆蓋城鄉(xiāng)全部困難群眾；根據(jù)地區(qū)、人群、困難程度設(shè)置救助標(biāo)準(zhǔn)；各種救助政策之間相互銜接協(xié)調(diào)；形成政府主導(dǎo)社會(huì)各方參與的可持續(xù)救助體系；不斷提高社會(huì)救助的效果。浙江省關(guān)于社會(huì)救助體系建設(shè)的總體設(shè)計(jì)，符合建構(gòu)和諧社會(huì)的要求，也體現(xiàn)了浙江省整體社會(huì)福利水平。

政府關(guān)于農(nóng)村社會(huì)救助的措施著重體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

實(shí)現(xiàn)農(nóng)村“五?！睂ο蠹叙B(yǎng)護(hù)、散居資助的“供養(yǎng)護(hù)”救助模式。自2003年開始實(shí)施農(nóng)村“五?！睂ο蠹泄B(yǎng)制度到現(xiàn)在，浙江省各地逐漸建立起多元化投入、多形式供養(yǎng)的機(jī)制，體現(xiàn)“既供、也養(yǎng)、也醫(yī)、又樂”的“供養(yǎng)護(hù)”模式。目前農(nóng)村“五?！睂ο蠹泄B(yǎng)率接近90%。我們調(diào)查了紹興、溫州、寧波、蕭山等地，五保戶基本進(jìn)入福利中心。集中供養(yǎng)同時(shí)，對散居五保老人采用資金補(bǔ)助和提供適當(dāng)?shù)膭趧?dòng)崗位，村鄉(xiāng)兩級每年給予散居五保老人一定的生活補(bǔ)貼及醫(yī)療補(bǔ)貼，標(biāo)準(zhǔn)是城市人均收入的60%，對有一定勞動(dòng)能力的人安排適當(dāng)?shù)膭趧?dòng)項(xiàng)目，孤兒則由村政府指定領(lǐng)養(yǎng)人，并給領(lǐng)養(yǎng)人一定的養(yǎng)護(hù)費(fèi)，直至成年。供養(yǎng)資金由市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村共同籌資、按比例分擔(dān)，有效保障了特殊群體的基本生活，使他們衣食無憂。

形成“分層操作、救防結(jié)合”的災(zāi)害救助模式。該模式有三個(gè)特點(diǎn)：一是救助規(guī)范，操作細(xì)化。針對災(zāi)害，浙江省各地先后出臺(tái)相關(guān)文件，并根據(jù)文件制定一系列可操作規(guī)則和項(xiàng)目，項(xiàng)目條例設(shè)置詳細(xì)，如紹興市、縣、鎮(zhèn)三級都建有救濟(jì)科目，共170 403項(xiàng)，每一項(xiàng)都列入預(yù)算。規(guī)范操作、執(zhí)行有序、評估細(xì)化是浙江自然災(zāi)害救助的鮮明特色。二是建立救災(zāi)管理、救災(zāi)款發(fā)放分級負(fù)責(zé)制度，提高救災(zāi)工作的科學(xué)性和有效性。三是開展“避災(zāi)工程”，工程建設(shè)起到無災(zāi)防災(zāi)，有災(zāi)避災(zāi)的作用。據(jù)調(diào)查，由于預(yù)防措施、災(zāi)害管理、賑災(zāi)渠道都比較到位，浙江農(nóng)村災(zāi)民的基本生活得到較好保障，受災(zāi)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)較快。

民間救助組織基本空白。社會(huì)救助不僅體現(xiàn)為政府責(zé)任，更需要社會(huì)力量參與。浙江農(nóng)民較富裕，但主動(dòng)參與慈善組織并不多，社會(huì)救助組織基本空白，而且農(nóng)民基本沒有“社會(huì)救助組織”概念。問及“有沒有民間救助組織”，回答“鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親自發(fā)地幫助村里的孤寡老人”，再問“有組織嗎”？回答“他們都是臨時(shí)的、自愿的”。農(nóng)民將“自發(fā)做善事”等同于民間救助組織。僅有的一些福利機(jī)構(gòu)，主要是服務(wù)型的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，基本不參與社會(huì)救助。民間救助組織欠缺，致使許多工作難以深入開展。

3．建立基本救濟(jì)金管理制度，資金來源并不穩(wěn)定。形成市縣、鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)、村民自愿的救災(zāi)資金投入體系，但地區(qū)差異大。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，管理制度相對規(guī)范、細(xì)致，由村財(cái)務(wù)統(tǒng)一管理，做到定編定人，救濟(jì)金數(shù)量除了市縣民政部分少量撥款，村委會(huì)的經(jīng)濟(jì)狀況決定救助資金多少。經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，管理人員的隨意性大，救助資金“主要靠村委會(huì)經(jīng)濟(jì)，不穩(wěn)定，其他來源渠道更不穩(wěn)定”。但救助金的發(fā)放和公布比較規(guī)范，每1-2年公布一次，根據(jù)規(guī)定，“村干部一家家去發(fā)放救助款”，并沒有因?yàn)榫戎畎l(fā)放不公正而引發(fā)的群體性事件。

總體而言，浙江農(nóng)村的社會(huì)救助制度初步建立，救助活動(dòng)日趨活躍，現(xiàn)代救助文化開始傳播，救助合作逐步加強(qiáng)，但是在對新困難群體的補(bǔ)充性救助，提高農(nóng)民的現(xiàn)代救助意識，建立以基金為依托的勸募資金機(jī)制等方面，仍顯薄弱，有許多問題需要解決。

(二)養(yǎng)老保障

中國有百分之八十的人口在農(nóng)村，農(nóng)村老齡化進(jìn)程很快，養(yǎng)老問題很多，如老人沒有退休收入；“22～3”家庭結(jié)構(gòu)(2個(gè)老人、2或3個(gè)孩子)大量存在；空巢老人(子女都在外地打工，或子女與老人分居)迅速擴(kuò)大，農(nóng)村老人的生存狀況不容樂觀。加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老保障，已成為農(nóng)村社會(huì)福利制度改革的首要內(nèi)容。

1．家庭養(yǎng)老為主，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老興起?！白优疹櫋⑴c兒孫在一起”是中國老百姓最普遍的養(yǎng)老愿望，浙江農(nóng)民也不例外。對待子女照顧，老人們依次選擇為“距離近的生活上多照料一點(diǎn)”(44.5%)；“平均分擔(dān)撫養(yǎng)費(fèi)”(25.1%)；“經(jīng)濟(jì)條件好的多負(fù)擔(dān)一點(diǎn)”(11.5%)；“老人自理”(6.6%)。這種選擇反映出老人們對子女養(yǎng)老持有體恤、愛憐之情，他們有“共同責(zé)任”意識，同時(shí)，“子女給予經(jīng)濟(jì)支持”仍舊是農(nóng)村養(yǎng)老最重要的需求。

在得不到子女照顧的情況下，希望社會(huì)養(yǎng)老。他們選擇的照顧群體，依次為：子女66.3%；配偶21.7%；親戚7.2%；村里派人5.4%，朋友2.4%，選擇比例從血緣向親緣、地緣、社會(huì)緣遞減，但已呈現(xiàn)“社會(huì)化養(yǎng)老”意愿，其中愿意進(jìn)農(nóng)村社會(huì)福利院的人數(shù)占34.2%，處于猶豫狀態(tài)的占42.3%。村級經(jīng)濟(jì)發(fā)展對選擇機(jī)構(gòu)養(yǎng)老有影響，經(jīng)濟(jì)水平相對落后地區(qū)，選擇機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的比例要比經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的溫州地區(qū)低20個(gè)百分點(diǎn)。對家庭照顧感到滿意達(dá)48.4%，而對機(jī)構(gòu)照顧滿意率要低15個(gè)百分點(diǎn)，其原因依次為：渴望親情聯(lián)系；入住時(shí)必須交一筆錢而子女照顧時(shí)這筆費(fèi)用支出不明顯；只有沒人照顧了才去養(yǎng)老院；養(yǎng)老院服務(wù)不好。可見，對機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的評價(jià)不高，機(jī)構(gòu)的照顧能力和水平不高是一個(gè)方面，更重要的還是是農(nóng)民在觀念上不接受。盡管如此，富裕起來的浙江農(nóng)民已從單一的子女養(yǎng)老、經(jīng)濟(jì)養(yǎng)老，向綜合養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的方向轉(zhuǎn)變，社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展對農(nóng)民養(yǎng)老意識產(chǎn)生影響，“社會(huì)寄托”意識逐步為農(nóng)民接受，折射出農(nóng)村養(yǎng)老的需求以及未來發(fā)展趨勢。

2．部分實(shí)行退休金制，機(jī)構(gòu)化公寓養(yǎng)老廣受關(guān)注。浙江省率先實(shí)行農(nóng)民養(yǎng)老補(bǔ)助金和退休金制。退休金制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)如筆者走訪的寧波奉化騰頭村比較流行，退休金額視各地經(jīng)濟(jì)狀況而定，隨村集體經(jīng)濟(jì)增長而增長。很多地方則實(shí)行養(yǎng)老補(bǔ)助金，金額50元～150元不等，70歲以后，還可以加倍，補(bǔ)助金額由鄉(xiāng)政府統(tǒng)籌解決。如在浙江省嵊泗構(gòu)祀鄉(xiāng)，無論是否有子女，60歲以上老年人每月均可領(lǐng)取補(bǔ)貼，所需資金來自鄉(xiāng)政府撥款與企業(yè)資助。大部分地區(qū)的大多數(shù)農(nóng)民，還是依靠外出打工的子女寄錢回家養(yǎng)老。

機(jī)構(gòu)化公寓養(yǎng)老，是浙江農(nóng)村新出現(xiàn)的一種養(yǎng)老形式，指集中建房、機(jī)構(gòu)主導(dǎo)、企業(yè)化操作、模擬家庭功能的一種養(yǎng)老方式。具體分為兩種：一種是賓館式公寓，統(tǒng)一提供住宿、伙食、保健一條龍服務(wù)，如溫州梅頭鎮(zhèn)養(yǎng)老公寓。另一種是居家式公寓，可以選擇夫婦入住，老人單住、老人合住，也可以“自己照顧，參加公寓組織的活動(dòng)”，“基本自己照顧，公寓提供有限照顧”，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)居住面積和服務(wù)內(nèi)容而有所不同，收費(fèi)方式也很靈活，可以根據(jù)食、宿、保健標(biāo)準(zhǔn)按月付寄養(yǎng)費(fèi)；也可以預(yù)交押金買位，買什么完全根據(jù)自己需要；對烈屬、百歲以上老人、五保戶、困難戶給予費(fèi)用半免或和全免的優(yōu)惠。公寓養(yǎng)老的優(yōu)勢是：建在當(dāng)?shù)剞r(nóng)村老人來去方便，服務(wù)方式多樣化，服務(wù)規(guī)范，其不足是費(fèi)用較高長期居住有困難。農(nóng)民們普遍反映“很喜歡，就怕住不起”。

浙江農(nóng)村機(jī)構(gòu)化公寓養(yǎng)老，是農(nóng)村社區(qū)服務(wù)業(yè)興起和發(fā)展的體現(xiàn)，但是要研究農(nóng)村社區(qū)服務(wù)的定位，區(qū)分農(nóng)村養(yǎng)老中的公共福利供給和市場化供給，對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)營利方式要進(jìn)行評估與監(jiān)管，要立足省情建構(gòu)浙江農(nóng)村的養(yǎng)老保障體系等，這些問題關(guān)乎正在興起的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的長久發(fā)展。

3．開始接受養(yǎng)老保險(xiǎn)觀念，但參與積極性不高。從上世紀(jì)90年代開始，浙江省開始試行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，所走的路曲曲折折。從調(diào)查結(jié)果看，大部分人認(rèn)同養(yǎng)老保險(xiǎn)，62.6%的人認(rèn)為“有必要交納農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)金”，只有14.4%的人認(rèn)為“無所謂”；36.3%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)實(shí)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，26.8%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有實(shí)行。農(nóng)民對養(yǎng)老保險(xiǎn)有認(rèn)同也有愿望，但真正參與很少。其原因著重體現(xiàn)為三個(gè)方面：一是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金采用“完全積累制”，政府不承擔(dān)直接財(cái)力支持，集體補(bǔ)助常常落空，社會(huì)保險(xiǎn)演變?yōu)椤皞€(gè)人儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)”，從而限制了農(nóng)民參與的積極性；二是管理不力導(dǎo)致其信譽(yù)降低；三是交費(fèi)水平低無法真正起到保障作為，使農(nóng)民的預(yù)期下降，參保積極性降低。實(shí)地調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，很多農(nóng)民的繳費(fèi)都不具連續(xù)性，再加上重視不夠、宣傳不夠、基層政府動(dòng)員不夠等，造成農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度難以為繼?！邦A(yù)期、制度、信息渠道”等方面都存在缺陷，導(dǎo)致農(nóng)民希望有社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，但真正參與的人數(shù)卻寥寥無幾。

2008年開始，部分地區(qū)開始新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，其特征體現(xiàn)為：一是明確政府、集體、個(gè)人各自的保險(xiǎn)責(zé)任；二是引入精算制度，科學(xué)確定繳費(fèi)水平；三是向城市學(xué)習(xí)，實(shí)行社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)銜接；四是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)金增值；五是加快農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)立法。這些探索有利于改善農(nóng)村社會(huì)保障狀況，但應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，無論保障項(xiàng)目還是保障水平，城鄉(xiāng)之間仍存在不少差距。

(三)醫(yī)療保障

浙江農(nóng)村合作醫(yī)療制度在所有的人身風(fēng)險(xiǎn)保障項(xiàng)目中，開展最好，發(fā)展較快。截止目前，全省各縣市普遍實(shí)施了這項(xiàng)制度，參加的農(nóng)民已經(jīng)達(dá)到3 000萬多，占全省農(nóng)業(yè)人口的89%。浙江農(nóng)村醫(yī)療制度形成以合作醫(yī)療保障為主，企業(yè)醫(yī)療統(tǒng)籌和農(nóng)村醫(yī)療社會(huì)保險(xiǎn)為輔雙結(jié)合模式。

1．風(fēng)險(xiǎn)——福利型合作醫(yī)療。實(shí)際上，浙江農(nóng)村合作醫(yī)療制度有三種模式：第一種是風(fēng)險(xiǎn)型合作醫(yī)療，實(shí)行保大病不保小?。坏诙N是風(fēng)險(xiǎn)——福利型合作醫(yī)療，這種形式是在風(fēng)險(xiǎn)型合作醫(yī)療的基礎(chǔ)上，增加一些集資范圍和標(biāo)準(zhǔn)，由住院報(bào)銷擴(kuò)大到門診報(bào)銷；第三種是福利型合作醫(yī)療，凡是農(nóng)民生病，都可以享受到一定數(shù)額的醫(yī)療費(fèi)報(bào)銷。目前較為普遍的是風(fēng)險(xiǎn)——福利型合作醫(yī)療，它有三個(gè)特點(diǎn)：其一，經(jīng)費(fèi)由個(gè)人、集體、政府三部分出資構(gòu)成，集體和政府的投入部分根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)狀況而有差異；其二，經(jīng)費(fèi)管理實(shí)施“一級管理，兩級核算”，即鄉(xiāng)初級衛(wèi)生保健委員會(huì)統(tǒng)一管理全鄉(xiāng)合作醫(yī)療經(jīng)費(fèi)，住院病人由全鄉(xiāng)統(tǒng)籌統(tǒng)支統(tǒng)算，門診病人分村核算，村與村之間不搞調(diào)劑；其三，醫(yī)療費(fèi)用不實(shí)行全額報(bào)銷，報(bào)銷項(xiàng)目也由各鄉(xiāng)自行制定。這是一種制度補(bǔ)缺型醫(yī)療保障形式，起到很大的人生安全保障作用。

2．農(nóng)村企業(yè)職工實(shí)行統(tǒng)籌醫(yī)療制度。浙江農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達(dá)，農(nóng)民依靠企業(yè)獲得醫(yī)療統(tǒng)籌保障。從總體看，農(nóng)村企業(yè)職工統(tǒng)籌醫(yī)療報(bào)銷制度有三種辦法：一是個(gè)人自付一定比例的醫(yī)藥費(fèi)，各地支付的比例不同，一般為醫(yī)療費(fèi)用的10%～20%；二是企業(yè)實(shí)行“大病統(tǒng)籌醫(yī)療基金”，企業(yè)決定給予補(bǔ)助的金額；三是工會(huì)的補(bǔ)充保險(xiǎn)，即職工自愿出資一點(diǎn)，工會(huì)補(bǔ)貼一點(diǎn)，企業(yè)行政補(bǔ)貼一點(diǎn)，三結(jié)合購買商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)。企業(yè)職工統(tǒng)籌醫(yī)療經(jīng)費(fèi)由各單位自行開支，委托鄉(xiāng)衛(wèi)生院統(tǒng)一管理，單獨(dú)建帳，?？顚Ｓ?，年終結(jié)算，如有結(jié)余轉(zhuǎn)下年度使用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達(dá)，改變了農(nóng)民的醫(yī)療福利待遇，提高了農(nóng)民抗風(fēng)險(xiǎn)能力，也增加了農(nóng)民對鄉(xiāng)村發(fā)展的滿意度。

3．大病保障仍困難重重?？傮w而言，農(nóng)村的醫(yī)療保障水平仍然很低，特別是大病得不到保障。大病保障困難在于資金瓶頸。名義上，合作醫(yī)療資金由個(gè)人、集體、政府三部分組成，實(shí)際個(gè)人交納比例低，政府撥款不到位，主要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)籌集，鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)是一口鍋里大家的飯，只能照顧到大家的一般利益，不可能對個(gè)別人的大病實(shí)行傾斜性補(bǔ)助。

浙江農(nóng)村從2003年開始實(shí)行新型合作醫(yī)療制度，對于緩解農(nóng)村地區(qū)的因病致貧、因病返貧起到十分重要的作用。但是這項(xiàng)制度的城鄉(xiāng)差別還是比較大，主要表現(xiàn)為：實(shí)際受益面不夠?qū)?，醫(yī)療費(fèi)用的實(shí)際可報(bào)銷比率較低，大病報(bào)銷幾乎空白。這些問題其實(shí)都涉及到籌資水平，一方面要呼吁政府對農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)提高作為，另一方面農(nóng)村地區(qū)要提高自身的籌資能力和資金運(yùn)作能力。

(四)公共福利服務(wù)

城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)使我國在實(shí)踐中形成了不同的福利供給模式。建國以來，農(nóng)村的公共福利事業(yè)盡管取得進(jìn)展，但是由于歷史、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等方面的原因，農(nóng)村公共福利事業(yè)尚未形成完整的體系和制度。浙江農(nóng)村通過提供公共產(chǎn)品、完善福利服務(wù)來建構(gòu)農(nóng)村福利體系，有自身特點(diǎn)和意義。

1．普及幼托獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)教優(yōu)學(xué)。浙江省率先開展學(xué)前教育，農(nóng)村幼托幼教普及面較大，在被調(diào)查的地區(qū)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少有一所幼兒園，幼托幼教福利化程度高，69.1%的人回答“上過鄉(xiāng)鎮(zhèn)幼兒園”。公辦和私立幼兒園建設(shè)齊頭并進(jìn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施幼托費(fèi)用全免(寧波騰頭村，寧波小路下村)，65.3%的幼兒園要交納入托費(fèi)，但實(shí)行免餐補(bǔ)貼。鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)投資，企業(yè)家投資，多種經(jīng)濟(jì)參與，是浙江農(nóng)村幼兒園普及、幼托福利化程度高、大部分幼兒上得起幼兒園的重要原因。

但幼教管理相對滯后，幼兒園一般規(guī)定配備三名人員：一名教師兼園長，一名炊事員，一名雜工(多數(shù)沒有雜工)，其他教師配置視鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體情況而定，教師明顯偏少。農(nóng)民反映比較大的問題依次為：“教師教學(xué)水平不高”(23.6%)；“教學(xué)用具少”(21.1%)；“場地太小”(19.6%)。幼教老師流失也很嚴(yán)重，重要的原因是農(nóng)村幼兒園老師沒有正式編制，希望調(diào)到城里。幼兒園的軟硬條件都存在不足，特別是幼教專業(yè)人才不足，成為農(nóng)村發(fā)展學(xué)前教育的瓶頸。

設(shè)立了育才基金，獎(jiǎng)勵(lì)中高級人才。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都把獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)教、優(yōu)學(xué)作為政府的一項(xiàng)工作職責(zé)，設(shè)立育才基金獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)秀學(xué)生、優(yōu)秀教材、優(yōu)秀教師、優(yōu)秀校長。對考上大學(xué)的學(xué)生，有的地區(qū)每人獎(jiǎng)勵(lì)萬元。對此，一位村長的一席話讓人深思，他說：有錢了就要有知識，如果我們村成為大學(xué)生村，我們的經(jīng)濟(jì)還會(huì)更發(fā)達(dá)。問“給這些錢，學(xué)成后需要他們回來嗎”？村長答“回不回鄉(xiāng)是他們的事，哪有‘父母’要子女回報(bào)的”？浙江農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與重視教育、重視人才、重視人才投入分不開。

2．重視公共福利設(shè)施建設(shè)。公共福利設(shè)施是指農(nóng)村政府、集體所興辦的各種社會(huì)福利場所，往往成為衡量政府提供公共產(chǎn)品、提高人民福利水平的標(biāo)準(zhǔn)。調(diào)查結(jié)果顯示，較普遍的公共設(shè)施如廣播有線電視站，占96%；普及自來水，占89.7%，公共廁所，占80.6%；垃圾箱，占69.5%；文化宣傳窗，占44%；文化活動(dòng)中心，占29.6%；圖書室，占19.6%；公園，占18.7%；體育活動(dòng)場地，占8%。

文化服務(wù)設(shè)施實(shí)際利用低。如文化活動(dòng)中心建設(shè)占29.6%，實(shí)際利用的只占16%；圖書館建設(shè)占19.6%，實(shí)際利用只占9%。富裕起來的浙江農(nóng)民對“生活品質(zhì)”產(chǎn)生要求，但提供適合他們的文化娛樂活動(dòng)和服務(wù)設(shè)施仍然不足，致使文化設(shè)施的利用水平很低。問及“您覺得您所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)還應(yīng)多發(fā)展哪些公共設(shè)施”，“科技信息服務(wù)中心”、“圖書室”、“社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)”名列前茅，足見農(nóng)民物質(zhì)保障有了一定基礎(chǔ)后，就需要提高生活質(zhì)量，需要文化、社會(huì)服務(wù)等方面的福利。

三、經(jīng)驗(yàn)分析與總結(jié)

浙江農(nóng)村的福利總體還是一種制度補(bǔ)缺型福利，隨著浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)展，部分農(nóng)村地區(qū)向普惠型福利發(fā)展，利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展農(nóng)村福利事業(yè)，成為浙江農(nóng)村福利發(fā)展的重要特點(diǎn)。

(一)供、養(yǎng)、助福利體系基本形成

社會(huì)福利體系建設(shè)是一個(gè)長期的歷史任務(wù)，具有明顯的層次性和階段性。浙江農(nóng)村根據(jù)經(jīng)濟(jì)條件，逐步形成符合自身發(fā)展的福利體系。

供，即以救助為重心的供給制度，其制度化特點(diǎn)比較明顯：一是供給保障制度化，對特殊對象實(shí)行五定供養(yǎng)制度：定供養(yǎng)人、供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)、供養(yǎng)資金、供養(yǎng)地點(diǎn)、定期檢查，對災(zāi)害救助實(shí)行組織管理分級負(fù)責(zé)和救災(zāi)款分級負(fù)責(zé)制。二是多種供養(yǎng)形式制度化，除了傳統(tǒng)的資金供給外，發(fā)展親友相助、社會(huì)互助、慈善捐贈(zèng)、集體交納資金作為互助儲(chǔ)備金等，動(dòng)員更多社會(huì)力量和個(gè)人參與救助，不僅擴(kuò)大了救助支持渠道，也培養(yǎng)了公民的互助精神。三是建立救濟(jì)金制度，形成相對固定的救助內(nèi)容，包括救濟(jì)項(xiàng)目、補(bǔ)助金額、補(bǔ)助對象、資金管理等，但地區(qū)性差異大，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，救濟(jì)金補(bǔ)助不足，定人管理不到位。

養(yǎng)，即老幼養(yǎng)育制度，基本形成養(yǎng)老保障三級體系：以家庭養(yǎng)老為主，各級各類機(jī)構(gòu)養(yǎng)老作為重要的補(bǔ)充，養(yǎng)老保險(xiǎn)為輔助。從目前情況看，養(yǎng)老院功能設(shè)置還需要多樣化，以滿足不同層次老人的需求。公寓養(yǎng)老這種嶄新的養(yǎng)老形式，引起農(nóng)民的興趣，但費(fèi)用偏高，大部分老人無法入住。要發(fā)展農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老，寧波L村成立一個(gè)老年協(xié)會(huì)，積極開展老年服務(wù)，內(nèi)容涉及情感關(guān)懷、文化娛樂、權(quán)益保護(hù)、公共清潔衛(wèi)生等，老年協(xié)會(huì)吸引大量老人參與，使我們意識到養(yǎng)老保障不僅是物質(zhì)層面的，更是精神層面的撫慰，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度后尤其如此。幼兒教育發(fā)展令人欣喜，但需要解決幼教教師水平參差不齊，沒有教材，師生比失調(diào)等問題。

助，即政府通過提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)以輔助農(nóng)村福利事業(yè)發(fā)展。在已提供的公共產(chǎn)品、公共服務(wù)基礎(chǔ)上，還要大力扶持農(nóng)村文化事業(yè)，完善農(nóng)村醫(yī)療保障，增加公共衛(wèi)生專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，提高農(nóng)民公共衛(wèi)生意識。

公共服務(wù)管理方面存在的主要問題：第一，缺乏政策程序，如公共設(shè)施的投資、建造、管理等，基本由村委會(huì)說了算，無相應(yīng)政策文件與管理機(jī)構(gòu)?？陬^討論，執(zhí)行政策隨意性很大，隨著村干部人員變動(dòng)而改變，缺乏一貫性和穩(wěn)定性。第二，憑經(jīng)驗(yàn)估算，資金預(yù)算缺乏科學(xué)的評估體系。公共產(chǎn)品供給全靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部的“覺悟”和人情，沒有核定程序和科學(xué)論證，在資金預(yù)算、核算、籌資等問題上存在拉關(guān)系、托人情、發(fā)放不當(dāng)?shù)戎T多問題，由此引發(fā)干群沖突。第三，公共設(shè)施管理沒有定人定崗，大部分場所屬于兼管或者臨時(shí)抽調(diào)人照看。管理人員基本由殘疾人、老弱者擔(dān)當(dāng)，村干部們認(rèn)為“這些地方不需要能干的人管”。他們把公共設(shè)施的管理工作看作是對老弱病殘者的一種照顧性工作，使剛剛興起的農(nóng)村福利事業(yè)流于形式。

(二)村規(guī)民約政策對發(fā)展農(nóng)村福利事業(yè)有一定影響

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，“村規(guī)民約”對發(fā)展農(nóng)村福利事業(yè)，填補(bǔ)政策不足有重要的作用。比如養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、福利設(shè)施建設(shè)等，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有現(xiàn)成的規(guī)范性政策文件，但老百姓有要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部討論一下就形成了制度，鄉(xiāng)親們有意見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部再討論一下又進(jìn)行了改變。這種遵循“村規(guī)民約”的工作機(jī)制，不規(guī)范，很隨意，但時(shí)效性、針對性、實(shí)用性、動(dòng)態(tài)感強(qiáng)，農(nóng)民也覺得很好。所以，制度政策不搞一刀切，根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況靈活調(diào)整，適合當(dāng)前農(nóng)村福利發(fā)展的實(shí)際情況，但是要朝規(guī)范的方向逐步引導(dǎo)。

(三)政府、社區(qū)、公民共同推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)福利事業(yè)發(fā)展

提高農(nóng)村社會(huì)福利水平是政府重要的職責(zé)之一，必須充揮政府的主導(dǎo)作用，加強(qiáng)各級政府的調(diào)控管理能力。從結(jié)果分析，如果沒有各級政府的參與，浙江農(nóng)村社會(huì)福利水平不可能走到今天。但是也要改革政府包辦的模式，堅(jiān)持依靠廣大人民群眾的積極參與，調(diào)動(dòng)企業(yè)、個(gè)人的積極性，充分發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體、自治組織的作用，提高農(nóng)村社會(huì)成員自我管理和互助互濟(jì)的能力。

社區(qū)在農(nóng)村福利事業(yè)中的作用主要表現(xiàn)為發(fā)展自治組織、增強(qiáng)村委會(huì)福利責(zé)任。農(nóng)村家族勢力一直比較強(qiáng)大，有著良好的“守望相助”傳統(tǒng)，這有利于發(fā)展慈善性質(zhì)的互助自治組織。村委會(huì)是農(nóng)民自己選舉出來的、是本社區(qū)利益的代表，增強(qiáng)村委會(huì)福利意識，對加快農(nóng)村社區(qū)福利事業(yè)進(jìn)程也有促進(jìn)作用。

農(nóng)民的自身權(quán)益意識仍欠缺，不十分清楚養(yǎng)老保障、社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)醫(yī)療是每個(gè)公民都應(yīng)該享受的基本保障，這將影響社會(huì)福利的深入實(shí)施。要將公民對社會(huì)保障的要求在法律范圍內(nèi)，通過社會(huì)渠道反映到政府層面，同時(shí)動(dòng)員農(nóng)民參與社會(huì)服務(wù)事業(yè)。只有農(nóng)民把社會(huì)保障既看作是應(yīng)該享受的社會(huì)福利，同時(shí)又為社會(huì)盡一份力，農(nóng)村社會(huì)福利事業(yè)才能得到真正發(fā)展。

注釋：

① 本文是《浙江農(nóng)村社會(huì)福利狀況調(diào)查》課題中的一部分。文章的主要數(shù)據(jù)來源為：浙江農(nóng)村社會(huì)福利狀況調(diào)查組。

[1] 魯麗玲.社會(huì)福利是社會(huì)公平的起點(diǎn)與基石[N].中國社會(huì)報(bào)，2006-09-12(3).

[2] 魯曉明.我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的現(xiàn)狀、問題與對策[J].廣州社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2006(2):56-58.

[3] 楊立雄.建立非繳費(fèi)性的老年津貼——農(nóng)村養(yǎng)老保障的一個(gè)選擇性方案[J].中國軟科學(xué)，2006(2)：11-21.

Zhejiang Rural Social Welfare Development Surveyand Empirical Analysis

CHEN Wei

(HumanitiesSchoolofZhejiangShurenUniversity,Hangzhou,Zhejiang, 310015,China)

In general, Zhejiang rural welfare system is still a filled-type benefit. With the economic development of Zhejiang Province, some rural areas turn to the Pratt & Whitney-type benefit and a basic system with supply, support, and help is formed gradually. Moreover, on social assistance pensions, health care and welfare services, series of activities including policy guidance, combined with the practical and dynamic adjustment are utilized. A situation of government, communities and farmers participation is formed in order to promote social welfare development in Zhejiang Province.

social security; social welfare in Zhejiang rural area; welfare system

(責(zé)任編輯吳土艮)

2010-03-10

陳 微(1956- )，女，浙江杭州人，教授，浙江樹人大學(xué)人文學(xué)院社會(huì)工作專業(yè)負(fù)責(zé)人。

C911

A

1671-2714(2010)03-0058-06