近代中國審級制度的變遷:理念與現(xiàn)實

聶 鑫

近代中國審級制度的變遷:理念與現(xiàn)實

聶 鑫＊

審級制度的合理安排是實現(xiàn)司法正義理想與國家司法統(tǒng)一的前提。審級制度包括兩個問題:從中央到地方各級法院的配置 (“幾級法院”)與復審的次數(shù) (“幾審終審”)。一般而言,審級越多、復審 (復核)的可能次數(shù)就越多、司法裁判便越審慎,判決最終實現(xiàn)司法正義的可能就越大;而復審次數(shù)越多,上級法院 (特別是最高法院)參與復審 (終審)的概率也越高,越有利于實現(xiàn)司法統(tǒng)一。但法諺有云:“遲到的正義是對正義本身的否定”(justice delayed is justice denied),審級過于繁復很可能造成司法的無效率,反而妨礙了司法正義的實現(xiàn)。就現(xiàn)實而言,一國之內(nèi)各級法院的普設與復審次數(shù)的安排一方面要與該國既有的版圖與垂直的政府組織結構相配合,〔1〕所謂“垂直的政府組織機構”,也即從中央到地方各級政府組織 (如省、市、縣)的建制與權力分配。法院的體系因聯(lián)邦制與單一制國家結構而不同,其審級也常常受到地方建制的影響。另一方面也受到現(xiàn)實的人才、經(jīng)費與交通狀況的制約。中國從清末到 1949年以前的審級制度變遷也反映了以上問題:在“學習西方”的大背景下近代中國創(chuàng)設了“與西方接軌”的審級制度,可審級制度改革 (也包括整個司法改革)的理念由于政治與社會的局限卻無法真正變?yōu)楝F(xiàn)實,甚至理念與現(xiàn)實截然對立,以至于制度不得不設置例外、法外造法,以遷就現(xiàn)實。但政府也念念不忘司法改革的理想,還創(chuàng)設了各種變通的制度與機構以謀求補救。終民國之世,雖然原則上貫徹了三審終審的制度,但省以下地方各級法院的搭建卻始終未能上軌道?！袄Ь脚c掙扎”成為近代司法改革的主題詞。

一、清末司法改革:從“六級六審”到“四級三審”〔2〕古代中國的審理層級與現(xiàn)代審級制度有所差異,因古代是“逐級轉審”、“審而不判”。參見鄭秦:《清代司法審判制度研究》,湖南教育出版社 1988年版。

與一般想當然的看法 (如“中國古代司法不講程序、草菅人命”)不同,中國古代的審級制

＊ 清華大學法學院講師。筆者在北京大學法學院旁聽了張偉仁先生清代司法制度的課程,受益良多;又蒙學友李啟成教授惠賜部分參考資料,特此致謝。度的設計集中體現(xiàn)了“慎刑”的思想。以清代為例,發(fā)生在地方的死罪案件往往需要經(jīng)過州縣→府 →(道)〔3〕案件復審有時經(jīng)由“道”,有時則否?！床焖?(“臬司”)→督撫→刑部 /三法司〔4〕尋常死罪案件通常由三法司奉旨審核,而情節(jié)重大的死罪案件則往往由刑部奉旨復核。之所以如此安排,是因為情節(jié)重大的死罪案件往往是“必死”之罪,比較容易處理;而尋常死罪案件罪犯“在生死之間”,需要三法司會商處理。這也體現(xiàn)了“慎刑”的思想。前后六級六審方可完結,最后還需送皇帝圣裁 (勾決),等于七級七審。徒罪以上案件,不論被告是否服判,都必須解送上司衙門復審,其中相對較重的案件 (除無關人命的尋常徒罪案件之外)至督撫尚不能結案,還需上報中央的刑部核覆?！?〕參見那思陸:《中國審判制度史》,第 11章“清代的審判制度”,臺北正典出版文化有限公司 2004年版。至于民事案件,則往往由州縣官一審審結,但也可沿府、道上訴至省的布政使 (“藩臺”),甚至訴到中央的戶部。這可能是全世界最慎重的復審制度?？蓪徏壍摹隘B床架屋”,不僅導致終局裁判的遲延,事實上也無益于發(fā)現(xiàn)案情真相與最終實現(xiàn)司法正義。所謂六級六審大都流于形式、“形同唱戲”。究其緣由,除了外在的因素 (如官場氛圍等)之外,各級審判官員 (除刑部司員外)大都以行政而兼理司法,他們本身并非專家,往往要仰仗幕友,更受制于書吏,而各級官員的書吏上下一氣、因循茍且,便造成司法的僵化與整個司法機制的最終失靈。楊乃武與小白菜一案便是司法機制失靈的典型例子,案情本身并不復雜,可縣官初審的失誤卻無法被層層的復審所發(fā)現(xiàn),上下蒙蔽、包庇,最終釀成中外聞名的滔天大案。

有人總結說:“吾國往時,司法與行政不分,民事與刑事不分,檢察與審判不分,所謂司法制度,即行政機關審理制度之級數(shù)耳……此種制度,重視人命,是其所長,隨時可以翻覆,積案不結,又是其短,且最后決定,出君主一人獨裁,尤與近代合議制之審判大背?！薄?〕王用賓:《二十五年來之司法行政》,司法行政部 1936年版,頁 8-9。

在西潮的沖擊下,1902年,清廷開始變法修律。1906年清廷改革官制,下詔:“刑部,著改為法部,專任司法;大理寺,著改為大理院,專掌審判。”〔7〕《清實錄》第五十九冊《德宗景皇帝實錄》(八),卷五六四,中華書局 1987年版 (影印本),頁 468。1907年 11月法部奉旨頒行《各級審判廳試辦章程》,嘗試在大理院以下,在地方設立與各級行政機關分立的各級審判廳。至 1908年清廷正式頒布《法院編制法》,仿行日本、德國體制,建立了四級三審的司法體系?！?〕參見李啟成:《晚清各級審判廳研究》,北京大學出版社 2004年版,頁 66-81。該法規(guī)定于中央設立大理院、各省設高等審判廳、各府 (或直隸州)設地方審判廳、各州縣設立初級審判廳以審理民刑案件;相應的設立總檢察廳和各級檢察廳以行使檢察職權。在四級三審制下,輕微的民、刑案件由初級審判廳作為一審法院,并可經(jīng)過上訴程序,地方和高等審判廳則分別為二審和終審法院;其他相對較重大案件則由地方審判廳為一審法院,可依次上訴至高等法院和大理院。

“四級三審制度與六級六審制比較起來,級數(shù)即減少了三分之一,審判次數(shù)更減少了一半了”,這一安排“是比較適合晚清中國國情的”;〔9〕同上注,頁 81。更重要的是,地方各級司法機關得以獨立,這改變了以往由地方各級行政機構的“正印官”兼理司法的傳統(tǒng),極大地促進了司法的專業(yè)化;檢控機關也實現(xiàn)了與審判機關分離,保證了訴訟中審判官的相對中立性。

在 1911年辛亥革命之前的短短幾年里,清廷在各省省城商埠設立了各級審判廳?？伤募壢龑彽男率綄徟畜w系推行之初,便陷入司法經(jīng)費拮據(jù)與合格司法人員缺乏的窘境。晚清捉襟見肘的財政無法支付各級審判廳 (法院)建筑與維系其正常運轉的費用 (如審判官的薪資),法部編訂的司法經(jīng)費預算表形同虛文。盡管廢除科舉后,學習法政成為“干祿之終南捷徑”,但社會上有真才實學的法律人才并不充足。傳統(tǒng)司法體系中的人員充斥于各級新式審判機關,他們又成為新式法律人才進入審判機關的障礙?！?0〕同上注,頁 185-192?！斗ㄔ壕幹品ā芬?guī)定的四級三審制度并未得以落實,新式審判機構在全國絕大多數(shù)府廳州縣未能設立,新設立的審判廳也紛紛面臨經(jīng)費與人才兩大難題。

二、民國北京政府時期有名無實的“四級三審制”

辛亥革命之后的南京臨時政府理論上暫行援用前清的《法院編制法》,實際上則并沒有審級方面的統(tǒng)一規(guī)定,各地做法不一。孫中山本人則提倡四級三審制,認為不能因為前清采用該制便輕易廢棄之,他還專門駁斥“輕案可以采取二審制”的看法是“不知以案情之輕重,定審級之繁簡,殊非慎重人民性命財產(chǎn)之道,且上訴權為人民權利之一種。關于權利存廢問題,豈可率爾解決”?！?1〕《南京臨時政府公報》第 34號,轉引自張生、李麒:“中國近代司法改革:從四級三審到三級三審 ”,《政法論壇 》2004年第 5期 ,頁 122。民國北京政府 (北洋政府)成立后,很快在法制上對四級三審制度進行了修正,初級審判廳被裁撤,改由縣知事兼理司法,在省高等審判廳之下設立了各種變通的審判機構。除了政治社會背景之外,這樣的修正主要是由于人才與經(jīng)費的局限。據(jù)統(tǒng)計,到 1926年,除大理院與設于各省會的 23所高等審判廳,以及位于通商要埠的 26所高等審判廳分庭之外,在全國僅設立了 66所地方審判廳及 23所地方審判廳分庭?？h知事兼理司法衙門多達 1800所?！?2〕參見歐陽正:“民國初期的法律與司法制度”,載那思陸:《中國審判制度史》,頁 342-343。

(一)地方官制的改訂與初級審判廳的裁撤

1914年,為了集權于中央政府,大總統(tǒng)袁世凱下令改訂地方官制,將清末以來的府、州、廳、縣等各行政區(qū)域都歸并為縣級,中央到地方由原來的中央→省→(道)→府→廳 /州 /縣五級改為中央→省→(道)→縣四級?！?3〕同上注,頁 339?！暗馈钡男再|為派出機構,在前清即并非案件審理的必經(jīng)機關?！案币患壊贸分?《法院編制法》規(guī)定的各級審判廳與省、府、廳 /州 /縣的對應關系也被打亂。同年 4月,由于各省行政與軍事長官的倡議,加上司法人才的缺乏與財政等現(xiàn)實因素的考量,政治會議裁撤了原初級審判廳?！?4〕當時由熱河都統(tǒng)姜桂題發(fā)起,會同各省都督、民政長官,向中央提議,因經(jīng)費和人才兩方面的原因,主張分別裁留各省司法機關,具體方案是“地方初級審檢兩廳及各縣審檢所幫審員,均宜暫行停辦,應有司法事件,胥歸各縣知事管理,以節(jié)經(jīng)費。至于交通省份及通商口岸,仍設高等審檢兩廳,延攬人才,完全組織,以為收回領事裁判權之預備”。政治會議折衷兩個方案,做出決定:“各省高等審檢兩廳,與省城已設之地方廳,照舊設立。商埠地方廳酌量繁簡,分別去留。其初級各廳,以經(jīng)費人才兩俱缺乏,擬請概予廢除,歸并地方?！眳⒁娎顔⒊?“民初覆判問題考察”,《清華法學》第 5輯,清華大學出版社 2005年版,頁 190-191。《法院編制法》也進行了相應修訂,改為于地方審判廳內(nèi)設簡易庭,受理原屬于初級審判廳一審管轄案件,這其實是將同一法院強分為兩級,以貫徹所謂四級三審之制,至此四級三審之制名存實亡?！?5〕王用賓 ,見前注〔6〕,頁 9。

(二)四級審判機關之外的分支審判機關 (分支法院)

北洋政府時期除大理院和高等、地方、初級審判廳之外,還設立了各種分支審判機關。凡此種種,皆因事實需要而變通設置。我國版圖遼闊,而當時又交通不便,再加上大理院和高等、地方審判廳人力有限,案件積壓,各級法院不得不在下級法院或官廳設立分支審判機關以解決現(xiàn)實的問題。

1.大理分院

各省因距離北京較遠或交通不便可以在其高等審判廳之內(nèi)設置大理分院。(《法院編制法》第 40條)大理分院得僅置民刑各一庭 (《法院編制法》第 41條)。大理分院推事除由大理院選任外可以由分院所在的高等審判庭推事兼任,但每庭兼任推事以 2人為限(《法院編制法》第 42條)。大理分院各庭審理上告案件如解釋法令之意見與本庭或他庭“成案”有異,應函請大理院開總會審判之 (《法院編制法 》第 44條)。〔16〕參見 (北京政府)司法部編印:《改訂司法例規(guī)》,司法部 1922年版,頁 61-62?！斗ㄔ壕幹品ā返?42條與第 44條都是對變通設置的大理分院進行一定的規(guī)范。首先,兼任推事不得過半數(shù);〔17〕大理院及大理分院審判實行合議制,以推事 5人組成合議庭審判。其次,大理分院的裁判受到“成案”的約束,如果其裁判與“成案”不符,則應交由北京的大理院最終裁決。

2.高等審判分廳

高等審判廳為一省的最高審判機關,依《法院編制法》,“各省因地方遼闊或其他不便情形得于高等審判廳所管之地方審判廳內(nèi)設高等審判分廳”(《法院編制法》第 28條)。高等審判分廳對事的管轄權與高等審判廳本廳相同。高等審判分廳可置民事、刑事各一庭 (《法院編制法》第 29條)。高等審判分廳的推事 (法官)除由高等審判廳選任之外,可以由分廳所在的地方審判廳或臨近地方審判廳的推事兼任,但此種兼任推事三人合議庭每庭以一人為限,五人合議庭以兩人為限 (《法院編制法》第 30條)?！?8〕見前注〔16〕,頁 60-61。從第 30條的規(guī)定我們可以看出當時司法人員(推事)缺乏的現(xiàn)實,以至于高等審判分廳推事必須部分由分廳所在地方審判廳推事兼任,其所在地方審判廳推事不敷使用,甚至還可從臨近的地方審判廳借人。但《法院編制法》仍然試圖對這種權宜的辦法加以限制,故而規(guī)定兼任法官在合議庭中必須是少數(shù)。事實上,由于當時司法人才的缺乏,不僅需要由地方審判廳的推事兼差于高等分廳,也可能由高等審判廳的推事兼任于其附設的地方審判廳參與審判。這就造成一個問題:同一名推事可能先后參與同一案件的兩級審判。當?shù)胤綄徟袕d是第二審時,情況尤為嚴重。因為如果再由同一名推事參與的高等審判分廳法庭為第三審 (終審)判決,等于在事實上剝奪了當事人通過上訴獲得公平審判的權利,三審終審的制度有等同于二審終審的危險。當時湖北、江西、河南、陜西等省紛紛提出這個問題,北京政府于是通令各省高等審判廳分廳兼任地方庭所為第二審判決之終審應劃歸高等審判廳本廳受理?！?9〕參見 (北京政府)司法部編印:《改訂司法例規(guī)》之“高等廳兼任地方庭所為第二審判決之終審劃歸本廳受理文”,頁 475-478。由此也可看出北京政府在現(xiàn)實的局限之下仍試圖貫徹現(xiàn)代司法的理念。

3.設于道署的高等分庭與附設司法人員

道 (守道)乃前清舊有的一級區(qū)域,民國成立,道存而未廢,總計全國有九十余道。1913年1月北京政府頒布《劃一現(xiàn)行各道地方行政官廳組織令》,規(guī)定各道之長官為觀察使;1914年 5月又頒行道官制,在各道設行政公署,其長官為道尹?！?0〕參見錢端升等:《民國政制史》(下冊),上海世紀出版集團·上海人民出版社 2008年版,頁 480-482。南京國民政府成立后,道署在各省先后被廢止。道署是民國北京政府時期省與縣之間的唯一行政組織,在各縣與省城距離遙遠,上訴不便的情形之下,于道署設立分支審判機構,是理所當然的選擇。

1914年 9月 24日,北京政府頒布《高等分庭暫行條例》,在《法院編制法》規(guī)定的高等審判分廳之外,又規(guī)定在距離省城較遠的地方,可暫設高等分庭于道署所在地。高等分庭置推事 3人,以合議方式審理案件。高等分庭對事的管轄權小于高等審判廳及其分廳,民事上訴訟標的與刑事上處罰超過一定限度,則由高等審判廳直接受理。但如有移送不便情形時,可以由高等審判廳委托高等分庭代為受理,但其判決仍由高等審判廳核定后方可宣告;當事人若不愿由高等分庭代為受理,也可聲明抗告。〔21〕同上注,頁 457-460。

于道署 (道尹公署)附設司法人員,乃“補救辦法中之補救辦法”。由于財政與人才的局限,在全國省與縣之間的廣大區(qū)域里,高等審判廳分廳與分庭并未普遍設立,地方審判廳的設置也是極少的例外。“人民上訴每感不便,中央為謀補救計”,令各省高等審判廳,就省內(nèi)各縣指定若干縣,使其可以受理臨縣的上訴案件?！?2〕當時還訂立了《鄰縣上訴制度暫行章程》。見前注〔16〕,頁 501-502。但各縣級別相同,以甲縣作為乙縣之上訴機關,其審理上訴之時,難免有因循顧忌之虞?！傲碇蒙显V機關之需要日急一日”,于是改為在道署設置司法人員以受理一定范圍內(nèi)的上訴案件。該設置以“去省較遠而附近又無上訴機關之道”為限,其對事的管轄權受到一定限制,并且規(guī)定一旦各處高等分庭設置成立,該司法人員便應立即裁撤?！?3〕錢端升等 ,見前注〔20〕,頁 460-461。

4.地方審判廳分庭〔24〕參見秦燭桑編述:《法院組織法》,北京中國大學講義 1942年版,頁 123;《(司法部)籌設地方簡易庭通飭》與《暫行各縣地方分庭組織法》,見前注〔16〕,頁 76-78。

地方審判廳分庭之制始于 1914年,當年初級審判廳裁撤,地方審判廳受理案件驟增,諸多積壓;且初級案件歸并地方審判廳為第一審,其第三審均上訴于中央的大理院,“不勝其煩”。于是司法部于同年 3月 13日飭令前京師地方審判廳在初級審判廳原署設立地方分庭,將初級案件歸其管轄。第二年 5月 7日司法部又通令各省仿造京師辦法一律設置地方審判廳分庭。到 1917年 4月 22日司法部厘定《暫行各縣地方分庭組織法》第 14條,頒行各省,將此項制度推及各縣。至此,所有已設地方法院區(qū)域內(nèi)均得于附近各縣政府內(nèi)設置地方分庭,以縣行者功能區(qū)域為其管轄區(qū)域,即稱為某地方審判廳某縣分庭 (《地方分庭組織法》第 1、2條)。在其管轄區(qū)內(nèi)原屬于初級或地方審判廳第一審管轄的民刑案件,均歸該分庭審理 (《地方分庭組織法》第 3條)。對于分庭判決的上訴,原初級一審管轄案件上訴于地方審判廳,地方審判廳一審管轄案件則上訴于高等審判廳或其分廳 (《地方分庭組織法》第 5條)。

(三)審判廳之外的縣級審判機關

1.審檢所〔25〕錢端升等 ,見前注〔20〕,頁 614。

民國草創(chuàng),各縣并未普設初級審判廳,1912年 3月在未設初級審判廳之縣,開始設立審檢所。審檢所附設于縣政府之內(nèi),除縣知事外,設幫審員 1至 3人。幫審員之職務為辦理其管轄境內(nèi)之民刑事初審案件,辦理鄰縣審檢所之上訴案件。幫審員除審理訴訟外,不可兼任本縣之行政事務。檢察事務則由縣知事掌理。對于幫審員的裁決的上訴,原初級一審管轄案件上訴于地方審判廳,其距離地方審判廳較遠者可上訴于鄰縣之審檢所;地方審判廳一審管轄案件則上訴于高等審判廳或其分廳。1914年 4月縣知事兼理司法制度頒行后,審檢所制度即被廢棄。

2.縣知事兼理司法

1914年 4月的政治會議裁撤了初級審判廳,同月,北洋政府頒布了《縣知事兼理司法事務暫行條例》和《縣知事審理訴訟暫行章程》,規(guī)定凡未設審判廳各縣第一審應屬初級或地方廳管轄之民刑訴訟均由縣知事審理 (《縣知事審理訴訟暫行章程》第 1條)。因縣知事事務繁忙、無法專注于司法審判,縣政府內(nèi)又設承審員 1至 3人,助理縣知事以審理案件。承審員由縣知事呈請高等審判廳廳長核準委用,在事務較簡之地方,亦可暫緩設置 (《縣知事兼理司法事務暫行條例》第 4條)。設有承審員各縣,屬于初級管轄案件由承審員獨自審判,用縣政府名義行之,但由承審員獨自承擔責任;屬于地方管轄案件,可由縣知事交由承審員審理,其審判由縣知事與承審員共同承擔責任?！?6〕秦燭桑 ,見前注〔24〕,頁 120。

縣知事作為一縣之行政長官而兼理司法,其對于司法事務很難兼顧,更有復辟前清地方官集行政、審判與檢控權于一身之嫌;助理其之承審員司法素質與獨立性均堪憂,其承審訴訟難免有錯誤及不公之情形。〔27〕民初以來長期任職于司法部門的阮毅成總結兼理司法制度有如下幾點弊端:其一,“以一縣之大,由一二承審員包辦民刑訴訟、履勘、驗尸、執(zhí)行判決,職重事繁,難期‘妥’、‘速’”;其二,承審員待遇清苦,且不具備法官身份,以至“中才之士”也不愿任承審員;其三,縣長往往干預司法,以彰顯其“威信”;其四,縣政府為行政機關,縣長為了達到行政目的,可能會結交、遷就士紳,由此影響承審員公平判決。參見韓秀桃:《司法獨立與近代中國》,清華大學出版社 2003年版,頁 283-284。1914年 9月,也就是在縣知事兼理司法制度實行后不到半年,北洋政府即頒布《覆判章程》,規(guī)定由縣知事審理的刑事案件無論被告人上訴與否,都須限期將案卷等移送高等審判廳或其分廳審查 (“覆判”),以濟兼理司法之弊?！?8〕李啟成 ,見前注〔14〕,頁 187-203。

3.縣司法公署〔29〕秦燭桑,見前注〔24〕,頁 121-123;《縣司法公署組織章程》參見 (北京政府)司法部編印:《改訂司法例規(guī) 》,頁 78-79。

為了進一步革除縣知事兼理司法之弊,1917年 5月北京政府頒布《縣司法公署組織章程》,〔30〕依錢端升等所著《民國政制史》,縣司法公署制度始于民國 1914年審檢所廢止后,與縣知事兼理司法制度同時產(chǎn)生;在制度上前者是原則,后者為例外 (參見該書下冊,頁 614-615);但王用賓、秦燭桑等人均認為縣司法公署之創(chuàng)設乃是濟縣知事兼理司法制度之弊,始于 1917年?？紤]到《縣司法公署組織章程》頒布于 1917年,本文采用后一種說法,認為縣司法公署制度后于縣知事兼理司法制度而創(chuàng)設。規(guī)定凡未設初級審判廳之縣原則上應設立縣司法公署 (《章程》第 1條)?！?1〕“章程”第一條原文為:“凡未設法院各縣應設司法公署。其有因特別情形不能設司法公署者,應由該管高等審判廳廳長、高等檢察廳廳長、或司法籌備處處長、或都統(tǒng)署審判處長具呈司法部,聲敘窒礙緣由,經(jīng)核準后得暫緩設置,仍令縣知事兼理司法事務?！痹O立縣司法公署所在地的所有初審民刑案件,不分案情輕重均歸該公署管轄 (《章程》第 4條)。縣司法公署設于縣行政公署內(nèi),由 1至 2名審判官與縣知事組織之 (《章程》第 2、4條)。審判官由高等審判廳廳長依《審判官考試任用章程》辦理,并呈由司法部任命之 (《章程》第 5條)。關于審判事務概由審判官完全負責縣知事不得干涉;關于檢舉、緝捕、勘驗、遞解、刑事執(zhí)行及其他檢察事務,概歸縣知事辦理,并由其完全負責 (《章程》第 7條)。《縣司法公署組織章程》長期只是具文,以至于時人批評說正是“章程”第 1條所謂的“原則”規(guī)定造成了“例外”的濫用。〔32〕“其章程第一條,即明定得因特殊情形呈準緩設,而開方便法門,而各省多借詞不辦,其已籌辦之少數(shù)省份,率復旋即廢止,無人理會,……是故終北京政府時代,全國兼理司法之縣數(shù)恒在百分之九十以上?！蓖跤觅e ,見前注〔6〕,頁 16。直至 1922年后各縣始有設立,南京國民政府成立后相沿未改?！?3〕錢端升等 ,見前注〔20〕,頁 615。

三、南京國民政府時期的“三級三審制”

1927年南京國民政府成立之初,四級三審制在法制上并未立刻變動,只是改稱大理院為最高法院,各級審判廳改稱法院。1932年 10月 28日,南京國民政府公布《法院組織法》,根據(jù)該法將改行三級三審制,從中央到地方設最高法院、高等法院、地方法院三級,以三審為原則、二審為例外?！?4〕參見鄭保華:《法院組織法釋義》,上海會文堂新記書局 1936年版,頁 58-59。地方法院審理案件原則上取獨任制,高等法院審判案件為 3人合議,最高法院為 5人合議審判 (《法院組織法》第 3條)。該法頒布后政府遲遲未將其予以施行,其主要的障礙便在于無法普設地方法院。直至 1934年底,新法仍無法貫徹,于是縮小地方法院權限,增設高等法院分院,以變更管轄。到 1935年 6月 11日,政府明令該法于同年 7月 1日施行。旋即又于當月 18日由司法部頒布訓令,準予廣東等九省暫緩一年施行。〔35〕錢端升等,見前注〔20〕,頁 251及 306注 196。截至 1947年,全國設立 37所高等法院和 119所高等法院分院,只有 748個縣設立了新式的地方法院,絕大多數(shù)的縣份仍未能建立新式的法院?！?6〕參見謝冠生:《戰(zhàn)時司法紀要》,司法行政部 1948年版,“二”之頁 1。檢討南京國民政府時期的審級制度,除了對此前北京政府的制度進行有限的修補之外,連在組織法上改名存實亡“四級三審制”為“三級三審制”本身也算不得什么了不起的變革。這段時間的主要問題如下:

(一)縣行政長官兼理司法問題

肇始于北洋政府的縣行政長官兼理司法制度,其明顯弊端至少有三:其一,審檢混合不分;其二,承審員位卑俸低、素質堪憂,司法易受行政牽制;其三,律師制度之不適用。〔37〕鄭保華 ,見前注〔34〕,頁 303-305。盡管北洋政府創(chuàng)設了縣司法公署以濟其弊,但其設置并不普遍,直至 1936年全國由縣長兼理司法者尚有 1436縣?！?8〕王用賓 ,見前注〔6〕,頁 19。1929年司法行政部編訂《訓政時期工作分配年表》,本有分年籌設全國地方法院之六年計劃,并以縣法院為其過渡組織,但“計劃自計劃,事實自事實”,到 1935年六年期滿,計劃全部落空;1932年頒布之《法院編制法》第 9條所謂于各縣市設立地方法院也只停留在紙面上和理論上。〔39〕王用賓 ,見前注〔6〕,頁 16-17。

但政府也并非完全無所作為,1933年國民政府考試院公布《承審員考試暫行條例》,通過資格考試對于 (助理縣長進行審判的)承審員資格進行限制。以中國之大,兼理司法縣份之多,普設地方法院于各縣明顯無法一蹴而就作為一種過渡的辦法,司法行政部草擬了《縣司法處組織暫行條例》,并經(jīng)立法院于 1936年 3月 27日通過,當年 7月 1日公布施行。“其編制及法意與民國六年五月間公布之縣司法公署組織章程,有相似之處?！薄?0〕鄭保華 ,見前注〔34〕,頁 309。根據(jù)該條例,凡未設法院各縣之司法事務,暫于縣政府設司法處處理之 (《條例》第 1條)?？h司法處置審判官,獨立行使職權 (《條例》第 2條)。審判官由高等法院院長于具備相當法律專業(yè)資格的人員中選取并呈請司法行政部核準任命,這與原兼理司法制度下承審員由縣長 (縣知事)提請高等法院院長 (高等審判廳廳長)任命相較,任命條件與程序更為嚴格;審判官享受薦任官待遇,根據(jù)國民政府官制,這意味著其與縣長平級 (《條例》第 5條)?？h司法處檢察職務則由縣長兼理 (《條例》第 4條)。立法院在通過該條例時增訂一條,明定其施行期間以三年為限 (《條例》第 13條)。立法院法制委員會委員吳經(jīng)熊對該條例草案的審查報告稱:

縣長兼理司法,確為一種畸形制度,久為世人詬病,自法院組織法公布施行后,原期將此種畸形制度一舉而廓清之,但因經(jīng)費人才關系,各縣多不能普設法院,以至縣司法仍由縣長兼理。在此過程中,仍在未設法院之縣,暫設司法處,確定審判獨立原則,藉培將來設法院之初基。同人明此種過渡辦法,并非施行法院組織法之真精神,惟較縣長兼司法似有進步,且僅規(guī)定施行期為三年。在三年之內(nèi)仍請司法行政兩院妥籌司法經(jīng)費,健全法院之組織?！?1〕轉引自鄭保華,見前注〔34〕,頁 309-310。

司法行政部于《縣司法處組織暫行條例》頒布后,根據(jù)三年的時限通令各省高等法院,自1936年 7月 1日起至 1937年 12月底,以 6個月為一期,分期將各省所有兼理之縣改設縣司法處;自 1938年 1月 1日起至 1939年 6月底,以 6個月為一期,分期將各省所有縣司法處改制為地方法院?！?2〕王用賓 ,見前注〔6〕,頁 18。根據(jù)“各省第一期改設縣司法 (處)一覽表”,第一期全國共改設司法處 384縣,其中,1936年 7月 1日,山東、甘肅、陜西三省即全數(shù)改設縣司法處完畢;國府所在的江蘇省則免于改設縣司法處,直接開始分期改設地方法院;但仍有 7省尚無動作或未將數(shù)據(jù)呈報司法行政部?！?3〕王用賓 ,見前注〔6〕,頁 21-23。很快,日軍侵華的烽火打亂了司法行政部的計劃,我們現(xiàn)在無從得知如果沒有戰(zhàn)爭,三年計劃能否實現(xiàn),但可推知,第二階段計劃的在全國各縣普設地方法院的難度會比設立縣司法處大很多。

到 1946年全國除新疆外縣長兼理司法制度已一律廢止,〔44〕謝冠生 ,見前注〔36〕,“二 ”之頁 1。當年統(tǒng)計在案的有 992個縣是由附屬于縣政府的司法處兼理司法?！?5〕See Ch’ien Tuan-sheng,TheGovernmentandPoliticsofChina,Harvard University Press,1950,p.254.1947年全國司法行政檢討會議以縣司法處為過渡組織,建議司法行政部定期一律改為正式法院。〔46〕謝冠生 ,見前注〔36〕,“二 ”之頁 1。但建議歸建議,現(xiàn)實歸現(xiàn)實,南京國民政府統(tǒng)治的最后兩年在建設地方法院方面并無大的進展。

(二)分支法院問題

與民國北京政府時期類似,南京國民政府依然設有各種分支法院,其設置的法定理由仍為“區(qū)域遼闊”,兩個時期的法律條文內(nèi)容也很接近,如地方法院分院 (《法院組織法》第 9條)、高等法院分院 (《法院組織法》第 16條)。制定《法院組織法》時,在最高審判機關 (最高法院)是否可以設置分院的問題上存在爭議。一方面,“我國幅員遼闊、訴訟繁多,若終審案件,均以中央政府所在地之最高分院為匯歸,深恐寄遞稽遲、案件積壓,在民事則難免事過境遷、糾紛逾甚,在刑事則更或停囚待決、瘐斃堪虞。故由人民方面言之,尤見最高法院分院有不得不設之勢?！薄?7〕參見謝振民:《中華民國立法史》(下冊),中國政法大學出版社 2000年版,頁 1043。可見這也是一種司法便民的舉措,但是民國經(jīng)歷了二十幾年的建設,到南京國民政府時期交通郵政狀況也有所改善,而最高法院設置分院在理論與實踐上均有害于法制的統(tǒng)一。1930年 4月司法院草擬了《法院組織法草案》,中央政治會議據(jù)此開列的立法原則第六項規(guī)定:“在交通未發(fā)展以前,得于距離中央政府所在地較遠之處,設立最高法院分院,但關于統(tǒng)一解釋法令之事項,應加以限制?！薄?8〕同上。關于 (司法院設立之前)最高法院統(tǒng)一解釋法令之權,可參見聶鑫:“民國司法院:近代最高司法機關的新范式”,《中國社會科學》2007年第 6期。這是為了避免司法解釋不統(tǒng)一造成司法實踐領域的混亂。到 1932年 7月,司法行政部部長羅文干又擬具《法院組織法立法原則修正案》及說明理由,其中一項是“最高法院不設分院”,由行政院轉呈中央政治會議重付討論;于是中央政治會議便將“最高法院之唯一”列為《法院組織法》制定的原則之一,1932年 10月頒布的《法院組織法》最終不再設置最高法院分院?！?9〕謝振民 ,見前注〔47〕,頁 1045-1049。

(三)二審終審抑或三審終審的爭議

本文開篇便提及審級并非越多越好,多設審級有利于法院管轄權的劃分與人民上訴權的保障;〔50〕根據(jù)案情輕重劃分不同級別法院管轄。但審級的增設將加大對于人力與財政的需求,更將造成終局判決的遲延與人民的觀望心理?！?1〕“輕微案件,影響于民權不大,多一審級,徒使人民生觀望之心,其害一?！瓕徟兄瓌t,判決主謹慎,而執(zhí)行主敏捷,審級越多,則執(zhí)行不免遲滯,其害二?！眳⒁娻嵄ＨA,見前注〔34〕,頁 77-78。1927年武漢國民政府改行所謂“二級二審制”,一般案件均以兩審終審,死刑案件可以三審終審。隨著“寧漢合流”,武漢國民政府的這項制度被廢棄,但精簡審級的呼聲并未就此消失。南京國民政府司法院首任院長居正便認為審級制度之繁乃是封建遺跡,“狡黠者挾其財力,一再上訴抗告,致使一起小案也要經(jīng)年累月。法律保民之宗旨反而為程序繁雜而破壞。長此以往,人民不僅視司法為弊政,進而要對政府失去信仰?！焙芸焱砬逡詠硗菩械乃募壢龑徶票粡U棄,改采三級三審制;并設立二審終審的例外規(guī)定,以減除人民纏訟之苦。由于法院積案越來越多,又有不少人提出應完全改行二審終審的制度,以求訴訟之早結。但也有不少學者堅持三審終審,其首要理由是:三審制雖有增加訟累的風險,但在當時一審與二審法院很不健全,很多地方還是以縣長兼理司法的情況下,保留中央最高法院行使第三審的職權對于人民訴訟權利的保障與司法的統(tǒng)一至關重要。〔52〕相關爭議參見張生等,見前注〔11〕,頁 122-124。

(四)巡回審判的設置與廢棄

巡回審判的制度可追溯到 12世紀早期的英國,1176年英王亨利二世將一批固定的法官分為 6組,派遣巡回全國審判,每組由 3名法官組成?！?3〕參見 (美)哈羅德·J.伯爾曼:《法律與革命——西方法律傳統(tǒng)的形成》,賀衛(wèi)方等譯,中國大百科全書出版社 1993年版,頁 535-536。亨利二世之所以設立巡回法院,主要是以“送法 (普通法)下鄉(xiāng)”的方式超越封建主的藩籬,將其王權推行到全國各地,“使整個王國的治理超越國王具體身體的限制”。〔54〕參見李猛:“除魔的世界與禁欲者的守護神:韋伯理論中的‘英國法’問題”,載李猛編:《韋伯:法律與價值》,上海人民出版社 2001年版,頁 200?？梢哉f巡回審判制度是在特定背景下 (如政治割據(jù)或交通不便)為了特定目的 (將中央的法制推行到地方)的產(chǎn)物?，F(xiàn)代英國已經(jīng)不再有嚴格意義上的巡回法院,巡回法院在 1972年被改組為刑事法院,盡管仍有流動的法官(包括高等法院法官、巡回法官等)分別在固定的開庭地點進行刑事審判。支持設置巡回法院的人常常也會談及美國聯(lián)邦巡回法院的例子,可是今天的所謂聯(lián)邦巡回法院,其大名是“聯(lián)邦上訴法院”(the United StatesCourtofAppeals),早已不再巡回審判,不是原初意義上的“巡回法院 ”(the CircuitCourt)了?！?5〕現(xiàn)在聯(lián)邦最高法院與聯(lián)邦地區(qū)法院中間的一級上訴法院的名稱中已不含有“巡回”字樣,現(xiàn)在所謂“巡回法院”,只是基于習慣的非正式提法,1948年《聯(lián)邦司法法》(the JudicialCode)將早先的 the Circuit CourtofAppeals更名為 the United States Courtsof Appeals。see R ichard H.Fallon,Daniel J.M eltzer,David L.Shap rio,HartandWechsler’sTheFederalCourtsandTheFederalSystem,Foundation Press,2003,p.51。至于美國巡回法院的歷史,下文還將述及。

南京國民政府設立巡回法院的設想始于 1928年 8月司法部擬具的《暫行法院組織法草案》,〔56〕1928年 10月《司法部組織法》頒布后,原司法部改組為司法行政部。在交通不便的遼闊地區(qū)設立法院分院費用較巨,故而司法部考慮酌采“循環(huán)審判”制度以部分代替之,這時尚未明確使用“巡回法院”或“巡回審判”字樣?！?7〕謝振民 ,見前注〔47〕,頁 1039。在草擬《法院組織法》時,曾有人提議設立巡回法院,但巡回審判制度有如下兩點不便之處,故而未被采納:“①訴訟發(fā)生,宜于隨時處理,巡回未及之際,貽誤將多;②調(diào)查證據(jù),往往不能立時完畢,審判開始后,久駐其地,轉失巡回之本意。”〔58〕鄭保華 ,見前注〔34〕,頁 243。以上所引見解在今天看來尤為精辟,英美的巡回審判都是很久之前的司法制度,當時交通不發(fā)達,人們前往法院訴訟非常困難,且案件審判所需時間較短;現(xiàn)代社會交通便捷,人們來往法院比較容易,而審理一個案件耗時可能要超過一年,巡回審判制度就不適合了。到 1932年中央政治會議議定《修正法院組織法原則》時,認為對于外國的巡回審判制度可以“略師其意”:有些地方距離法院很遠,但平時少有案件發(fā)生故而不值得設立法院分院,當?shù)赜鲇邪讣捎筛叩确ㄔ杭暗胤椒ㄔ褐概赏剖虑巴摰?借用當?shù)毓偈鹋R時開庭審判?！?9〕謝振民 ,見前注〔47〕,頁 1047。1932年《法院組織法》第 64條據(jù)此規(guī)定:高等法院或地方法院于必要時得在管轄區(qū)域內(nèi)未設分院地方臨時開庭;參與臨時開庭的推事除在本院推事中指派外,在高等法院得以其所屬分院或下級地方法院推事兼任,在地方法院得以其所屬分院推事兼任。但實際上因為高等與地方法院均可設立分院,分院在一定程度上替代了巡回法院的功能,《法院組織法》第 64條規(guī)定的情形只是分院制度的例外與補充,不是真正意義上制度化的巡回審判。

南京國民政府巡回審判制度的真正實行,始于抗日戰(zhàn)爭時期,當時“戰(zhàn)區(qū)各地交通失其常態(tài),當事人上訴不便,第二審之審判與其當事人就法官,毋寧以法官就當事人”。1938年《戰(zhàn)區(qū)巡回審判辦法》及《戰(zhàn)區(qū)巡回審判民刑訴訟暫行辦法》先后由司法院頒行,政府為此還專門致函中華民國駐英、美大使,讓他們收集英、美有關巡回審判的資料。根據(jù)《戰(zhàn)區(qū)巡回審判辦法》第 1條,“高等法院或分院于戰(zhàn)區(qū)內(nèi)為謀訴訟人之便利得派推事巡回審判其管轄之民刑訴訟案件?！泵鞫ㄑ不貙徟羞m用于戰(zhàn)區(qū)第二審法院?！把不貙徟芯推涔茌爡^(qū)域內(nèi)司法機關或縣政府或其他適宜處所開庭?！?《戰(zhàn)區(qū)巡回審判辦法》第 5條)“關于書記官、錄事、執(zhí)達員、檢驗員、司法警察、庭丁、工役之事務由當?shù)厮痉C關或縣政府派人承辦。但巡回審判推事于必要時得酌帶法院人員辦理?！?《戰(zhàn)區(qū)巡回審判辦法》第 7條)1944年司法行政部以“巡回審判除司法本身價值之外能兼收提高人民法律常識之效果”,擬在非戰(zhàn)區(qū)的后方各省交通不便地區(qū)推行巡回審判制度,并就此擬定了《高等法院巡回審判條例草案》。但因為抗戰(zhàn)旋即結束,1945年 12月《戰(zhàn)區(qū)巡回審判辦法》與《戰(zhàn)區(qū)巡回審判民刑訴訟暫行辦法》被廢止,巡回審判制度隨即終結。〔60〕上述抗日戰(zhàn)爭時期國民政府巡回制度,參見謝冠生,見前注〔36〕,“五”之頁 1-2。

四、參照系:早期美國聯(lián)邦法院的困境(以最高法院大法官兼理下級巡回審判為中心)

研究中國近代審級制度的論文突然“離題萬里”到美國,是因為通過比照美國聯(lián)邦法院早期的情況,我們能更好地理解:既無軍權也無財權的法院系統(tǒng)在草創(chuàng)時難免因陋就簡、遷就現(xiàn)實。筆者赴美游學時研究憲法史,還旁聽了哈佛法學院“聯(lián)邦法院與聯(lián)邦系統(tǒng)”課程,了解到一些美國聯(lián)邦法院在建國一百余年的時間里困窘掙扎的“悲慘故事”,發(fā)現(xiàn)其中不少可與吾國舊事兩相對照:原來如今地位尊崇有甚于總統(tǒng)的大法官之位,當年卻是份令人棄之如弊履的苦差事;聯(lián)邦的中級法院 (“巡回法院”)長期連專職法官都沒有,靠聯(lián)邦最高法院大法官每年定期“掛職”來“送法下鄉(xiāng)”、維持一級法院的運轉;“國父”們 (the Found ing Fathers)也常常為達政治目的而“毀法造法”;考慮到美國早期《司法法》的反復多半是政治斗爭的產(chǎn)物,國民政府為遷就現(xiàn)實用特別法令、條例修正《法院編制法》/《法院組織法》還不算太糟。

(一)卑微的聯(lián)邦最高法院及其大法官

美國第一任最高法院首席大法官約翰·杰伊在給亞當斯總統(tǒng)的信中就抱怨最高法院缺乏支撐其作為三權之一的憲法機關的能量、重要性與尊嚴 (“the energy,w eight and dignityw hich are essential to its affording due support to the national governm ent”)。〔61〕SeeTheCorrespondenceandPublicPapersofJohnJay,Edited by Henry P.Johnston,G.P.Pu tnam’s Sons,1890,Vol.4,A rtic le 3,Section 1,Docum ent18.(http://p ress-pubs.uchicago.edu/founders/docum ents/a3_1s18.htm l)聯(lián)邦最高法院在上百年的時間里連自己獨立的辦公樓都沒有,大法官們長期在國會大廈的一間地下室里聽審,“在議員們的腳下工作”這件事本身便意味深長。直到 20世紀 20年代卸任總統(tǒng)塔夫脫被任命為首席大法官,他用自己的政治影響力使國會劃撥了土地和款項,最高法院才有了自己的大樓。早期最高法院大法官的主要工作不是參與最高法院的審判,而是奔波各地參與巡回審判。最高法院的判決工作是如此的不重要,大法官們居然常常缺席,原因是他們認為自己有“更重要的事”要辦,連著名的馬伯里訴麥迪遜案也是在數(shù)名大法官缺席的情況下做出判決。(至少在國會看來)巡回審判相較而言是如此的要緊,以至于在相當長的時間里最高法院大法官的人數(shù)取決于巡回區(qū)的數(shù)目,隨著美國疆土擴大與巡回區(qū)的重新劃分,大法官的人數(shù)也相應發(fā)生變動?！?2〕R ichard H.Fallon等 ,見前注〔55〕,p.35。當時最高法院的職位是如此的缺乏吸引力,以至于約翰·杰伊辭職去做了紐約州的州長,第一屆最高法院中還有另一位大法官約翰·拉特利齊辭職去擔任南卡羅來納州民事訴訟法院的首席法官。〔63〕參見 (美)伯納德·斯瓦茨:《美國最高法院史》,畢洪海等譯,中國政法大學出版社 2005年版,頁 16。

(二)最高法院大法官巡回審判之苦

當約翰·杰伊紐約州長即將任滿時亞當斯總統(tǒng)再次提名其擔任最高法院首席大法官,并獲得參議院的批準,可約翰·杰伊拒絕了這一任命。究其原因,除了之前提到的他認為最高法院無足輕重、缺乏尊嚴之外,其理由非?，F(xiàn)實,關乎肉體而非精神 (“more physical than sp iritual”)——他已經(jīng) 55歲了,實在受不了在巡回區(qū)長途跋涉、進行巡回審判之苦,他希望國會能任命專職的巡回法院法官,讓最高法院成為單純的終審法院?！?4〕See B ruce A ckerm an,TheFailureoftheFoundingFathers:Jefferson,Marshall,andtheRiseofPresidentialDemocracy,Belknap Pressof Harvard University Press,2005,pp.123-125.在交通不發(fā)達的時代,大法官們每年為了巡回審判要乘馬車奔波數(shù)千英里,耗時長達半年,“把相當多的時間花在路上,花在寄宿旅館和客棧里”。可國會長期不愿取消大法官巡回審判職責,其部分原因是當時的最高法院本身幾乎“無所事事”?！?5〕斯瓦茨 ,見前注〔63〕,頁 18-19。

(三)因陋就簡的巡回法院與反反復復的《司法法》

美國早期所謂的聯(lián)邦三級法院 (最高法院、巡回法院、地區(qū)法院),其中間一級的法院 (巡回法院)最初并沒有專職法官,而是由最高法院大法官巡回參與審判。由最高法院大法官在巡回法院坐堂問案,不僅導致大法官奔波之苦,更將造成制度上的不公。因為大法官們在最高法院要受理其在巡回期間參與判決的上訴,這就意味著“讓同一批人最終以某種身份糾正他們自己以另一種身份造成的錯誤”?！?6〕斯瓦茨 ,見前注〔63〕,頁 20。這實際上破壞了聯(lián)邦法院三審終審的制度,有變?nèi)龑彏槎徶?可這個問題在當時似乎完全未被重視。

1789年《司法法》規(guī)定在每個巡回法院由兩個最高法院大法官共同參與審判。1793年國會修改法律,規(guī)定每個巡回法院由大法官一人獨任審判,這客觀上將大法官巡回的責任減輕了一半,但國會的初衷是避免兩個大法官組成的法庭在兩人意見不一致時形成僵局。1800年新的《司法法》免除了最高法院大法官巡回審判的責任,規(guī)定在其中 5個巡回區(qū)各配置 3名法官組成法庭,在第六巡回區(qū) (西部巡回區(qū))配置 1名法官獨任審判。1800年《司法法》生不逢時,在政黨斗爭中它無法獨善其身,在總統(tǒng)與新國會選舉中均告失敗的聯(lián)邦黨人在離任前連夜將1800年《司法法》創(chuàng)設的聯(lián)邦法官職務分配給自己的同黨,企圖在法院系統(tǒng)中保存實力;而新就任的杰斐遜及其黨人拒絕接受這樣的安排,被激怒的杰斐遜黨人推翻了 1800年《司法法》,撤換了被星夜任命的聯(lián)邦黨人法官。1802年,杰斐遜黨控制的國會通過了新的《司法法》,司法體制幾乎回到了 1789年的原初狀態(tài),當巡回法院法官意見不一致時則提交聯(lián)邦最高法院裁定。直到 1869年,國會才立法在每個巡回法院固定設置一名專任法官,將最高法院大法官參與巡回審判的頻率減到兩年一次;至于巡回法院專職法官名額的增加與最高法院大法官最終免除巡回審判之苦,則是數(shù)十年之后的事情?！?7〕R ichard H.Fallon等 ,見前注〔55〕,pp.34-37。

五、結 論

(一)近代審級制度改革的挫折及其緣由

通過對近代中國審級制度變遷的審視,我們發(fā)現(xiàn):從外國引進的現(xiàn)代司法理念創(chuàng)設的審級制度無法完全得以實現(xiàn),基于現(xiàn)實的政治社會、人力財力原因,政府在不放棄現(xiàn)代司法理念大原則的前提下不得不設置例外,用特別法修改一般法。遷就現(xiàn)實的例外反倒成為常態(tài),制度中所謂“原則”(理念)變得“毫無原則”;在實踐中發(fā)揮效力的是特別法 (如條例、暫行章程等),而一般法 (法院編制法、組織法)描繪的四級三審或三級三審制度成為一個美好的遠景 (理想),在“六法全書”中聊備一格。

兼理司法制度是這其中最典型的例子,由縣長 (縣知事)及其下屬兼理司法事務,本來只是一個權宜的辦法,因為糾紛的發(fā)生不能等到普設新式法院之后才有,于是在政府有足夠的經(jīng)費與人才之前,暫時規(guī)定兼理司法制度,結果卻是“權宜之計”的長期化。事實上,直至 1949年,在中國絕大多數(shù)的縣,始終未曾建立新式法院。這造成了司法體制的分裂:在各省會和重要城市,都有新式的法院、施行新式的訴訟程序;“但在其他大多數(shù)的城鄉(xiāng),法律的執(zhí)行與訴訟紛爭的解決,相較于前清時代,進展可能并不太多?！薄?8〕歐陽正 ,見前注〔12〕,頁 345。

近代中國引進源自西方的現(xiàn)代審級制度,其所遭遇的障礙,除了人們普遍提及的人力財力,以及大的政治環(huán)境之外,至少還有以下兩個因素:

1.地方各級政府的建制

關于將地方各級法院的建制依托于各級地方政府的優(yōu)劣,人言人殊,反對者主要是認為這容易滋生法院地方保護主義,但總的說來,這是一種比較方便的做法,也被大多數(shù)單一制國家所采納。古代中國是依托中央→省→(道)→府→廳 /州 /縣各級政府設立審判機關;晚清司法改革采四級三審制,是依托于中央→省→府→廳 /州 /縣四級地方政府。1914年袁世凱改訂地方官制,裁撤了府這一級地方政府,打亂了原有的地方建制,四級審判機關所依托的四級政府變?yōu)槿壵?四級三審制自然無所依托、不得不廢?！?9〕民國北京政府在地方雖設有“道”,但其性質為派出機關,而非正式的一級地方政府,只相應設立了高等審判廳分庭或附設司法人員,而不能設立一級正式的審判機關。南京國民政府在設置省與市 /縣中間一級行政組織方面于各省進行了一些探索,如安徽首席縣長制、江蘇行政區(qū)監(jiān)督制、浙江憲政督察專員制與江西行政區(qū)長官制等,并根據(jù)各省經(jīng)驗創(chuàng)設了行政督察專員制加以推廣。〔70〕錢端升等 ,見前注〔20〕,頁 487-509。但直到新中國成立后才結合中國實際、經(jīng)過摸索在地方完成省、市 /地區(qū)、市轄區(qū) /縣 /縣級市三級地方政府的建制,相應的也建立了中央的最高法院與地方的三級法院。可見在地方建制未能穩(wěn)定之前,地方各級法院的建設也必然困難重重。

2.社會心理因素

新式法院在設立之后,在文化并未獲得民眾的積極認同:“吾國司法,方在萌芽,基址未臻鞏固,非常之原,又為黎民所懼聞,人且侈為平議,矧在庸流,通都尚胥動浮言,矧為僻壤。況法律知識未盡灌輸,驟語以憲法之條文,共和之真理,鮮不色然駭者。至于法院,則更多不識其名?！薄?1〕北洋時期司法總長許世英語,轉引自韓秀桃,見前注〔27〕,頁 233。

而新式法院的設立并不必然伴之以司法公正的實現(xiàn),劣質法官之為禍有甚于前清之父母官:

司法獨立之本意,在使法官當審判之際,準據(jù)法律,返循良心,以行判決,而干涉與請托,無所得施……建國以來,百政草創(chuàng),日不暇給,新舊法律,修訂未完,或法規(guī)與禮俗相戾,反獎奸邪。或程序與事實不調(diào),徒增苛擾。大本未立,民惑已滋。況法官之養(yǎng)成者既乏,其擇用之也又不精,政費支絀,養(yǎng)廉不周,下駟濫竽,貪墨踵起。甚則律師交相狼狽,舞文甚于吏胥,鄉(xiāng)鄰多所瞻徇,執(zhí)訊太乖平恕,宿案累積,怨仇繁興,道路傳聞,心目交怵?！?2〕李啟成 ,見前注〔14〕,頁 189。更令人發(fā)指的是,“司法獨立”的理念與制度設計竟成了法官們枉法裁判、徇私舞弊的護符:“今京外法官,其富有學養(yǎng)、忠勤舉職者,固不乏人。而昏庸尸位,操守難信者,亦所在多有,往往顯拂輿情,玩視民瘼,然猶濫享保障之權,儼以神圣自命,遂使保民之機關,翻作殘民之憑藉。豈國家厲行司法獨立之本意哉?”〔73〕李啟成 ,見前注〔14〕,頁 189。

在當時的社會文化背景下,民眾心理與現(xiàn)代司法理念有隔膜,而法官素質不高與司法腐敗的現(xiàn)實又加劇了民眾對于現(xiàn)代法院與法官的不滿。在這樣的背景下,現(xiàn)代審級制度的建設乃至整個司法體制改革必將觸礁。綜觀民國司法史,“一系列司法改革提案未能盡付實施,整個國家政治生活中,司法腐敗是受社會指責最多的對象之一”,這也是導致民國政府失去民心的主要原因之一?！?4〕張仁善:《司法腐敗與社會失控 (1928～1949)》,社會科學文獻出版社 2005年版,頁 6。

(二)正視前人的努力與經(jīng)驗

第一,在認清近代中國審級制度建設困窘的現(xiàn)實的同時,我們也要看到前人不懈的努力與其中的掙扎與艱辛。民國政府盡管用條例、“暫行辦法”去修正司法改革的理念,在法定審級之外設立各種分支法院、創(chuàng)設兼理司法制度,但在司法體制的大法(《法院編制法》/《法院組織法》)條文中始終維持著四級三審或三級三審的原則,這看似虛偽,但其不肯放棄理想的一面也值得我們重視。

民國政府在遷就現(xiàn)實的過程中創(chuàng)設了無數(shù)的例外,但其也努力規(guī)范例外:縣政府附設審判人員素質不佳、無法獨立審判,便通過資格考試制度加以規(guī)范,并提高審判人員級別待遇以求“獨立”;為革除兼理司法之弊,進而又創(chuàng)設了縣司法公署與縣司法處以代替之。高等審判機關分支法院與地方審判機關推事不足不得不互相兼任,又立法規(guī)定兼任推事在合議庭中必須是少數(shù)。分支法院兼任推事有參與兩級審判的可能,審判機關就將這類案件的二審管轄權由分支法院收歸本院。最高審判機關的分支法院有害于司法統(tǒng)一,于是在南京國民政府制定《法院組織法》后終被廢棄。盡管改三審終審為二審終審的呼聲始終未曾停息,但鑒于一審與二審法院建制尚未完善、審判質量堪憂,當局為保障人民訴權與司法統(tǒng)一始終不肯廢除三審終審的制度。

第二,理解在一個老大帝國建設現(xiàn)代司法制度必將經(jīng)歷一個長期的過程,其間必將交織著理念與現(xiàn)實的碰撞與沖突。任何新生事物、制度在其幼年時期難免囿于現(xiàn)實而“因陋就簡”,早期美國聯(lián)邦法院的經(jīng)歷也證明了這一點,但我們必須用發(fā)展的眼光去看待它。清末司法改革規(guī)定了四級三審制度,力求在中央到地方普設新式法院,其立意甚高,實行起來卻處處碰壁。還是以兼理司法制度為例,民國北京政府面對人才與經(jīng)費缺乏的現(xiàn)實,不得不在法外創(chuàng)設該制度,在發(fā)現(xiàn)其弊后企圖用縣司法公署制度以替代之,但縣司法公署的設立也舉步維艱。南京國民政府最終將縣司法處 (其立意與縣司法公署類似)推行于全國以替代縣長兼理司法;同時政府也承認縣司法處只是過渡措施,并在立法中明定施行期限,司法行政部也訂定方案,計劃到期將在全國普設新式法院。南京國民政府未實現(xiàn)其普設新式法院的理想,這一理想在新中國成立后逐步得以實現(xiàn),方有今天中央→省→市 /地區(qū)→市轄區(qū) /縣 /縣級市四級法院的建制。晚清四級法院建制的理想,經(jīng)歷了半個世紀以上的努力,方在新中國得以實現(xiàn)。

第三,通過對照過去,我們可以體會到新中國在司法體制建設方面的成績,也能更深刻地理解當前改革中遇到的難題。當我們言及新中國成立以來通過復轉軍人充實下級法院的現(xiàn)實時,不可忽略國家?guī)缀跏菑臒o到有地搭建起地方新式法院的成績。對于設立巡回法院或其他類型的跨省份的高級法院 (以破除司法上的“地方保護主義”)的建議,我們要清醒認識到這并非所謂“各國通行之例”,〔75〕即使在作為聯(lián)邦制國家的德國,也僅在中央設立聯(lián)邦法院,以作為受理各州上訴的終審法院,而不像美國那樣在地方普設兩級聯(lián)邦法院。英美“巡回法院”只是特定歷史的產(chǎn)物。面對是否應改既有的二審終審為三審終審的爭論,我們除了堅持“統(tǒng)一司法”、“保障當事人上訴權”、“實現(xiàn)司法正義”的理念,也必須考慮到結案速度,更要認真對待“有限司法資源”(包括人力、財力)的配置問題。