民辦高校內(nèi)部管理體制改革與發(fā)展研究
——第四屆中外民辦高等教育發(fā)展論壇演講摘編

今天我講的題目是：《規(guī)劃綱要》如果順利運作,將是民辦教育發(fā)展的新機遇。為什么這么說？因為經(jīng)過幾百萬人提出意見集中起來、定下來的《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要》,據(jù)我所知,基本框架是定下來了,而且于4月15日在溫家寶總理的組織下由國務(wù)院科技教育領(lǐng)導(dǎo)小組原則上通過了。我想這個《規(guī)劃綱要》可能會與利益相關(guān)者有所沖突而有所修改,但是我相信幾百萬人所定下來的東西若是要修改幅度也不會太大。所以我對這個《規(guī)劃綱要》想講的是十個字：“向策百萬人,一字值千金?！毕虿甙偃f人,就是說向往這個政策的以百萬人計；一字值千金,是因為這個《規(guī)劃綱要》當(dāng)時啟動時投入就是2500萬元,寫出來是2.5萬字,所以說是“一字值千金”。

根據(jù)溫家寶總理的指示,《規(guī)劃綱要》中要寫一章民辦教育的內(nèi)容。雖然后來寫出來的不是一整章,但是在第十四章“辦學(xué)體制改革”三條內(nèi)容中有兩條是關(guān)于民辦教育的。且在此之前經(jīng)中國民辦教育協(xié)會專門開會研究討論而提出的方案的條文、意見等基本上都被《規(guī)劃綱要》接受了。所以這個《規(guī)劃綱要》在民辦教育這部分中有許多非常好的亮點。

《規(guī)劃綱要》第十四章第四十三條開頭的一句話,就給民辦教育下了個定義,提出“民辦教育是教育事業(yè)發(fā)展的重要增長點和促進教育改革的重要力量”。作為重要力量,我們有深切的體會。正如鄔大光教授所說,現(xiàn)在公辦學(xué)校改革的包袱太重了,寸步難行,所以要寄希望于自由度比較大的民辦教育,希望民辦教育能起到改革的推動作用?！兑?guī)劃綱要》中關(guān)于民辦教育的亮點我不多說了,只說兩個,一個叫做“清理和糾正對民辦教育的歧視政策”。這是政府第一次承認(rèn)在政策上有歧視民辦教育的行為,而且要求給予清理和糾正。這是很不容易的事情。因此現(xiàn)在中國民辦教育協(xié)會專門成立了一個小組對民辦教育的許多歧視政策進行清理,比如稅務(wù)方面的歧視、待遇方面的歧視等,以便提出來讓政府加以糾正。另一個是提出“對具備學(xué)士、碩士和博士學(xué)位授予單位條件的民辦學(xué)校,按規(guī)定程序予以審批”。也就是說民辦學(xué)校如果水平夠了,就可以申報學(xué)士點、碩士點和博士點?，F(xiàn)在全國已經(jīng)有三十幾所民辦高校有學(xué)士點了,但還沒有碩士點。那些水平已經(jīng)相當(dāng)可觀的民辦高校完全可以有機會再上一個臺階,比如說黃河科技大學(xué)、江西藍天學(xué)院、黑龍江東方學(xué)院和浙江樹人大學(xué),當(dāng)然,還包括西安翻譯學(xué)院、西安外事學(xué)院、西安歐亞學(xué)院、西京學(xué)院、西安思源學(xué)院以及西安培華學(xué)院等大學(xué)群,都可以往更高的一個層次提上去,以此來證明中國的私立大學(xué)也可以像日本那樣有早稻田大學(xué)、慶應(yīng)大學(xué),也能夠像臺灣地區(qū)那樣有淡江大學(xué)、文化大學(xué)等。

浙江民辦高等教育發(fā)展態(tài)勢良好

浙江省政協(xié)副主席、比較高等教育研究專家 徐 輝

改革開放30多年來,我國的教育事業(yè)發(fā)生了翻天覆地的變化：截至2009年,全國普通高等學(xué)校已有2305所,高等教育毛入學(xué)率達到24.2％,各類高等教育總規(guī)模超過2 979萬人。其中,民辦高校336所,在校生446.14萬人,可以說在高等教育這個大家庭里,民辦高等教育已經(jīng)發(fā)揮著越來越重要的作用。

民辦高等教育的快速發(fā)展,促進了高等教育體制的改革與創(chuàng)新,形成了公辦高等教育與民辦高等教育共同發(fā)展的格局,在一定程度上緩解了人民群眾日益增長的教育需求,加快了高等教育大眾化的進程。

隨著民辦高校辦學(xué)規(guī)模的不斷擴大,辦學(xué)類型逐漸豐富,辦學(xué)層次逐年提高。可以說,民辦高校為社會培養(yǎng)了一大批各類應(yīng)用型人才和有一技之長的勞動者,擴大了社會就業(yè),促進了地方經(jīng)濟的發(fā)展。

與浙江發(fā)達的民營經(jīng)濟一樣,浙江民辦高等教育也在不斷發(fā)展壯大,為浙江經(jīng)濟的發(fā)展提供了智力支持和人才保證,為全省高等教育大眾化作出了不可替代的貢獻。從1984年浙江省第一所民辦高校創(chuàng)建算起,截至2010年,浙江省有獨立設(shè)置的民辦高校12所,獨立學(xué)院22所,兩類院校合計在校生28.52萬人,占全省普通本專科在校生總規(guī)模的32.9％,在全省高等教育中“三分天下有其一”,其比例列全國第一。其中一批民辦高校在國內(nèi)已具有一定的知名度。

已走過了26年辦學(xué)歷程的浙江樹人大學(xué),是浙江省民辦高校中的一面旗幟,是改革開放以來我國最早成立并經(jīng)國家教育部首批批準(zhǔn)承認(rèn)學(xué)歷的全日制民辦高校之一；2003年,該校升格為本科院校。自建校以來,該校充分發(fā)揮民辦體制的優(yōu)勢,堅持體制、機制創(chuàng)新,積極探索新形勢下高等教育的改革和發(fā)展模式。26年來,學(xué)校規(guī)模不斷擴大,教學(xué)質(zhì)量不斷提高,辦學(xué)領(lǐng)域不斷拓寬,社會聲譽日益提升,走出了一條民辦高校發(fā)展的獨特之路。學(xué)校從昔日一個“三無”學(xué)校到現(xiàn)在發(fā)展成為擁有500畝校園面積、24個本科專業(yè)、780名教職工、16 000余名在校生的本科高校,成為浙江省民辦高等教育快速發(fā)展的一個縮影。

黨的十七大報告指出,經(jīng)濟發(fā)展方式要“由主要依靠增加物質(zhì)資源消耗向主要依靠科技進步、勞動者素質(zhì)提高、管理創(chuàng)新轉(zhuǎn)變”。管理是對有限資源進行有效配置的創(chuàng)造性活動,而教育管理是社會管理的一部分。在知識經(jīng)濟時代,高校被推向經(jīng)濟社會發(fā)展的前沿,不僅要擔(dān)負起培育人才的重任,而且要擔(dān)負起知識創(chuàng)新、整合和服務(wù)經(jīng)濟社會的歷史重任,這是高校面臨的前所未有的挑戰(zhàn)和機遇。因此高校的內(nèi)部管理必須要與外部社會環(huán)境相適應(yīng)。要進一步落實科學(xué)發(fā)展觀,不斷深化改革,規(guī)范和健全內(nèi)部管理體制,實現(xiàn)民主管理、科學(xué)管理,建立起符合社會主義市場經(jīng)濟體制要求的內(nèi)部管理體制和辦學(xué)機制,從某種角度上講,民辦高校的任務(wù)更為艱巨。為此,本次教育發(fā)展論壇選擇以“民辦高校內(nèi)部管理”為主題,不僅是十分應(yīng)該而且也是十分及時的。

打造民辦高等教育的新優(yōu)勢

廈門大學(xué)副校長、高等教育研究專家 鄔大光

現(xiàn)在要對中國民辦高等教育進入21世紀(jì)做一個新的評價還是挺難的,但是從我國民辦高等教育產(chǎn)生的角度來看,我國民辦高等教育的重生,是“體制外”的產(chǎn)物,既沒有享受到計劃經(jīng)濟的恩賜,也沒有濃厚的計劃經(jīng)濟的色彩；其途徑就是有效地利用市場機制,對教育資源的配置方式最早進行市場化的選擇；其結(jié)果是在市場中經(jīng)受了最初的洗禮,在市場中找到了自己的價值,在市場中展現(xiàn)了自己的活力。民辦高等教育在利用市場機制的過程中,已經(jīng)體現(xiàn)出了自己的活力和制度優(yōu)勢。但是,民辦高等教育走到今天,這些制度優(yōu)勢還存在嗎？這是我想講的第一個內(nèi)容。

我先說幾個不太好的消息。比如前年底去年初,澳洲私立學(xué)校的倒閉對中國的民辦高校來說是一個很大的震撼。又比如,在過去的10年中,據(jù)我所知美國的一些投資公司包括勞瑞德、凱雷和鳳凰城,這些外發(fā)的教育投資公司,和中國辦得好的民辦高校幾乎都有接觸。而且在過去的兩三年中,我國已有幾所民辦本科高校被勞瑞德的公司控股,還有幾所民辦高校被勞瑞德的公司收購但不控股。今年3月底我去馬來西亞參觀了英迪學(xué)院（INTIUniversity Co llege）。該校董事長告訴我,中國哪個民辦本科高?，F(xiàn)在是他控股,哪個民辦本科高校現(xiàn)在是他參股。這時我才發(fā)現(xiàn),過去在我心目中認(rèn)為是中國很好的民辦高校,實際上它現(xiàn)在的主人已經(jīng)不是現(xiàn)在在位的主人了。無論是教育資本的交易,還是教育產(chǎn)權(quán)的交易,反正在過去的幾年中,這種情況是存在的。再比如,前幾天我看到一篇報道叫《中國50家上市公司轉(zhuǎn)向房地產(chǎn)》,提到大致有將近5萬億的資金投向房地產(chǎn)。這讓我想起了我在2004年參加“第一屆中外民辦高等教育發(fā)展論壇”時曾做過的一個報告,當(dāng)時在中國的上市公司中比如北大青鳥、陜西金葉、大紅鷹和太平洋保險等,在2003年至2004年期間就有十幾家上市公司投入到教育中來。但到今天為止再回頭看一下,在2003年至2004年進入到教育領(lǐng)域的這些上市公司,還有幾家繼續(xù)在中國民辦高等教育領(lǐng)域內(nèi)存在？而另一個現(xiàn)實是,在中國有50家上市公司轉(zhuǎn)而去投房地產(chǎn)。由此可見,中國社會不是沒有錢,而是這些錢往哪個方向投。原有的十幾家上市公司投的是中國民辦教育,有的是上市公司本身出了問題,有的是它自己主動撤出了,但不管怎么說,造成這種現(xiàn)象的背后應(yīng)該是中國民辦高等教育的政策出了問題。

就中國民辦高等教育在體制上的優(yōu)勢而言,既有好的方面,也面臨很多問題。我國民辦大學(xué)以對教育的樸素情感和對教育概念最基本的詮釋,賦予民辦高等教育新的理念和精神,如教育服務(wù)、教育市場、教育產(chǎn)權(quán)、教育產(chǎn)業(yè)、教育股份制、教育集團和教育進入資本市場等等。這些源于教育市場的“新概念”,既體現(xiàn)著新時期民辦高等教育的特殊性,也體現(xiàn)了民辦高等教育對新的東西的一種追求。我國的民辦大學(xué),是改革的先行者,民辦大學(xué)的發(fā)展軌跡在許多層面上已經(jīng)突破了中國固有的公辦大學(xué)發(fā)展的一種內(nèi)在邏輯。但是今天的公辦大學(xué),也在探索與社會和市場結(jié)合的新路子,民辦大學(xué)該怎么辦？我認(rèn)為中國民辦大學(xué)走到今天,在整個高等教育的層次結(jié)構(gòu)中還沒有擺脫發(fā)展層次偏低的格局,與此同時隨著公辦大學(xué)市場意識的不斷覺醒和國外教育資本對中國高校的強勢滲透,我國民辦高等教育原有的制度空間優(yōu)勢在逐步萎縮,必須尋找和打造新的優(yōu)勢,盡快提升自己的競爭力。

我講的第二個內(nèi)容,就是要尋找和打造新的優(yōu)勢,并且要從人才培養(yǎng)這個角度入手?！秶抑虚L期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要》對高等教育這一塊有總體要求,就是要認(rèn)真思考為什么我們培養(yǎng)不出更多的杰出人才,從而對教育體制、辦學(xué)模式以及小學(xué)、中學(xué)、大學(xué)的教學(xué)改革進行深入研究和整體謀劃。教育的根本任務(wù)應(yīng)該是培養(yǎng)人才,人才培養(yǎng)觀念的更新和培養(yǎng)模式的創(chuàng)新要成為規(guī)劃的亮點。

所以《規(guī)劃綱要》中專門就有一章“人才培養(yǎng)模式體制改革”。我在前面的講話中做了個鋪墊,就是中國民辦高校過去的優(yōu)勢是在制度上,是在利用市場資源上,而過去的這些優(yōu)勢在不斷縮小,那么新的優(yōu)勢在哪里？我認(rèn)為應(yīng)該和整個中國的高等教育發(fā)展戰(zhàn)略使命銜接起來,那就是人才培養(yǎng)。世界銀行2009年2月12日在北京發(fā)布了對中國高等教育質(zhì)量的一個分析,在要求世界銀行給中國高等教育質(zhì)量打分的這一欄上,世界銀行的專家畫了一個零。這個零不是代表零分,是代表無法打分,這是世界銀行組織發(fā)布的中國第三級教育考察報告對中國高等教育質(zhì)量和人才培養(yǎng)的評價。也就是說,目前中國人才培養(yǎng)的規(guī)模已經(jīng)接近極限。在傳統(tǒng)教育模式下,單靠增加人力資本投入來獲得產(chǎn)出的想法并不合理,也不現(xiàn)實。傳統(tǒng)教育模式更適合知識的獲得,而不適合高度競爭下的能力培養(yǎng)。那么現(xiàn)在中國的公辦大學(xué)在干什么？

中國的公辦大學(xué)也很忙,一方面,他們在做“拔尖創(chuàng)新人才計劃”,過去叫“珠峰計劃”（珠穆朗瑪峰計劃）。2009年國家啟動這個計劃時沒有向社會公布,只在中國的“985”高校中挑了最好的 9所高校在實施（又叫“2+7”計劃）。即對每個本科生每年投入10萬元人民幣,連續(xù)4年投入40萬元人民幣,計劃培養(yǎng)出頂尖的人才。今年又在悄悄啟動拔尖創(chuàng)新的第二批計劃,選中了6所“985”高校,其中包括廈門大學(xué)。按照教育部的說法,每個本科生1年額外投入10萬人民幣,四年即40萬元人民幣,看看四年之后,能不能砸出一批拔尖人才來。另一方面,公辦大學(xué)致力于推動國際化進程?，F(xiàn)在國內(nèi)一些最好的“985”高校,在“985”三期工程中一定要拿出大筆基金來培養(yǎng)學(xué)生新的國際化能力。這些好的大學(xué)要讓學(xué)生在本科四年期間有半年時間到國外學(xué)習(xí)或體驗。

但今年4月7日《中國青年報》有篇報道叫《科學(xué)家需要博士帽嗎？》。報道內(nèi)容大致是這樣的：2009年3月華南理工大學(xué)11個大三學(xué)生給他們的校長寫了一封信,抱怨一年內(nèi)在《Science》和《Nature》上發(fā)1到3篇論文,其中第一作者的文章要有1篇才能畢業(yè),對他們來說太難了。但一年后,這11個本科生已經(jīng)在《Science》和《Nature》上發(fā)了署名文章3篇,其中第一作者的論文1篇。他們在喝酒慶功時,其中一個學(xué)生就對校長說：“你是學(xué)士,又是碩士,還是博士,我們什么士都不是,但我們在《Science》和《Natu re》上發(fā)了論文。”我看了之后很震驚,是我們的大學(xué)生素質(zhì)低嗎？顯然不是。華南理工大學(xué)的本科錄取分?jǐn)?shù)應(yīng)該比廈門大學(xué)的還要低,但是他們?yōu)槭裁茨茉凇禨cience》和《Nature》上發(fā)論文而我們不能呢？我想一定是人才培養(yǎng)模式出了問題。

那么中國現(xiàn)在的人才培養(yǎng)到底什么樣？我總結(jié)了很多世界第一：高校在校生數(shù)世界第一；校均規(guī)模世界第一；生師比世界第一；班級規(guī)模世界第一；教學(xué)周數(shù)、時數(shù)世界第一；課程時數(shù)世界第一；必修課比例世界第一；學(xué)院、系、專業(yè)數(shù)世界第一；學(xué)分?jǐn)?shù)世界前列；大學(xué)生畢業(yè)率世界前列。

中國高校目前的人才培養(yǎng)模式有很多需要我們考慮的問題。比如中國大學(xué)目前在實施的雙學(xué)位、主輔修和轉(zhuǎn)專業(yè)等,國外的大學(xué)有雙學(xué)位、主輔修和轉(zhuǎn)專業(yè)嗎？如果有的話,他們所做的和當(dāng)前中國所有大學(xué)所做的是一樣的嗎？

我說不一樣。比如就說學(xué)生人數(shù),如果問中國或外國的大學(xué)校長學(xué)校有多少學(xué)生,那么無論中外的大學(xué)校長都能很清楚地說出答案。那如果再問一個外國大學(xué)的院長和中國大學(xué)的院長或系主任他們所在的院或系有多少博士、碩士和本科生,這時外國大學(xué)的院長就有可能回答得不是很清楚,原因就是與人才培養(yǎng)模式有關(guān)。在國外的大學(xué)中,本科學(xué)生修的課程可能在這個系、這個專業(yè),但他最后是否要拿這個系、這個專業(yè)的學(xué)位就不一定。當(dāng)這個學(xué)生畢業(yè)時,他可能用這個成績單拿數(shù)學(xué)學(xué)位,也可能拿經(jīng)濟學(xué)學(xué)位,完全由學(xué)生自己決定。而學(xué)生可能會根據(jù)當(dāng)時就業(yè)的情況選擇學(xué)位。

而中國大學(xué)的雙學(xué)位、主輔修、轉(zhuǎn)專業(yè)和學(xué)分等,都是中國特有的。包括大學(xué)的課程門數(shù),像廈門大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)和浙江大學(xué)等這類高校的課程門數(shù)一般是在2500門左右,但一直覺得課程還不夠用。假如與日本東京大學(xué)比,它的本科課程肯定比我國的大學(xué)少,那為什么它數(shù)量少還夠用,我們數(shù)量多反而還不夠用？原因就是資源配置方式和人才培養(yǎng)模式有問題。如果按照專業(yè)和系進行課程資源配置,那么就算再多幾門課程恐怕都不夠用。但當(dāng)實行全校資源共享時,課程就算再少一些也可能夠用。這些問題國內(nèi)的公辦大學(xué)考慮得并不是非常多,或者說即使考慮到了想改變也非常難。因此中國的民辦高校無論怎么講,還是有它制度上的優(yōu)勢,那就是靈活性。民辦高校在中國要尋找和打造新的優(yōu)勢,應(yīng)該再從人才培養(yǎng)上入手,就像以前從利用市場資源和市場機制入手來打造新的民辦高等教育的制度那樣,要在這方面下一個更大的功夫,為整個中國的高等教育再走出條新路來。

我之所以這樣說是因為中國的公辦大學(xué)有很多制度性的障礙,但民辦高?？峙聸]有這么多,完全可以像過去利用市場那樣再進行新一輪的人才培養(yǎng)模式的改革。今天,中國大學(xué)內(nèi)大學(xué)生所學(xué)專業(yè)與其就業(yè)的職業(yè)相關(guān)性在不斷降低。教育部高教司的新聞學(xué)教學(xué)指導(dǎo)委員會做了一個全國新聞類的人才培養(yǎng)調(diào)查,結(jié)果表明,在中國所有學(xué)新聞專業(yè)的學(xué)生,所學(xué)的新聞專業(yè)是大新聞,與他們就業(yè)之后所從事的新聞職業(yè)之間的比例完全對口的只占25％。所以當(dāng)發(fā)現(xiàn)大學(xué)生所學(xué)專業(yè)和就業(yè)完全結(jié)合的只有25％時,那75％的人才培養(yǎng)模式要不要改變？在民辦高校中專業(yè)所培養(yǎng)的學(xué)生與他就業(yè)的職業(yè)完全對口的比例是多少,完全不對口的比例是多少？如果說不清楚的話,你說你培養(yǎng)的是應(yīng)用型人才,他應(yīng)用在哪？你說你培養(yǎng)的是適用型人才,他適用在哪？

因此對人才培養(yǎng)和質(zhì)量的訴求,說到底是對大學(xué)使命的認(rèn)識。隨著《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要》的出臺,國家對教育尤其是高等教育的期待非常高,對高等教育的要求就是有特色、高水平,建設(shè)高等教育強國。未來10年,高等教育的主要任務(wù)是提高質(zhì)量,尤其是人才培養(yǎng)的質(zhì)量,創(chuàng)新人才。在這個問題上,如果民辦大學(xué)能夠像二三十年前創(chuàng)辦初期那樣來創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式,一定可以再走出條新的路來。

《規(guī)劃綱要》：促進民辦教育發(fā)展的新契機

上海市教育科學(xué)研究院副院長、民辦教育研究專家 胡 衛(wèi)

經(jīng)過專家和社會方方面面的參與,《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要》對民辦教育的支持力度是大大提高了。我感覺綱要中的很多表述很有震撼力,比如要清理對民辦教育的歧視政策,包括提到了要把民辦教育作為整個教育事業(yè)發(fā)展的重要增長點和促進教育改革的重要力量等,這些提法把民辦教育提到了一個新的高度。下面我從兩個方面來展開。

第一,中國民辦教育的巨大貢獻力。我認(rèn)為教育的本質(zhì)和中國改革開放30年的經(jīng)驗表明,教育事業(yè)和其他社會事業(yè)不同,它更有賴于社會力量的參與、支持和貢獻。要檢視未來教育的發(fā)展,可能有兩個重要指標(biāo)：一個是老百姓接受教育的機會是不是越來越充分；另一個是提供這種機會到底是僅僅依靠政府公共財政的投入支持、圍繞公共財政來做項目,還是更多地依賴于社會力量的參與。我認(rèn)為我國30年民辦教育的發(fā)展,主要可以歸納為以下四條。

（1）彌補了公共財政對教育投入的不足。上世紀(jì)80年代末、90年代初,在國家對教育投入極其困難的情況下,那時不管資金投入的來源,只要是社會力量投入教育都受到歡迎。很長一段時間內(nèi),我們把這種方式的投入叫做社會力量辦學(xué)。到了今天,民辦教育投入到教育領(lǐng)域所形成的固定資產(chǎn),估算大概有4 000億元左右,非公共財政投入的教育占 GDP的比重2005年是1.8％。當(dāng)然這兩年略有降低,但到2008年也有1.3％,大概一直占全部教育投入的1/3左右。社會力量投資教育在 GDP中占有相當(dāng)?shù)谋戎亍?/p>

（2）擴大了教育的供給。原來我國適齡兒童就學(xué)機會不充分,改革開放30年的發(fā)展,使這種現(xiàn)象有了很大的改善?，F(xiàn)在講教育的均衡公平,這跟民辦教育這些年來為老百姓提供了更多的上學(xué)機會和上學(xué)選擇是有關(guān)系的。目前將近有四五百萬的學(xué)生在民辦學(xué)校就讀,這還不包括高等學(xué)校、非學(xué)歷教育機構(gòu),所以事實證明我國教育確實是公辦和民辦體系并存的。國外的經(jīng)驗也表明,公立和私立教育體系并存的國家,諸如美國、日本等,其教育發(fā)展的規(guī)模和速度往往超過只有單一公辦教育體系的國家。再如,1810年德國誕生了現(xiàn)代大學(xué),美國向德國學(xué)習(xí),但后來美國大學(xué)的發(fā)展無論是規(guī)模還是質(zhì)量都超過了德國,這與美國大學(xué)體制的多樣性和靈活性不無關(guān)系。

（3）滿足了公民對教育多元選擇的需要。民辦教育發(fā)展到今天,逐步積淀了一批優(yōu)質(zhì)的民辦學(xué)?！，F(xiàn)在家長對教育的選擇更加理性和成熟了,民辦學(xué)?？梢蕴峁┒嘣x擇,針對性更強,服務(wù)水平更高,所以民辦教育在滿足老百姓多樣選擇方面也是做出了積極的貢獻。最近我做過一些調(diào)研：那些優(yōu)質(zhì)的民辦學(xué)校計劃一個年級招170到200個學(xué)生不等,但是報名的學(xué)生卻多達2 000至3 000人,供求比在1∶9和1∶13之間,可謂趨之若鶩。經(jīng)濟危機時,大部分房價都跌了,但我們現(xiàn)在有個新的名詞叫學(xué)區(qū)房,尤其是好的學(xué)校附近的學(xué)區(qū)房竟然漲幅達15％,這也能說明民辦教育的巨大吸引力和貢獻力。

（4）有利于促進教育的變革。在教育發(fā)展過程中,民辦教育會成為教育體系改革和發(fā)展的重要力量?，F(xiàn)在提出的教育多元化也好,教育國際化也好,以人為本也好,滿足家長多樣選擇也好,很多都是從民辦教育發(fā)端的。當(dāng)前《規(guī)劃綱要》在征求意見時,民辦教育部分已不是停留在原來講的公民辦教育共同發(fā)展的格局,而是要把民辦教育作為整個教育事業(yè)發(fā)展的重要力量。溫家寶總理在與網(wǎng)民討論時也特別提到了兩條：一條是高等教育的去行政化,另一條就是教育家辦學(xué)。當(dāng)然要做到這兩條,路漫漫其修遠兮。但是我認(rèn)為民辦教育的功能之一,就是在體制機制的創(chuàng)新方面,能為教育的去行政化、教育家的涌現(xiàn)和發(fā)展提供肥沃的土壤。在改革方面,民辦教育比公辦教育更具優(yōu)勢。所以《規(guī)劃綱要》明確提出,民辦教育是促進教育改革的重要力量。今天中國的教育,講到底不缺錢,也不缺條件、設(shè)備和設(shè)施,實際上也不缺教育家,缺的是土壤、條件、制度和空間。

第二,促進民辦教育發(fā)展的建議。在中國長達2 000多年的教育史上,稱得上教育家的人古代有孔子、孟子和朱熹等,近代包括張伯苓、蔡元培、陶行之、晏陽初和陳鶴琴等,他們都是從創(chuàng)辦私立教育的過程中被認(rèn)可的,因此民辦學(xué)校誕生教育家的條件也許更加優(yōu)越。我認(rèn)為現(xiàn)在是一個契機,是一個機會,在此提出以下五個建議。

（1）要真正把屬于民辦教育的空間還給民間,還給民辦學(xué)校。當(dāng)前,我認(rèn)為確實要改變公辦資源與民辦爭利的問題,這個前提就是要明確什么是政府的公共服務(wù)。公辦教育尤其是基礎(chǔ)教育首先要強調(diào)公平,而公平的具體表現(xiàn),一是公益性；二是全覆蓋性（所謂無競爭性和排它性）,其落腳點是提供基本、基礎(chǔ)的服務(wù),也就是提供保障性教育?！兑?guī)劃綱要》明確提出,不設(shè)立重點學(xué)校和重點班。幾年前各地已經(jīng)取消了重點學(xué)校和重點班,取而代之的是“示范?！焙汀八刭|(zhì)教育實驗?！?。老百姓搞不懂兩者的區(qū)別,只知道這類學(xué)校就是重點學(xué)校。因此,當(dāng)前所要解決的是盡管沒有了重點學(xué)校的牌子,而實際上仍存在著重點學(xué)校和重點班的問題,包括政府通過政策導(dǎo)向?qū)?yōu)質(zhì)資源（包括資金、師資、學(xué)生等）向公辦名校集聚和傾斜的做法。有人說現(xiàn)在區(qū)域內(nèi)撥付的生均經(jīng)費都一樣了,但是針對不同的學(xué)校,下達的專項差別仍是很大的。只有當(dāng)公辦名校不再和民辦學(xué)校搶奪資源時,民辦教育才會有更大的發(fā)展空間。

（2）政府要嚴(yán)格規(guī)范民辦學(xué)校的設(shè)置準(zhǔn)入門檻,包括要制定民辦學(xué)校的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。政府行政部門很辛苦,到底辛苦在什么地方呢？主要是忙于對學(xué)校的過程管理,這樣造成民辦學(xué)校也疲于奔命：會議多、文件多、檢查多。發(fā)達國家的情況恰恰相反,對過程管得松,對入口管得緊。現(xiàn)在在民辦教育的發(fā)展過程中,準(zhǔn)入門檻要提高,要看其有沒有法人資質(zhì),有沒有完善的治理結(jié)構(gòu),有沒有長期的辦學(xué)積累,有沒有社會知名度、知譽度等等,這是檢視這個學(xué)校能不能辦、是不是一所合格學(xué)校的標(biāo)準(zhǔn)。所以,在《規(guī)劃綱要》中,我認(rèn)為要把民辦教育的公益性和非營利性提到更靠前的位置,這樣可以鼓勵一批優(yōu)質(zhì)民辦學(xué)校,讓他們做大做強。在這些優(yōu)質(zhì)民辦學(xué)校的辦學(xué)過程中,又可以培育出一批教育家。

（3）對民辦學(xué)校的產(chǎn)權(quán)要重新認(rèn)識和有所突破?，F(xiàn)在《規(guī)劃綱要》沒有涉及產(chǎn)權(quán)問題,這也是比較困擾民辦教育發(fā)展的問題?，F(xiàn)在把產(chǎn)權(quán)常常窄化成所有權(quán)、投資權(quán),又把窄化了的產(chǎn)權(quán)泛化成所謂的教育權(quán),所以我們一直在財產(chǎn)是不是學(xué)校在這個問題上兜圈子。如果從產(chǎn)權(quán)理論分析,教育權(quán)實際包括所有權(quán)、投資權(quán)和經(jīng)營管理權(quán),只要產(chǎn)權(quán)界定明晰,上述三權(quán)完全可以獨立分開,其中任何一方面的改變并不一定要求其余兩個方面的改變。比如,社會力量進行教育投資,并不一定要求改變學(xué)校的所有制形式,也不一定要求給予投資者比先前更多的控制權(quán)。同樣,給予社會力量更多的學(xué)?？刂茩?quán)也不一定需要所有權(quán)和投資權(quán)發(fā)生變化。所以我一直認(rèn)為民辦學(xué)校的概念要有所突破,主要是看管理和經(jīng)營的主體性質(zhì),若是政府,那就是公辦的；若是非政府組織或個人,那就是民辦的。把教育的所有權(quán)和經(jīng)營管理權(quán)分開管理,對民辦教育來說應(yīng)該是一個突破。現(xiàn)在到中國來辦學(xué)的國外大學(xué),包括諾丁漢大學(xué)在內(nèi),沒有一家說要產(chǎn)權(quán)的,都是我們幫他造好學(xué)校以后,他們輸出管理。這方面我認(rèn)為對民辦教育是有突破意義的。

（4）要進一步改變政府對民辦教育的干預(yù)方式?，F(xiàn)在民辦學(xué)校也擔(dān)心,一旦政府對民辦學(xué)校的管理真的“一視同仁”了,民辦學(xué)校自主發(fā)展的空間也就被擠壓了。據(jù)一項調(diào)研顯示,公辦學(xué)校高中校長在校的時間僅占工作時間的1/3,中小學(xué)校長在校時間僅占上班時間的一半左右。在這種情況下,要教育家辦學(xué),即便是陶行之、蔡元培活到今天,天天開會、檢查、評比,他們也難有所為。所以政府要改變對民辦教育的管理方法,要由直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理。而民辦學(xué)校本身,也要把教育質(zhì)量視為生命,潛心研究和探索教育規(guī)律。民辦學(xué)校的校長,確實要仰望天空,要有理想和夢想,同時要腳踏實地、返璞歸真。因此,我建議政府對民辦教育的管理要更寬松,給予其更多的辦學(xué)自主權(quán),包括教學(xué)權(quán)、招生權(quán)和收費權(quán)等。

（5）要改變財政撥付的方式?，F(xiàn)在講公共財政要進入民辦學(xué)校,而且國家的扶持力度在逐年增加,但是公共財政進入的方式要有所改變：錢除了給學(xué)校以外,我認(rèn)為從推進有質(zhì)量的教育公平、家長選擇多樣性的角度,建議把公共財政的資助落實在學(xué)生身上。

總之,民辦教育的發(fā)展是充滿希望的,因為民辦學(xué)校走到今天,滿足了老百姓多元化的訴求,這也是民辦教育的性格和特性之一。費孝通先生講過,“各美其美,美人之美,美美與共,天下大同”。希望民辦教育最終能夠達到同樣的發(fā)展境界！

民辦高校內(nèi)部管理體制改革的若干問題

浙江樹人大學(xué)副校長、民辦高等教育研究專家 徐緒卿

民辦高等教育已經(jīng)成為我國高等教育的重要組成部分,在高等教育體系中已占重要地位,在承擔(dān)培養(yǎng)現(xiàn)代化事業(yè)建設(shè)者和社會主義事業(yè)接班人的宏偉事業(yè)中負有重要的使命和責(zé)任。建設(shè)高等教育強國的進程不可能也不應(yīng)該缺少民辦高校的參與。民辦高校在為國家高等教育發(fā)展做出重要貢獻的同時,也在不斷完善自身。在國家高等教育發(fā)展環(huán)境和政策轉(zhuǎn)移到提升質(zhì)量和內(nèi)涵,競爭內(nèi)容從規(guī)模擴張轉(zhuǎn)移到質(zhì)量和特色的宏觀背景下,民辦高校如何加強管理,改革管理模式,提高管理水平和效益,已成為當(dāng)前和今后一段時間內(nèi)民辦高?？沙掷m(xù)發(fā)展的重要命題,也是民辦高等教育研究工作者應(yīng)予關(guān)注的重要課題。

研究民辦高校管理體制改革,既是重大的理論問題,又是重大的現(xiàn)實問題,對我國民辦高等教育理論的推進和促進民辦高校的可持續(xù)發(fā)展,都具有重要的意義。

第一,我國民辦高等教育十幾年來的發(fā)展存在著一個非常突出的問題就是至今尚未形成較為完善有效的管理體制。近10年來我國民辦高等教育的快速發(fā)展,主要體現(xiàn)在規(guī)模擴張上。規(guī)模擴張對于民辦高校建立形象、擴大影響、占領(lǐng)市場、積累資金和辦學(xué)經(jīng)驗而言,無疑都是非常重要的。但十幾年來的發(fā)展,相對于民辦高校的發(fā)展規(guī)模而言,我國民辦高校的內(nèi)部管理,無論是體制、機制的創(chuàng)新,還是目標(biāo)、規(guī)范的形成,都還沒有十分明顯的突破。我國民辦高校產(chǎn)權(quán)和辦學(xué)主體較為復(fù)雜,在董事會、理事會等決策機構(gòu)的建立、舉辦者與辦學(xué)者之間的關(guān)系、決策機構(gòu)與執(zhí)行機構(gòu)的責(zé)權(quán)劃分等方面都缺乏明確的法律指導(dǎo)。從實踐的層面上說,各地的民辦高校對管理體制改革所進行的探索不多、深度不夠,可以供民辦高校學(xué)習(xí)借鑒的對象還很少。管理體制改革的落后阻礙了我國民辦高校的可持續(xù)發(fā)展。一方面從發(fā)展規(guī)模上看,年年增長,欣欣向榮；另一方面從發(fā)展過程來看,困難重重,缺乏后勁,危機四伏,風(fēng)險劇增。因而,從長遠發(fā)展來說,民辦高校的發(fā)展不能僅僅依靠規(guī)模的擴張,更應(yīng)該通過內(nèi)涵建設(shè)來實現(xiàn)。從數(shù)量走向質(zhì)量,從規(guī)模走向內(nèi)涵,這是民辦高等教育可持續(xù)發(fā)展的必然要求。

第二,管理體制是民辦高校內(nèi)部管理問題的核心。所謂管理體制是指一個管理系統(tǒng)內(nèi)各類、各層管理組織關(guān)于決策權(quán)責(zé)與執(zhí)行權(quán)責(zé)的劃分及它們彼此之間的從屬關(guān)系,即決策權(quán)歸哪個機構(gòu),執(zhí)行權(quán)歸哪個機構(gòu)。管理機制是指涵蓋于一個管理體制內(nèi)的各個管理組織之間及各個組織內(nèi)部管理的主客體之間權(quán)責(zé)關(guān)系及其相應(yīng)的利益分配機制。在民辦高校內(nèi)部管理系統(tǒng)內(nèi)各類、各層管理組織決策權(quán)責(zé)與執(zhí)行權(quán)責(zé)的劃分中,管理體制問題是最基礎(chǔ)的條件和最重要的依據(jù)。只有建立和完善管理體制,才能確定內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置,建立各個管理機構(gòu)的職能,理順各個機構(gòu)和層面的相關(guān)關(guān)系,劃分相應(yīng)的職權(quán)范圍和工作職責(zé)。并且,也只有建立了科學(xué)有效的管理體制,才能建設(shè)和完善相應(yīng)的管理機制,明晰各個組織、機構(gòu)中相關(guān)者的利益分配,在確定的制度安排框架下,調(diào)動各方面的工作主動性、積極性,增強內(nèi)部工作的協(xié)調(diào)性。在全國高等教育全面進入內(nèi)涵建設(shè)、提升質(zhì)量的宏觀背景下,我國民辦高校必須進一步貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀,依法辦學(xué),規(guī)范管理,加強內(nèi)涵建設(shè),提升辦學(xué)質(zhì)量,增強民辦高校的核心競爭力,改變我國民辦高校與公辦高校之間落差懸殊的格局。研究探索民辦高校管理體制改革,建立和健全管理體制,理順內(nèi)部關(guān)系,分清機構(gòu)職責(zé),可以提高民辦高校的管理水平和效率,促進內(nèi)部和諧,集中精力深化教學(xué)改革,搞好人才培養(yǎng),從而重塑民辦高校的辦學(xué)形象和品牌。

第三,微觀層面的高等學(xué)校管理體制改革尚未深入。新時期高等教育體制改革,包括辦學(xué)體制、管理體制、招生就業(yè)體制、經(jīng)費籌措體制和校內(nèi)管理體制的改革,這五大體制改革對于我國高等教育的大發(fā)展起到了積極的推動作用。周遠清指出：“五大體制的改革,改變了我國大學(xué)按科類設(shè)置的狀況,使一部分學(xué)校的科類更加綜合,為我國高等學(xué)校培養(yǎng)高水平、高素質(zhì)的人才,為出高水平的科研成果打下了基礎(chǔ)。實行辦學(xué)體制改革,使我們發(fā)展了民辦高等教育……體制改革使我們的高等教育適應(yīng)了社會主義市場經(jīng)濟,為規(guī)模的發(fā)展和質(zhì)量效益的提高打下了基礎(chǔ)、創(chuàng)造了條件?！毙枰赋龅氖?至今為止,高等教育體制改革,比較多的是在宏觀層面進行的,而處于微觀層面的高等學(xué)校管理體制改革,則由于許多主客觀原因難以深入。積極嘗試和探索民辦高校管理體制改革,不僅會為民辦高校自身的管理體制改革提供理論支持,同時也將為全國高校管理體制改革提供探索和實踐的借鑒,從而促進我國高校內(nèi)部管理體制和機制的改革,提高我國高等學(xué)校整體的辦學(xué)效率和效益。

當(dāng)前我國民辦高校內(nèi)部管理體制改革,首先要解決好如下五方面的問題。

第一,民辦高校產(chǎn)權(quán)問題。產(chǎn)權(quán)制度是民辦高校內(nèi)部管理體制架構(gòu)的基礎(chǔ),產(chǎn)權(quán)制度的基本要求是要在產(chǎn)權(quán)的公益性和營利性（激勵性）之間保持恰當(dāng)?shù)钠胶狻Ｒ环矫?教育不同于經(jīng)濟,民辦高校不同于企業(yè),投入民辦高校的資金不能完全等同于投資經(jīng)濟領(lǐng)域的資本,對民辦高校的投資也不能像對企業(yè)投資一樣以利潤最大化為目的,對產(chǎn)權(quán)的過分激勵有可能助長民辦高校的營利性,這是民辦高校產(chǎn)權(quán)制度公益性的要求。從國際私立高等教育的發(fā)展經(jīng)驗來看,大部分發(fā)展較好的私立高校都不是營利性的,都不追求產(chǎn)權(quán)回報,如美國哈佛大學(xué)。另一方面,適當(dāng)?shù)乇Ｗo民辦高校創(chuàng)辦者或投資者的收益權(quán)、控制權(quán)等各項產(chǎn)權(quán)權(quán)利,對于激發(fā)創(chuàng)辦者或投資者的積極性,吸引更多社會資金進入民辦高等教育領(lǐng)域,也具有重要的作用,這是民辦高校產(chǎn)權(quán)制度對營利性（激勵性）的要求。從我國的發(fā)展現(xiàn)實來看,追求一定的回報,正是民辦高等教育在短時期內(nèi)能夠迅速發(fā)展的主要動力。那么,從長遠來看,如何既能保持民辦高校產(chǎn)權(quán)的公益性,又能關(guān)照到民辦高校產(chǎn)權(quán)的營利性,是今后民辦高等教育研究的重點問題之一。

第二,民辦高校的決策機構(gòu)問題。決策機構(gòu)問題是民辦高校內(nèi)部管理體制的基本問題之一?！睹褶k教育促進法》第十九條、《民辦教育促進法》第二十條以及《民辦教育促進法實施條例》第九條和第十六條的規(guī)定雖然比較全面,但大都是原則性的規(guī)定,可供操作的內(nèi)容不多,從而導(dǎo)致這些規(guī)定很難在實際操作中實施。許多民辦高校決策機構(gòu)不健全；有的看似健全,實為虛設(shè)；有的不僅沒有董事會,連實際的負責(zé)人都難以找到。這樣的民辦高校是難以提高質(zhì)量的。

第三,民辦高校校長和執(zhí)行機構(gòu)問題。《民辦教育促進法》第二十四條的規(guī)定,說明民辦高校校長的角色是雙重的,他既受董事會的委托管理學(xué)校,是董事會決策的執(zhí)行者,又是內(nèi)部具體事務(wù)的決策者,在董事會的授權(quán)下,獨立自主地完成自己在學(xué)校治理中的分工。從民辦高校的現(xiàn)實來看,大部分民辦高校校長都是公辦高校退休的校領(lǐng)導(dǎo),他們“德才兼?zhèn)洹?都有良好的“社會資源”,可以利用自己的“社會資源”積極促進民辦高校各項事務(wù)的解決。但從公辦高校選聘的校長也有不足之處。一是有些民辦高校校長到任后,觀念難轉(zhuǎn)變,辦學(xué)憑經(jīng)驗,結(jié)果事倍功半,效果不佳。二是有些校長對民辦高等教育的認(rèn)可度不高,關(guān)心程度不夠,對民辦高校一味地抱怨,對民辦高等教育和民辦高校缺乏感情。三是有些校長缺乏辦學(xué)主見,放棄原則,將經(jīng)濟利益放在首位,忽視了教育的公益性和奉獻性,把領(lǐng)導(dǎo)工作作為單純的職業(yè),雇用觀念較重,將民辦高?？醋魇恰梆B(yǎng)老”和“創(chuàng)收”的地方。四是有些民辦高校校長年齡偏高,雖工作勤懇,但觀念陳舊,不思變革,創(chuàng)業(yè)不足,守業(yè)有余,學(xué)校發(fā)展缺乏應(yīng)有的闖勁和活力。有些學(xué)校的校長甚至身體素質(zhì)欠佳,難以適應(yīng)大學(xué)校長這一需要較高體力和精力的崗位要求。因此,以《民辦教育促進法》和實施條例以及相關(guān)法規(guī)為依據(jù),研究和探索民辦高校校長的選拔、任用、培訓(xùn)和發(fā)展制度,逐步建立民辦高校校長專業(yè)化成長的環(huán)境,是研究民辦高校內(nèi)部管理的重要內(nèi)容。

第四,民辦高校監(jiān)督機構(gòu)問題。對于民辦高校的監(jiān)督機構(gòu)及機制的研究,目前來說幾乎處于空白狀態(tài)。當(dāng)前來看,我國民辦高校的監(jiān)督機構(gòu)不健全,監(jiān)督機制未建立,力量十分薄弱。家長（或?qū)W生）、社區(qū)、校友和媒體的力量微乎其微,難以起到監(jiān)督作用。監(jiān)督機構(gòu)的缺少,導(dǎo)致學(xué)校利益相關(guān)人的利益得不到保障。針對一些地方政府對民辦高校疏于管理,辦學(xué)行為不規(guī)范、內(nèi)部管理體制不健全、法人財產(chǎn)不落實以及行業(yè)自律、社會監(jiān)督薄弱等突出問題,國家有關(guān)部門出臺政策,要求加快建立對民辦高校的督導(dǎo)制度,由省級教育行政部門向民辦高校委派督導(dǎo)專員。督導(dǎo)專員依法監(jiān)督民辦高校貫徹執(zhí)行有關(guān)法律、法規(guī)和政策的情況,監(jiān)督、引導(dǎo)學(xué)校的辦學(xué)方向、辦學(xué)行為和辦學(xué)質(zhì)量,參加學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、人事安排、財產(chǎn)管理、基本建設(shè)、招生及收退費等重大事項的研究討論,向委派機構(gòu)報告學(xué)校辦學(xué)情況、提出意見與建議,同時承擔(dān)有關(guān)黨政部門規(guī)定的其他職責(zé)。這一重要舉措將加強政府督導(dǎo)管理和引導(dǎo)民辦高校健全內(nèi)部管理體制有機結(jié)合起來,對于加快構(gòu)建政府依法管理、民辦高校依法辦學(xué)、行業(yè)自律和社會監(jiān)督相結(jié)合的管理格局,促進民辦高校又好又快發(fā)展,具有十分重要的意義。

第五,民辦高校內(nèi)部管理制度。董事會、以校長為首的執(zhí)行機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)是民辦高校內(nèi)部管理的三大基本組織架構(gòu)。除了要完善這三大基本組織架構(gòu)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和運行機制之外,民辦高校也要完善內(nèi)部管理的其他方面。民辦高校的內(nèi)部管理體制具有自身的一些特點,比如,民辦高校在教師管理制度、教師待遇和福利制度、學(xué)校內(nèi)部管理流程以及學(xué)生管理和教學(xué)管理制度等方面,均與公辦高校有顯著差別。但相比于公辦高校,民辦高校具有管理體制和運行機制自主靈活、市場意識強、市場敏感度高、歷史包袱少等優(yōu)勢,民辦高校應(yīng)利用優(yōu)勢,抓住機遇,積極進行內(nèi)部管理制度創(chuàng)新。目前很多民辦高校已經(jīng)在內(nèi)部管理制度建設(shè)方面進行了嘗試,并且得到了地方教育行政部門的大力支持和指導(dǎo)。另外,民辦高校也應(yīng)以開放的胸懷相互學(xué)習(xí)、相互借鑒、取長補短,學(xué)習(xí)先進民辦高校在內(nèi)部管理制度方面所進行的創(chuàng)新。只有打破封閉辦學(xué)的局面,我國民辦高校才能實現(xiàn)共同發(fā)展、共同繁榮,共同為建設(shè)高等教育大國和高等教育強國貢獻更多的力量。

民辦高校、民辦高校舉辦者與政府間互動框架研究

北京大學(xué)教育學(xué)院、教育經(jīng)濟研究所副教授 郭建如

在我國民辦高等教育的發(fā)展過程中,舉辦者利用占有與控制民辦高校謀取個人利益是較為普遍的一種現(xiàn)象。如何將民辦高校從舉辦者的占有與控制中獨立出來,增強民辦學(xué)校的自主性和公益性,一直是我國民辦高校治理的核心內(nèi)容。在某種程度上可以說,圍繞著舉辦者對民辦高校的占有與控制的爭奪貫穿了我國民辦高等教育20多年的歷史,也是我國民辦高等教育立法過程中的核心內(nèi)容。

在這20多年里,舉辦者對民辦高校的占有與控制經(jīng)歷了什么樣的演變,舉辦者對民辦高校的占有與控制能力受什么因素影響,將來的變化趨勢如何,民辦高校的自主性與公益性能不能得到保障？要解答這些問題,就有必要考察民辦高校的舉辦者、民辦高校和政府之間圍繞著對民辦高校占有和控制而形成的互動關(guān)系。我借鑒相關(guān)經(jīng)濟學(xué)分析框架,試圖用占有（控制）、排他（方位、范圍、能力）等核心概念來探討普通民辦高校（包含從事自學(xué)考試的非學(xué)歷高等教育機構(gòu)）舉辦者、辦學(xué)者和政府圍繞著民辦高校的占有與控制所發(fā)生的互動關(guān)系以及這三者互動的策略和互動框架的演變趨勢。這樣的分析,是一種實然的分析,是基于歷史和現(xiàn)實的分析,而不是一種應(yīng)然的分析；不是進行制度設(shè)計,而是希望能夠準(zhǔn)確地把握和刻畫這三者之間實際發(fā)生的一種關(guān)系狀態(tài)。

根據(jù)民辦高校目前的治理結(jié)構(gòu)、民辦高校與政府之間的關(guān)系,可以將民辦高校劃分為三類：第一類是在舉辦與發(fā)展過程中具有較強官方背景,在發(fā)展過程中獲得政府關(guān)鍵性支持,舉辦者非個人,理事長和校長以推選或遴選方式已實現(xiàn)平穩(wěn)過渡的民辦高校,以浙江樹人大學(xué)為代表,北京城市學(xué)院也在此列；第二類是有明確的創(chuàng)辦者但無出資者,學(xué)校明確不以營利為目的,且實現(xiàn)了理事長和校長幾任變更的民辦高校,如上海杉達學(xué)院；第三類則是那些由創(chuàng)辦者個人或企業(yè)集團始終牢牢地占有與控制的民辦高校,這些高校還沒有從最初的創(chuàng)辦者、舉辦者中贏得獨立和自主,處在營利與非營利之間的模糊地帶,這一類在我國民辦高校中占有相當(dāng)大的比例,也是我分析的重點。當(dāng)然也可能還有其他的類型。

占有分析框架在民辦高校治理研究中如何應(yīng)用？民辦高校的占有與控制者是舉辦者、辦學(xué)者（或教育者）和政府,三者之間的權(quán)利關(guān)系是怎樣的？舉辦者希望對學(xué)校進行全面控制,特別是與經(jīng)濟利益直接相關(guān)領(lǐng)域的占有與控制,確保自己的利益,其排他對象是校長、辦學(xué)者以及政府；辦學(xué)者依據(jù)法律擁有獨立進行教育教學(xué)相關(guān)的活動和行政管理的權(quán)利,其排他對象主要是舉辦者,有時也是政府；政府具有法律上對學(xué)校進行監(jiān)控的責(zé)任,保持相關(guān)方的利益和社會穩(wěn)定,保障學(xué)校公益性質(zhì),排他對象主要是舉辦者,有時也是辦學(xué)者。這是一個基本框架。他們在占有與控制上的排他能力,對圍繞著民辦高校的占有與控制而進行的互動而言,相關(guān)方所擁有的排他能力至為關(guān)鍵。排他能力主要取決于相關(guān)方在互動結(jié)構(gòu)中的位置,擁有的資源的重要性以及相關(guān)方維持權(quán)利的能力、意愿與實現(xiàn)權(quán)利的技術(shù)。另外,占有的時間限制、非正式關(guān)系、認(rèn)知與社會規(guī)范也會影響到占有的排他能力。

在修正這些框架后,再來看這三方基本的互動過程和互動策略有哪些。

首先是舉辦者的占有與政府的監(jiān)管之間的關(guān)系。政府對民辦高校的監(jiān)管存在很多困難：第一,民辦高校擁有足以影響政府主管機構(gòu)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò),或者說官方的庇護。第二,民辦高校本身具有很強的官方背景。有的民辦高校直接聘任一些有相當(dāng)強官方背景的退休人員到民辦高校擔(dān)任校長等高級管理人員,使他們成為與政府相關(guān)部門溝通的橋梁。大的有影響力的民辦高校本身就會成為當(dāng)?shù)刂匾恼瘟α?其領(lǐng)導(dǎo)者往往居于政協(xié)或人大重要位置。第三,政府監(jiān)控手段的缺乏及操作性差。監(jiān)管缺乏細化或資源支撐,審計報表質(zhì)量很難得以監(jiān)督。對政府管理與民辦學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)直接的界限總是模糊的,分不清楚民辦學(xué)校內(nèi)部發(fā)生的各種問題究竟哪些是政府部門應(yīng)該管的,哪些是民辦學(xué)校的內(nèi)部事務(wù)。第四,民辦高校的分散性以及組織的不成熟性也會影響民辦教育的監(jiān)管。比如,我國民辦高校除正規(guī)的普通院校外,還有大量的進行自學(xué)考試助學(xué)的機構(gòu),這類機構(gòu)太過于分散,監(jiān)管難度更大。

在實踐中,政府對民辦高校和對舉辦者的監(jiān)控采取了哪些措施和策略？第一,通過法規(guī)或條例形式界定基本原則,“社會力量舉辦教育機構(gòu)不得以營利為目的”,“教育機構(gòu)的積累只能用于增加教育投入和改善辦學(xué)條件,不得用于分配,不得用于校外投資”等。第二,設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)與資格類,特別是設(shè)立準(zhǔn)入門檻。比如關(guān)于舉辦不同層次學(xué)校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)等,注冊資本、校園面積、舉辦者的資格、校長的任職資格以及教師的資格等。第三,引導(dǎo)類,主要是確立好的和差的標(biāo)準(zhǔn),樹立示范的效應(yīng),實際上是用政府的信譽來換取這些民辦學(xué)校的支持。第四,分割學(xué)校內(nèi)部的權(quán)力,在其內(nèi)部進行一些規(guī)定。如規(guī)定了舉辦者、校長、教職工以及受教育者的權(quán)力等,起到分割舉辦者權(quán)力的作用。第五,在某些方面辦得比較硬的是在輿論壓力比較大的事情上,在那些直接影響到政府的形象、牽涉到社會利益的事情上,政府的態(tài)度與手段是比較強硬的。比如突出的就是關(guān)于虛假廣告和學(xué)生退費的問題。第六,對突發(fā)性危機的各種強硬的處置措施,包括撤銷學(xué)校、接管學(xué)?；蛑概纱砣?。盡管政府機構(gòu)通常對民辦高校并不積極主動進行管理,但是當(dāng)學(xué)校的內(nèi)部矛盾發(fā)展到一定程度,成為群體性事件,影響到社會穩(wěn)定時,當(dāng)?shù)卣蜁扇嗳坏拇胧?。第?利用一些全國性的突發(fā)事件,將一些臨時性的措施變成長期性的措施,針對個別民辦學(xué)校的措施變?yōu)槿珖缘拇胧?所謂的“一家生病,全國吃藥”即是如此,全國吃藥主要是起到預(yù)防作用,同時也趁機將一些平時難以實現(xiàn)的做法在這個時期順利地推行下去,即所謂的利用“機會之窗”。

同時,民辦高校舉辦者應(yīng)對政府監(jiān)管也很有策略。第一,建立關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和強大的支持系統(tǒng),在遇到不利環(huán)境時利用各種渠道發(fā)聲,對政府有關(guān)部門造成一定的壓力。第二,盡可能多的獲得合法性,在形式或話語上與政府的希望保持一致,甚至讓渡一些權(quán)力,但能夠“為我所用”。第三,利用政府的擔(dān)心與政府?dāng)偱?或發(fā)出威脅,或裝出無賴狀：政府對安全穩(wěn)定的擔(dān)心以及對財政負擔(dān)的擔(dān)心,常常成為政府的“軟肋”。第四,有著控制財權(quán)的各種辦法。舉辦者最關(guān)心的就是錢與權(quán)的問題,實際上舉辦者在這方面有各種各樣的方法,最簡單的辦法就是夸大成本,以次充好,以少充多；將學(xué)校一些營利賺錢的業(yè)務(wù)由董事會或舉辦者直接管理。第五,舉辦者退出時的利益取得。民辦高校創(chuàng)辦者或舉辦者不但可以占有和支配在校期間獲得的經(jīng)濟利益,而且在受到年齡限制以及其他方面的約束而占有能力較低的情況下,還會出現(xiàn)舉辦者的更替。

其次是民辦高校的舉辦者與民辦高校辦學(xué)者的關(guān)系。舉辦者與辦學(xué)者之間也存在權(quán)力的排他性問題。民辦高校舉辦者并不能夠完全代表民辦高校的利益或意志,這兩者之間常常被扭曲。在董事長與校長不一致的情況下,尤其是在投資公司的情況下,兩者利益不一致的情況就比較普遍。因為兩者的動機和出發(fā)點不同,兩者往往會出現(xiàn)沖突,兩者之間如有意見分歧,舉辦者可以通過董事會等合法形式撤換辦學(xué)者（校長）。也有辦學(xué)者把舉辦者更換的情況,但這種情況較少。

最后是學(xué)校的自主性與政府的控制。民辦高校的獨立性發(fā)展起來后,教育者能自主管理學(xué)校,這往往和政府的預(yù)期一致。但有時民辦高校的自主發(fā)展并不是政府樂見的,他們之間存在一些矛盾。

從長遠來看,民辦高等教育未來發(fā)展空間出現(xiàn)了以下趨勢：第一,學(xué)齡人口減少,高等教育大眾化速度放慢,政府財政能力增強,對公辦學(xué)校投入增多,都可能致使民辦高校發(fā)展空間的進一步壓縮；第二,對教育質(zhì)量的要求越來越高,投入要求不斷增大,民辦高校出現(xiàn)財務(wù)困難,面臨著一定的財政危機；第三,政府對公益性的強調(diào)與重視以及介入手段的多樣性,可能會使民辦高校的功能在新時期發(fā)生變化,談判的劑量會削弱,政府的量會增加,同時政府的公益性要求可能會增強,監(jiān)督手段也會多樣化；第四,民辦高校內(nèi)部權(quán)力分享的要求增長。在民辦高校內(nèi)部,教師開始也不把學(xué)?？醋鍪嵌麻L或創(chuàng)辦者的,而看作是大家的。雖然學(xué)校教師代表大會、工會的作用是虛的,但教師會通過這種渠道要求分享對學(xué)校治理的權(quán)力,所以學(xué)校內(nèi)部要求分享權(quán)力的壓力也會增大；第五,民辦高校舉辦者需求層次的提升。民辦高校辦學(xué)者的需求層次也會發(fā)生變化,最初是追求經(jīng)濟利益,最后可能是追求自我滿足、自我價值的實現(xiàn),這種情況有利于學(xué)校向著公益性、自主性的方向演變。