災(zāi)后承接非政府組織援助系統(tǒng)工程的綜合集成模式*——以汶川8.0級地震為例

徐玖平，杜文君

(四川大學(xué)應(yīng)急管理與災(zāi)后重建研究所，四川成都610064)

0 引言

中國政府和非政府組織(non－government organization，簡稱NGO)在汶川8.0級地震救援行動中的表現(xiàn)受到國內(nèi)外的高度評價，但雙方在合作過程中也出現(xiàn)了一些問題:數(shù)量繁多的救援物資如何高效率地經(jīng)手當(dāng)?shù)卣?，最終切實發(fā)放到受災(zāi)群眾手中;一些NGO不信任地方政府，沒有組織，通過其他途徑直接援助災(zāi)民，這種做法不僅耗時耗力，而且造成重災(zāi)區(qū)混亂擁擠，救災(zāi)工作無法順利進行;地方政府和當(dāng)?shù)鼗鶎咏M織同樣是此次地震災(zāi)害的受害者，他們同樣遭受著房屋毀損和人員傷亡，必然會對其應(yīng)急反應(yīng)能力和救援活動的展開造成客觀影響;有些地方政府沒有報災(zāi)意識，自己雖然組織了救援，卻不知道信息公布的重要性，導(dǎo)致NGO有資源無處用，有力無處使;地方政府之間缺乏協(xié)調(diào)溝通，資源配置不合理。

政府作為NGO援助的主要對象，近年國內(nèi)外對他們的關(guān)系都做了全面研究并取得了一些成果。王啟友針對汶川特大地震中凸顯出的NGO與政府的協(xié)同關(guān)系進行了深入分析，提出了加強NGO與政府協(xié)調(diào)關(guān)系的幾種途徑［1］。Meyers以美國政府為例描述了應(yīng)對災(zāi)難的組織架構(gòu)，明確了緊急處理中政府和NGO的角色與義務(wù)［2］。徐玖平在總結(jié)自然災(zāi)害災(zāi)后重建的研究進展時，提到NGO組織在災(zāi)后教育重建中發(fā)揮的作用［3］。本文針對汶川8.0級地震后承接NGO援助的系統(tǒng)工程，運用系統(tǒng)科學(xué)與系統(tǒng)工程的理論與方法，分析承接NGO援助這一開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)特征;提出地方政府在應(yīng)對突發(fā)自然危機的過程后如何建立一個高效的機制承接NGO的援助，討論其運作模式和具體實施框架，以期幫助救災(zāi)援建工作順利有效開展。

1 承接NGO援助系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)特征

每一個開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)都有獨特的框架結(jié)構(gòu)、時空結(jié)構(gòu)、運行結(jié)構(gòu)和整體特性。為了更深入地研究災(zāi)后對口援建這一典型的開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)，把握其總體特征，將就承接NGO援助這一復(fù)雜巨系統(tǒng)的框架結(jié)構(gòu)、時空結(jié)構(gòu)、運行結(jié)構(gòu)和整體特性分別闡述。

1.1 框架結(jié)構(gòu)

在承接災(zāi)后NGO援助的復(fù)雜巨系統(tǒng)中，每一個NGO可能同時援助幾個受災(zāi)的地方政府，而每個地方政府也可以接受任意多個NGO的援助，他們之間的組合就形成一個具有一定結(jié)構(gòu)、功能、特征的系統(tǒng)，這就是承接NGO援助模式開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)的子系統(tǒng)。從系統(tǒng)論的觀點看，這無數(shù)個子系統(tǒng)之間互相影響、互相促進，推動地方政府高效迎接NGO援助，構(gòu)成災(zāi)后重建承接NGO的復(fù)雜巨系統(tǒng)。如圖1所示，X軸表示各個地方政府，是承接NGO援助的對象，Y軸表示各個NGO組織，為地方政府的重建工作提供人力、智力、物力和財力的援助，圖中的連線X1Y1，X2Y2，XiYi……表示地方政府承接NGO援助的集合。

圖1 承接援助系統(tǒng)框架結(jié)構(gòu)

1.2 時空結(jié)構(gòu)

災(zāi)后重建承接NGO援助系統(tǒng)的時空結(jié)構(gòu)表現(xiàn)在以下幾方面:①承接NGO援助系統(tǒng)的運行時間很長，災(zāi)后重建要歷時8年，在這8年或者更長的時間內(nèi)該系統(tǒng)將持續(xù)運行;②在每個子系統(tǒng)內(nèi)部，每項具體工作有前后順序，地震爆發(fā)初期主要解決生命救援、安置災(zāi)民、資金募集和需求評估;短期內(nèi)要做好生活重建、資源協(xié)調(diào)、物資支持和精神援助;長期要進行心理重建、社區(qū)重建、危機教育。承接NGO援助系統(tǒng)具體時空結(jié)構(gòu)如圖2所示。

圖2 承接NGO援助系統(tǒng)時空結(jié)構(gòu)

1.3 運行結(jié)構(gòu)

承接NGO援助系統(tǒng)的各個子系統(tǒng)之間互相支持，并不斷地進行信息、經(jīng)驗的交換，子系統(tǒng)內(nèi)部各個組分之間互相依存、互相制約，承接NGO援助系統(tǒng)中，地方政府要對NGO發(fā)布需求，放松政策，協(xié)調(diào)接待，在順利接受援助后，要迅速開展生活重建，社區(qū)重建，心理重建，教育重建，其具體運行結(jié)構(gòu)如圖3所示。

圖3 承接NGO援助系統(tǒng)運行結(jié)構(gòu)

1.4 整體特性

開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)的整體特性表現(xiàn)在開放性、高維性、復(fù)雜性、巨量性和整體涌現(xiàn)性［4］。承接NGO援助系統(tǒng)是一個典型的開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)，因此，討論其整體特性是非常必要的。

1.4.1 開放性

承接NGO援助系統(tǒng)的開放性體現(xiàn)在系統(tǒng)本身和自然環(huán)境、社會環(huán)境之間的相互融合及相互聯(lián)系，系統(tǒng)本身不斷與周圍環(huán)境發(fā)生著物質(zhì)能量和信息資源交換。其開放性具體表現(xiàn)在三個方面:①承接NGO援助系統(tǒng)內(nèi)部的各個子系統(tǒng)都是開放的個體，相互之間交流和學(xué)習(xí)，如各個受災(zāi)政府互相溝通互相借鑒，相互配合承接援助，對救援物資統(tǒng)籌分配;②承接NGO援助系統(tǒng)在整個援助過程中將不斷地接受NGO的支持，包括各種物質(zhì)支持和智力支持;③承接NGO援助過程要接受社會監(jiān)督，物資發(fā)放和人員調(diào)配要吸納公眾的建議和意見。

1.4.2 高維性

承接NGO援助系統(tǒng)由多個子系統(tǒng)組成，子系統(tǒng)之間相互交叉，子系統(tǒng)細(xì)分為子子系統(tǒng)。各級政府、政府的各部門構(gòu)成了承接NGO援助的對象，如此逐級逐層分解，形成了援助龐大的層次結(jié)構(gòu)，具有極高的維數(shù)。

1.4.3 復(fù)雜性

承接NGO援助系統(tǒng)包括NGO與政府合作子系統(tǒng)和地方政府之間合作的子系統(tǒng)，而各種系統(tǒng)之間的關(guān)系是復(fù)雜的、非線性的、動態(tài)性的。如受災(zāi)地區(qū)需求評估分析系統(tǒng)是NGO提供援助的前提，政府轉(zhuǎn)變觀念，改變政策放寬準(zhǔn)入是NGO進入災(zāi)區(qū)的前提，政府協(xié)調(diào)分配機構(gòu)是NGO順利運作的前提，受災(zāi)地方政府之間的聯(lián)動系統(tǒng)是承接援助的關(guān)鍵。這些系統(tǒng)之間存在著錯綜復(fù)雜的聯(lián)系，這種聯(lián)系很難用線性的關(guān)系描述，體現(xiàn)了援助系統(tǒng)的復(fù)雜性。

1.4.4 巨量性

巨量性表現(xiàn)在承接援助系統(tǒng)工程涉及社會的各個方面，關(guān)系到千千萬萬的災(zāi)民和NGO組織，其元素數(shù)量極大，重建項目包括公共設(shè)施重建、住房重建、道路交通重建、教育重建、心理重建、社區(qū)重建、經(jīng)濟重建等等方面，種類眾多，因此承接援助項目極多。眾多不同類型的項目有不同的特點，同時基于各個災(zāi)區(qū)不同的受災(zāi)情況、不同的民族文化等需要不同的援助資源，可見承接NGO援助系統(tǒng)的巨量性。

1.4.5 涌現(xiàn)性

各個地方政府組成一個系統(tǒng)，系統(tǒng)各部分之間是相互作用的，相互影響的。系統(tǒng)內(nèi)的每一部分的變化必然對系統(tǒng)內(nèi)的其他部分產(chǎn)生影響。系統(tǒng)各部分之間協(xié)調(diào)發(fā)展，則這個系統(tǒng)所發(fā)揮的作用將會大于系統(tǒng)整體的作用，如果系統(tǒng)各部分之間發(fā)展不協(xié)調(diào)，則系統(tǒng)的作用將大打折扣。研究承接NGO援助系統(tǒng)，地方政府作為主體，還要考慮政府行政體制對其承接行為的影響。對于政府行為的研究，要以科學(xué)發(fā)展觀作為理論基礎(chǔ)，把救災(zāi)行為上升到人類與自然博弈的高度來研究。

2 承接援助系統(tǒng)的集成工程

當(dāng)大范圍的危機性事件發(fā)生時，政府作為國家政權(quán)機關(guān)和公共事務(wù)管理者，在公共危機應(yīng)對中起主導(dǎo)作用，但是由于其結(jié)構(gòu)和權(quán)利的局限，往往會造成高成本、資源汲取能力約束、基層動員能力欠缺以及政策執(zhí)行盲區(qū)等一系列問題，僅依靠政府的力量將難以高效全面地治理危機。因此研究承接NGO援助系統(tǒng)勢在必行。

加強政府的社會管理和公共服務(wù)職能，就要落實科學(xué)發(fā)展觀，統(tǒng)籌人與自然的和諧發(fā)展;堅持循環(huán)經(jīng)濟理念是解決可持續(xù)發(fā)展中資源與環(huán)境問題的理想途徑;運用和諧管理思想，進行組織變革，充分發(fā)揮組織的能動性，解決社會管理問題，努力建設(shè)服務(wù)型政府，結(jié)合綜合集成的方法能有效解決汶川地震NGO援助形式。此集成工程分為迎建系統(tǒng)工程，援建系統(tǒng)工程、應(yīng)急組織系統(tǒng)工程和保障系統(tǒng)工程。

2.1 集成模式框架

運用綜合集成的理論方法指導(dǎo)承接援助系統(tǒng)的實踐，即承接援助系統(tǒng)的綜合集成工程。利用承接援助系統(tǒng)集成工程運作模式認(rèn)真分析研究承接援助系統(tǒng)，最終確定承接援助系統(tǒng)集成工程的實施框架。

2.1.1 運作模式

運用從定性到定量的綜合集成體系、人－機結(jié)合的方法［5－7］，對承接NGO援助這一開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)進行分析、診斷、預(yù)測、仿真，經(jīng)過多次反復(fù)研究，最終得出承接NGO援助的定量結(jié)論，將定量結(jié)論具體實踐化，構(gòu)成承接NGO援助系統(tǒng)工程、應(yīng)急組織系統(tǒng)工程和保障系統(tǒng)工程(圖4)。

圖4 承接援助系統(tǒng)集成工程的運作模式

2.1.2實踐框架

承接NGO援助系統(tǒng)作為復(fù)雜的社會開放巨系統(tǒng)，必須借助綜合集成思想來進行系統(tǒng)的管理。承接NGO援助的集成模式包括NGO提供的物力、精神、人力援助和地方政府承接援助以及保障系統(tǒng)三部分組成(圖5)。

圖5 承接援助系統(tǒng)集成工程的實踐框架

2.2 應(yīng)急組織系統(tǒng)工程

應(yīng)急組織是指用于處理地震突發(fā)事件的臨時組織。加強應(yīng)急管理，可以提高處置地震災(zāi)害的能力，最大程度地預(yù)防和減少地震造成的損害，切實保障人民群眾生命財產(chǎn)安全，這是地方政府的職責(zé)［8－12］。

2.2.1 組織架構(gòu)

地震應(yīng)急管理是一個綜合的、動態(tài)的過程，需要一個完整的應(yīng)急組織體系支撐其運行，然而要保證這些包含了來自不同部門的人員和物資資源的系統(tǒng)在整個體系框架下高效運行，就必須構(gòu)建合理的組織框架。應(yīng)該設(shè)立一個應(yīng)對危機的綜合協(xié)調(diào)部門，該機構(gòu)獨立設(shè)置，隸屬于政府機構(gòu)序列，專門負(fù)責(zé)自然災(zāi)害危機管理相關(guān)政策的制定、執(zhí)行和監(jiān)控。綜合協(xié)調(diào)部門在平時主要起預(yù)警、監(jiān)控、咨詢和業(yè)務(wù)指導(dǎo)作用，一旦危機事件爆發(fā)了，應(yīng)當(dāng)隨即轉(zhuǎn)為政府應(yīng)對危機的具體指揮與協(xié)調(diào)機構(gòu)，針對已經(jīng)發(fā)生的危機事件權(quán)威的調(diào)配資源，在災(zāi)害預(yù)防和災(zāi)區(qū)的重建方面發(fā)揮協(xié)調(diào)有關(guān)部門的核心作用。

2.2.2 組織運作

應(yīng)急組織的運作主要由5部分構(gòu)成:體系框架、運行邏輯、保障系統(tǒng)及運行的目標(biāo)和原則(圖6)。應(yīng)急組織運行的保障系統(tǒng)主要為持續(xù)有效運行提供保障，保障承接援助工作的順利實施。保障系統(tǒng)從項目各參與方的決策規(guī)劃、管理、法律保障、政策支持幾方面進行落實，同時參與各方內(nèi)部的組織文化、員工素質(zhì)、網(wǎng)絡(luò)硬件等方面配合。必須進行組織文化的革新，并在組織中進行滲透。組織應(yīng)愿意改革、勇于創(chuàng)新，在組織網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)的過程中，要突破傳統(tǒng)文化和傳統(tǒng)管理理論，接受先進的現(xiàn)代文化和管理理論，進行管理創(chuàng)新。

圖6 應(yīng)急組織運作模式

2.2.3 組織評價

從某種意義上講，組織結(jié)構(gòu)有效性評價也是一種組織效能的評價?，F(xiàn)代組織理論的學(xué)者，如帕森斯認(rèn)為衡量一個組織有效性程度的指標(biāo)是:能否達成預(yù)定的目標(biāo)，能否適應(yīng)外環(huán)境的變化并適時作出必要的調(diào)整，能否發(fā)揮各層次各部門的整合作用，能否維護組織的基本形式與架構(gòu)而不作出過大的改變。指標(biāo)體系設(shè)計是組織結(jié)構(gòu)評價最重要的基礎(chǔ)性工作，其科學(xué)、客觀、合理與否直接影響評價結(jié)果的科學(xué)性和客觀性。

2.3 迎建系統(tǒng)工程

迎建系統(tǒng)工程是承接援助系統(tǒng)集成工程的主體。迎建系統(tǒng)工程從組織變革、危機溝通，聯(lián)絡(luò)接待、項目管理四方面實踐運行，其具體運行框架如圖7所示。

2.3.1 系統(tǒng)特性

迎建系統(tǒng)工程作為承接援助系統(tǒng)集成工程的子系統(tǒng)，其特性體現(xiàn)在開放性和巨量性。開放性體現(xiàn)在迎建單位要給NGO組織傳遞需求，爭取到NGO組織相應(yīng)的支持和幫助，并不斷地了解NGO組織的援助情況，及時調(diào)整迎建工作;同時迎建系統(tǒng)工程的實施需要接受社會各界的監(jiān)督，接受社會各界的援助。巨量性體現(xiàn)在迎建工作需要做大量的具體工作，并涉及到千千萬萬參與援助工作的民眾、企業(yè)和社會團體。

2.3.2 承接援助體系

圖7 迎建系統(tǒng)工程運行框架

迎建系統(tǒng)工程就是地方政府接受NGO援助的工作，為承接援助系統(tǒng)工程的順利實施提供服務(wù)，創(chuàng)造條件促進承接援助系統(tǒng)工程的順利完成。具體實施將從組織變革、聯(lián)絡(luò)接待、項目管理、危機溝通四方面進行。

(1)組織變革

隨著世界環(huán)境的變化，尤其是在遭遇危機事件的時候，地方政府的變革顯得尤為重要。首先要改變組織結(jié)構(gòu)，傳統(tǒng)的政府結(jié)構(gòu)是金字塔式，層級繁多，上級傳達一個命令到基層或者基層反映情況到上級往往需要很長的時間，并且有時候會出現(xiàn)信息丟失或者失真的情況，不僅降低了工作效率，而且影響了政府形象。尤其是在地震爆發(fā)后，信息的傳遞變得更加重要，災(zāi)民需要及時救助，NGO需要及時了解情況提供援助，政府需要反饋信息，組織結(jié)構(gòu)的變革勢在必行。

其次要塑造良好的政府形象，形象良好的地方政府具備迅速控制危機的能力。只有形象好的地方政府才能得到群眾和NGO的信任，才能得到NGO和群眾的援助，才能迅速指揮和分配人員物資，才能保證救援工作、災(zāi)后重建工作的順利開展。

再次要提高地方政府工作人員的素質(zhì)，避免因為個別人的狹隘觀念影響整個迎建工作的順利展開，這為今后地方政府公務(wù)員考核提出了更高的要求。

(2)危機溝通

危機發(fā)生后，對于援助者和承接援助者，信息溝通至關(guān)重要，在汶川地震中，阿壩州電子政務(wù)系統(tǒng)在緊急關(guān)頭發(fā)揮了重大作用。從地震公告、汶川地震救災(zāi)部成立，到急需空投帳篷、食品、藥品，政府信息給災(zāi)后救援工作和災(zāi)后重建工作提供了足夠的咨詢保證。一條政府信息，可以給后續(xù)的救援部隊和NGO組織提供道路、通訊、天氣、受災(zāi)情況。震中位置、死亡人數(shù)、災(zāi)害重點統(tǒng)計以及急需的救援物質(zhì)等信息，可為救援隊伍制定救援方案提供依據(jù)。

如圖8所示，在構(gòu)建的危機溝通機制中，各種溝通渠道，根據(jù)主體的差異和特征，以及在溝通機制中所承擔(dān)的主要職能不同，而被歸為以下4個系統(tǒng):信息管理系統(tǒng)、決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)、信息發(fā)布系統(tǒng)。這4個系統(tǒng)，分別以信息處理、政策制定、政策執(zhí)行和信息發(fā)布為主要溝通職能，同時又協(xié)調(diào)配合，圍繞實現(xiàn)危機中的有效溝通這一目標(biāo)而運行。

圖8 危機溝通機制

(3)聯(lián)絡(luò)承接

聯(lián)絡(luò)承接從政府之間聯(lián)動和統(tǒng)一規(guī)范承接兩方面進行。汶川地震破壞強度大，人員傷亡慘重，波及范圍特別廣，因此此次危機就需要通過協(xié)作來共同應(yīng)對;另一方面地方政府根據(jù)地震規(guī)模的擴大，需要得到除本行政區(qū)以外其它政府或組織的援助，這就需要在地方政府之間要建立一種聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)機制，以實現(xiàn)資源的合理配置，人手的合理調(diào)動，信息的共享。各個地方政府在危機時不僅要通力協(xié)作，處理控制，在危機結(jié)束以后，也要相互學(xué)習(xí)，保證今后在面對同類型危機時的預(yù)警、危機的信息傳遞甚至危機管理過程方面能夠密切配合。

規(guī)劃承接是對NGO援助的物力、財力、人力有計劃，有組織地承接，避免人員過多導(dǎo)致災(zāi)區(qū)一線擁擠，信息不對稱導(dǎo)致資源浪費。在資源充足的保證下，更要合理規(guī)劃有效利用，這是對NGO的負(fù)責(zé)，更是對災(zāi)區(qū)人民的負(fù)責(zé)。

(4)項目管理

承接NGO援助是一個項目，對這個項目進行管理有三個方面:①地方政府要對NGO組織進行了解，摸清有多少NGO組織參與了這次救援工作，他們來自哪個國家，每個NGO組織的規(guī)模多大，人員有多少;②匯總NGO援助的資源信息，每個NGO捐助的物資有多少，每個志愿者擅長做哪方面的工作，進行整合分配，然后協(xié)調(diào)各個NGO組織，地方政府掌握著災(zāi)情的信息，根據(jù)需要把NGO分配到最需要的地方;③進行援助項目的策劃。

2.4 援助系統(tǒng)工程

以綜合集成法為指導(dǎo)可認(rèn)為援建系統(tǒng)工程是承接援助系統(tǒng)集成工程的子系統(tǒng)，也是迎建系統(tǒng)的具體環(huán)境，主要工作是為地方政府提供物力、人力、精神援助。援助系統(tǒng)工程的特征從涌現(xiàn)性、巨量性和開放性三方面體現(xiàn)。涌現(xiàn)性體現(xiàn)在NGO組織之間進行經(jīng)驗交流、互相學(xué)習(xí)，改進援助的方法和內(nèi)容;援助工作互相促進、互為基礎(chǔ)。巨量性體現(xiàn)在援助系統(tǒng)工程涉及社會的各個方面，關(guān)系到千千萬萬的災(zāi)民和數(shù)以萬計的企業(yè)、社會團體，其元素數(shù)量極大。開放性體現(xiàn)在NGO組織之間的經(jīng)驗交流，NGO組織和地方政府之間的信息交換;援建單位NGO組織和地方政府要接受社會的監(jiān)督。

2.5 保障系統(tǒng)工程

保障系統(tǒng)工程主要為承接援助系統(tǒng)工程提供支撐平臺，保障它們的順利實施。保障系統(tǒng)工程從多元主體參與、制度建設(shè)、組織保障、法律保障、政策支持和嚴(yán)格監(jiān)督幾方面進行落實。

2.5.1 主體保障

通過發(fā)動政府之外的社會力量，不僅有助于彌補政府救援的不足與市場缺陷，而且能夠疏導(dǎo)由矛盾累積而導(dǎo)致的社會壓力。根據(jù)國外的經(jīng)驗，在管理突發(fā)公共事件的過程中，利用如非政府組織之類的社會力量是一條行之有效的途徑。理順危機管理各多元主體間關(guān)系，通過相關(guān)機制建設(shè)來整合各種力量，建立起以政府為核心，其他多元主體合作的危機管理體系，是實現(xiàn)應(yīng)對地震等危機事件最有效有利的方式和手段。

2.5.2 體制改革

在政府行政程序上，公開透明，建設(shè)陽光政府。政務(wù)必須向公眾公開;在政府行政功能上，建設(shè)服務(wù)型政府。服務(wù)型政府理念要成為政府工作的宗旨，寓管理于服務(wù)中，為公民提供完善的公共服務(wù)。在政府行政機制上，建設(shè)創(chuàng)新型政府。在政府行政技術(shù)手段上，建設(shè)電子型政府。電子政府的建立，不僅可以使老百姓能夠得到更廣泛、更便捷的信息和服務(wù)，而且可以大大降低行政成本，提高政府服務(wù)效率，進一步規(guī)范政府行為方式，從而消除滋生腐敗現(xiàn)象的溫床。

2.5.3 組織保障

政府和非政府組織的合作中還存在著理念和其他方面的不同，在合作中，政府方面，要變革監(jiān)管的思維，轉(zhuǎn)變非政府組織是政府的下屬部門或隸屬單位等傳統(tǒng)觀念。樹立平等合作的理念，明確政府與非政府組織在共同治理社會過程中應(yīng)是一種平等的合作互補關(guān)系，減少直接行政干預(yù)，明確政府與非政府組織的職責(zé)權(quán)限和非政府組織的自治性、自主性。非政府組織方面，積極地與政府對話溝通，爭取其信任。其中主要的是要不斷地加強自身的能力建設(shè)，完善組織的內(nèi)部管理制度、行業(yè)自治規(guī)范等，使合作不僅僅是一種愿望，更多地體現(xiàn)其能力，以與政府合作中取得信任與支持。

2.5.4 法律保障

優(yōu)化非政府組織生存發(fā)展的法治環(huán)境，對非政府組織主體資格的法律規(guī)制應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)結(jié)社自由與結(jié)社管制的平衡。我國正著手制定非政府組織基本法，以補充行政法規(guī)與憲法之間的立法缺位。法治的實現(xiàn)與運作也離不開社會的政治、文化環(huán)境。法律的規(guī)則是由人制定的，并且由人來實施，總的來說離不開人的意識因子的影響，無論是法律的創(chuàng)立還是法律的適用都離不開理念的價值導(dǎo)向作用。那么確立信任、平等、相互合作等社會資本將為法治創(chuàng)造一個良好的社會基礎(chǔ)。

2.5.5 政策支持

①參照發(fā)達國家的作法，按照《突發(fā)事件應(yīng)對法》的要求，建立國家政策性巨災(zāi)風(fēng)險保障機制，提高國家和民眾對巨災(zāi)的承受能力。②利用政府財政資金作為種子基金，通過財政撥款、發(fā)行特定巨災(zāi)公債、社會資金、保險費用，建立巨災(zāi)保險基金。③考慮充分利用國內(nèi)、國際再保險資源問題。充分利用國內(nèi)、國際再保險市場機制，將巨災(zāi)風(fēng)險在更大的范圍內(nèi)分散，使國家應(yīng)對巨災(zāi)的基金獲得更高程度的保障。

2.5.6 監(jiān)督評估

成立第三方監(jiān)督機構(gòu)，主要對援助物資發(fā)放和捐贈款項用途的監(jiān)督，使政府的工作更加透明，使群眾感到放心，對地方政府形成約束與壓力，防止腐敗滋生。還要對政府承接行為進行績效評估，可以從地方政府應(yīng)對危機的信息管理、公關(guān)管理、溝通管理、決策分析、應(yīng)變管理、恢復(fù)管理6個評估維度來展開。社會效果是衡量危機處理績效的重要標(biāo)桿。從公眾的角度來看，要求能夠及時通暢求助，而且在求助警過程中就得到滿意的緊急事件服務(wù)，并要求能夠在求助較短時間內(nèi)見到救援人員。還要求執(zhí)行人員能夠根據(jù)危機事件處置程序，采取有效措施，將事件有效控制，減少損失，最終得到良好的社會效果，這是外部的績效評價，對于內(nèi)部來說，地方政府危機管理部門還應(yīng)當(dāng)建立起有效的績效評估體系，對地方政府危機部門及其人員進行有效的激勵，從而形成內(nèi)外滿意積極應(yīng)對的危機管理氛圍。

3 結(jié)語

汶川8.0級地震給災(zāi)區(qū)帶來了嚴(yán)重的破壞，現(xiàn)階段主要任務(wù)就是舉全國之力幫助地震災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建，充分調(diào)動社會的各種資源，尤其是發(fā)揮NGO的重要作用，立足于基層政府自力更生，完成這項艱巨的任務(wù)。承接援助工作的開展節(jié)省了政府資源，時間，使災(zāi)后重建工作更加順利進行。本文提出承接援助系統(tǒng)工程的運作模式和實施框架，以期幫助災(zāi)區(qū)人民又好又快地重建家園。

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