自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理中社會(huì)因素的探討*

余承君，劉希林，2

(1.中山大學(xué)地理科學(xué)與規(guī)劃學(xué)院，廣東廣州510275;2.中山大學(xué)自然災(zāi)害研究中心，廣東廣州510275)

1 自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理研究概況

中國是世界上頻遭自然災(zāi)害侵?jǐn)_的國家之一。據(jù)2007年公布的《國家綜合減災(zāi)“十一五”規(guī)劃》，近15年來，我國平均每年因各類自然災(zāi)害造成約3億人次受災(zāi)，倒塌房屋約300萬間，緊急轉(zhuǎn)移安置人口約800萬人，直接經(jīng)濟(jì)損失近2 000億元［1］。隨著城市化進(jìn)程的加速，城市地區(qū)發(fā)生自然災(zāi)害造成的生命和財(cái)產(chǎn)損失會(huì)更大。據(jù)張業(yè)成等人對(duì)20世紀(jì)不同年代自然災(zāi)害破壞損失及對(duì)中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響程度的研究表明，無論是受災(zāi)人口還是財(cái)產(chǎn)損失，其絕對(duì)值都急劇增加［2］。而當(dāng)前GDP的高速增長并沒有整體性改善城市的綜合抗災(zāi)能力和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理水平。陳颙等研究得出的自然災(zāi)害損失與GDP關(guān)系表明，自然災(zāi)害損失與GDP的二次方呈正相關(guān)關(guān)系［3］。

面對(duì)這種嚴(yán)峻的自然災(zāi)害形勢(shì)，有學(xué)者從自然孕災(zāi)環(huán)境和致災(zāi)因子的角度來理解災(zāi)害的內(nèi)涵，力圖從中尋求緩解災(zāi)害和降低損失的途徑和方法;也有學(xué)者從社會(huì)環(huán)境和公共管理角度尋找突破口，進(jìn)而從政策、制度、規(guī)范和應(yīng)急行為等方面闡述災(zāi)害問題，如質(zhì)疑災(zāi)害管理體系中的防災(zāi)措施、應(yīng)急預(yù)案、救災(zāi)行動(dòng)等措施的有效性和可行性。然而，風(fēng)險(xiǎn)管理體系和災(zāi)害管理體系在整個(gè)災(zāi)害綜合管理框架中是理論和實(shí)踐的關(guān)系，是“源”和“流”的關(guān)系。風(fēng)險(xiǎn)體系完善與否、成效高低、可行性大小均直接影響到災(zāi)害管理體系的有效性和現(xiàn)實(shí)性，并最終決定整個(gè)災(zāi)害綜合管理體系在實(shí)際操作中的成效。

早在1933年，美國成立田納西河流域管理局(TVA)，進(jìn)行了田納西河流域的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)工作，其中考慮了眾多的社會(huì)因素，如流域高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)內(nèi)居民遷移的宣傳與說服工作等［4］;1990年，中國香港為了緩解邊坡災(zāi)害設(shè)立土力工程處(GEO)，建立邊坡風(fēng)險(xiǎn)管理體制，明確強(qiáng)調(diào)了政府和公眾等社會(huì)因素的責(zé)任與義務(wù)［5］;林蓉輝從災(zāi)害保險(xiǎn)賠付效益的角度闡述了自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)管理［6］;黃崇福在“第一屆中日風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和管理學(xué)術(shù)研討會(huì)”上提出將社會(huì)因素納入災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)理論之中，并將社會(huì)系統(tǒng)的各個(gè)要素考慮進(jìn)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分析的研究體系和模型建構(gòu)之中［7］。2000年以來，對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)中社會(huì)因素的研究日益受到重視，許多學(xué)者相繼從社會(huì)因素的層面對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析。劉希林等分析了土地規(guī)劃與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系［8］;蘇桂武等認(rèn)識(shí)到了自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)是對(duì)于行為主體—人類及其社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)而言的，并認(rèn)為災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)隨事件尺度而變化［9］。史培軍等從政府行政體系方面剖析了如何改進(jìn)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的管理工作［10］。張繼權(quán)等從預(yù)警機(jī)制、救災(zāi)應(yīng)急等方面倡導(dǎo)推行綜合自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理［11］。郭躍則從災(zāi)害管理模型和制度的改進(jìn)層面來對(duì)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的特征進(jìn)行分析［12］;Gamper等則從社會(huì)參與的角度論述其對(duì)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的影響［13］。王紹玉等提出防災(zāi)減災(zāi)能力對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的貢獻(xiàn)，并指出人類活動(dòng)對(duì)致災(zāi)因子的影響，由此倡議應(yīng)轉(zhuǎn)變風(fēng)險(xiǎn)管理工作的重心［14］。

郭躍在分析自然災(zāi)害的原因、過程和結(jié)果時(shí)就認(rèn)識(shí)并強(qiáng)調(diào)了災(zāi)害的社會(huì)性，并主張從社會(huì)屬性的角度緩解自然災(zāi)害對(duì)人類的影響［15］。也就是說，災(zāi)害自身的社會(huì)性進(jìn)一步夯實(shí)和鞏固了災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理中社會(huì)屬性的重要性。目前大部分研究還是基于自然災(zāi)變分析方法來對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行定性或定量分析，或者將自然因素與社會(huì)因素進(jìn)行災(zāi)害學(xué)上的綜合分析，單獨(dú)對(duì)社會(huì)群體意識(shí)和行為因素對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)影響的深入探討仍然不多。因此，本文力求基于社會(huì)因素對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的影響層面來探討它們與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的相互關(guān)系和相互作用。

2 個(gè)體心理因素

2.1 災(zāi)害觀念

每個(gè)人自出生之日起就處于各自不同的環(huán)境中，其中包括了自然和社會(huì)環(huán)境的差異。因此，個(gè)人所形成的對(duì)自然災(zāi)害的感受和理解均不相同。為了滿足自身的經(jīng)濟(jì)利益，社會(huì)中的個(gè)體往往會(huì)不擇手段，甚至不惜破壞自然環(huán)境。

為了改變這種窘?jīng)r，主要還是應(yīng)加強(qiáng)針對(duì)個(gè)人災(zāi)害意識(shí)的教育，包括家庭教育、學(xué)校教育和生活教育。父母是人生最好的老師，因此家庭教育永遠(yuǎn)都要放在培養(yǎng)個(gè)人災(zāi)患意識(shí)的第一位。家庭教育要做到的目的是，強(qiáng)調(diào)哪些是災(zāi)害，如何發(fā)生和對(duì)人類造成傷害;學(xué)校教育則需注重學(xué)生災(zāi)害意識(shí)，進(jìn)一步杜絕致災(zāi)意識(shí)、強(qiáng)化防災(zāi)思想;生活教育則需要個(gè)人的自我發(fā)展和親身體驗(yàn)來逐漸理解和掌握災(zāi)害對(duì)日常生活的影響，如通過各種傳播媒介來了解。

就某一自然災(zāi)害而言如山體滑坡、泥石流等，針對(duì)災(zāi)害自身特點(diǎn)如突發(fā)性、群發(fā)性、社會(huì)性等，強(qiáng)調(diào)在人類活動(dòng)過程中重視自然環(huán)境的脆弱性從而加強(qiáng)環(huán)保意識(shí)。無論是從家庭、學(xué)校還是生活層面都需要正確引導(dǎo)個(gè)人保護(hù)原生自然環(huán)境的意識(shí)，強(qiáng)調(diào)環(huán)境破壞會(huì)帶來災(zāi)害性后果的現(xiàn)實(shí)性教育，多使用圖表、照片、遙感影像、電視畫面、紀(jì)錄紀(jì)實(shí)片、新聞網(wǎng)絡(luò)等媒介來增強(qiáng)個(gè)人的災(zāi)害體驗(yàn)，組織有針對(duì)性的環(huán)境實(shí)地考察，讓每個(gè)人從熱愛家鄉(xiāng)的高度進(jìn)行災(zāi)害意識(shí)的教育和環(huán)境保護(hù)意識(shí)的培養(yǎng)。并適時(shí)進(jìn)行教育成果的檢驗(yàn)考核。可以采取災(zāi)害基礎(chǔ)性科普性的知識(shí)考查，如災(zāi)害形成的原因、過程和結(jié)果;也可以采用開放性考試，如歷史災(zāi)害點(diǎn)現(xiàn)場考察，開展災(zāi)害成因分析的小組討論;還可采取抽樣問卷調(diào)查的方式，如從災(zāi)害知識(shí)或?yàn)?zāi)害意識(shí)角度命制問卷，抽取一定的個(gè)體樣本進(jìn)行調(diào)查，把握區(qū)域個(gè)體的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)總體意識(shí)等。

2.2 資源開發(fā)

資源的過度開發(fā)是造成區(qū)域環(huán)境惡化的重要原因，也是災(zāi)害形成的根源并最終從危險(xiǎn)性方面導(dǎo)致災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的增大。人類對(duì)環(huán)境的過度索取在許多情況下并不是災(zāi)患意識(shí)的淡薄，而是生活壓力的現(xiàn)實(shí)所迫。這些需要是同個(gè)人所處地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、科技發(fā)展?fàn)顩r、文化教育條件、法律法規(guī)意識(shí)等關(guān)乎民生的基礎(chǔ)條件密不可分的。在我國現(xiàn)階段，大部分普通民眾首先傾向于滿足生理需要和安全需要等最基本的個(gè)人發(fā)展需要。如此就能較好地理解過度索取自然資源的個(gè)人行為。

為了有效降低這類災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)并改善民眾的生活方式和提高生活水平，可考慮對(duì)生態(tài)環(huán)境確實(shí)惡劣的地區(qū)，派出專家組進(jìn)行環(huán)境——資源——發(fā)展項(xiàng)目評(píng)估，論證當(dāng)?shù)氐目删幼⌒?、可持續(xù)發(fā)展能力。評(píng)估結(jié)果最差的，采取生態(tài)移民的方法進(jìn)行搬遷，并入相鄰最近的適宜性較好的城鎮(zhèn)或村莊;評(píng)估結(jié)果相對(duì)較好的，保留現(xiàn)狀不變的同時(shí)，限制人口增長，鼓勵(lì)和提倡新增人口遷出本區(qū)，建立資源開發(fā)分等制度，明確區(qū)域資源開發(fā)的先后輕重，重點(diǎn)保障面臨嚴(yán)重災(zāi)害性后果的片區(qū)。另外，針對(duì)流域的整體性，還可考慮創(chuàng)建跨縣、市、省等行政單位的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，從而采取資源開發(fā)轉(zhuǎn)移手段，來獲取對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)保護(hù)和保障當(dāng)?shù)匕l(fā)展的雙重效果。

2.3 心理素質(zhì)

個(gè)人在成長的過程中會(huì)逐漸發(fā)展各自獨(dú)特的心理素質(zhì)和品格，它是受自身?xiàng)l件和外在環(huán)境共同決定的。因此，個(gè)人的心理素質(zhì)可以產(chǎn)生很大的差異，這在面臨災(zāi)害侵襲的時(shí)候就會(huì)表現(xiàn)得十分明顯。個(gè)人心理素質(zhì)的差別也從生命易損性的角度增加了災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)。

以泥石流災(zāi)害為例，由孕災(zāi)環(huán)境的特殊性和泥石流災(zāi)害的突發(fā)性可知，泥石流從暴發(fā)至成災(zāi)并危害人們生命和財(cái)產(chǎn)安全的過程歷時(shí)短暫。在有限的時(shí)間里，如何保持清醒的頭腦去考慮應(yīng)對(duì)災(zāi)害的措施是考驗(yàn)個(gè)人心理素質(zhì)強(qiáng)弱的重要時(shí)刻。心理承受能力的大小往往會(huì)影響到個(gè)人行為的正確性，特別是在災(zāi)害發(fā)生期間，面對(duì)泥石流由遠(yuǎn)而近兇猛地突襲，顧盼四周的財(cái)物，感受身旁的絕望，稍有遲疑將喪失逃生的機(jī)會(huì)。在山區(qū)泥石流災(zāi)害現(xiàn)場，仍有人員沿著泥石流沖刷前進(jìn)的方向向溝道下游逃生。在某些情況下他們并不是不了解相關(guān)的災(zāi)害規(guī)律，而是災(zāi)害引發(fā)的心理恐慌和消極情緒蒙蔽了本該具備的冷靜與理智，制約了自救行為并直接導(dǎo)致了生命易損性的增大。

懷遠(yuǎn)成立了農(nóng)業(yè)示范區(qū)，大批企業(yè)和大戶入駐。并且政府每年投資建設(shè)種植基地，形成了“兩點(diǎn)一線”的栽種布局。這樣的格局有利于擴(kuò)大種植規(guī)模，進(jìn)行集約化生產(chǎn)。

對(duì)此，可從以下幾方面對(duì)災(zāi)害高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的人們進(jìn)行臨災(zāi)心理培訓(xùn)和鍛煉。首先，普及災(zāi)害基本知識(shí)，讓當(dāng)?shù)鼐用窳私猱?dāng)?shù)馗黝悶?zāi)害的發(fā)生、發(fā)展過程及所造成的后果;其次，政府或相關(guān)主管部門加強(qiáng)臨災(zāi)撤離演練，讓居民熟悉撤離路線和撤離要點(diǎn)，緩解人們心中憂慮緊張的不良心態(tài);最后，社區(qū)或街道負(fù)責(zé)人定期進(jìn)行災(zāi)害應(yīng)急心理普查和摸底，有針對(duì)性地掌握人們應(yīng)災(zāi)心理變化，及時(shí)對(duì)存在心理隱患的群體進(jìn)行災(zāi)害心理疏導(dǎo)。

3 群體的主流意識(shí)和公眾行為

社會(huì)是個(gè)復(fù)雜開放的系統(tǒng)，它包括人類自身以及人與人之間復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系。從社會(huì)系統(tǒng)的整體來看，人類是以群體的形式而存在并產(chǎn)生相應(yīng)的群體行為，如區(qū)域人口增長、主流意識(shí)、社會(huì)道德、公眾行為等;而人與人之間的復(fù)雜關(guān)系則表現(xiàn)為社會(huì)政治體制和經(jīng)濟(jì)關(guān)系等，如區(qū)域政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式等。這些社會(huì)系統(tǒng)的各個(gè)因子均會(huì)對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理產(chǎn)生重要影響，影響的本質(zhì)既包括災(zāi)害的危險(xiǎn)性方面，也包括社會(huì)易損性方面。

3.1 社會(huì)群體防災(zāi)意識(shí)

首先，社會(huì)是個(gè)人的有機(jī)組成體，個(gè)人的意識(shí)行為將在一定程度上影響到區(qū)域社會(huì)群體的意識(shí)行為，也就是說大部分人的意識(shí)習(xí)慣決定了社會(huì)的主流意識(shí)和公眾行為。當(dāng)然，區(qū)域社會(huì)的整體意識(shí)也會(huì)反過來滲透到社會(huì)成員的思想意識(shí)中，使得大眾的意識(shí)形態(tài)保持相對(duì)的一致。據(jù)黃志剛等的研究［16］，社會(huì)環(huán)境(包括人們的心理狀態(tài)、集體意志、社會(huì)輿論、社會(huì)情緒、各社會(huì)集團(tuán)的心理素質(zhì)、習(xí)慣、傳統(tǒng)等)對(duì)人們的勞動(dòng)、生產(chǎn)、活動(dòng)存在深刻的影響，不同的心理狀態(tài)、社會(huì)心理環(huán)境會(huì)使人們表現(xiàn)出不同的行為舉止。換言之，對(duì)社會(huì)整體而言，個(gè)人和社會(huì)群體意識(shí)和心理狀態(tài)在一定地域內(nèi)是相互影響和相互交融的，并且在行為習(xí)慣上保持相對(duì)的一致性。

結(jié)合災(zāi)害意識(shí)而言，倘若區(qū)域的災(zāi)害教育、宣傳和演練不到位，則會(huì)使當(dāng)?shù)厣鐣?huì)個(gè)體中人地關(guān)系的相關(guān)意識(shí)發(fā)生扭曲，容易形成以個(gè)人為中心的破壞掠奪自然環(huán)境的不良意識(shí)和行為，進(jìn)而弱化群體的災(zāi)害意識(shí)，并滋生以環(huán)境為代價(jià)換取區(qū)域快速發(fā)展的不良風(fēng)氣。就連國際風(fēng)險(xiǎn)理事會(huì)IRGC(International Risk Government Council)也承認(rèn)，群體感知(人群或組織)是風(fēng)險(xiǎn)管理的前提，只有當(dāng)群體認(rèn)知到可能存在風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，才會(huì)有意識(shí)地去進(jìn)行有效的風(fēng)險(xiǎn)管理［17］。反之，即使某個(gè)個(gè)體察覺到了當(dāng)?shù)卮嬖跒?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，但仍然不足以喚醒群體的災(zāi)害憂患意識(shí)，甚至還會(huì)因此受到群體氛圍的影響，使得個(gè)體原有的災(zāi)害意識(shí)喪失，最終釀成更大的悲劇。

社會(huì)的變遷也會(huì)引發(fā)群體災(zāi)害意識(shí)發(fā)展的滯后［16］。其主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。一是當(dāng)今科學(xué)技術(shù)的發(fā)展日新月異，不少世界性難題相繼被攻克，個(gè)別災(zāi)害的預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)、演變規(guī)律等問題也慢慢被解決，人們于是乎容易喪失對(duì)災(zāi)害的警覺，總相信現(xiàn)代或?qū)淼目茖W(xué)能解決一切災(zāi)害相關(guān)的問題。這類觀點(diǎn)忽視了災(zāi)害的緊迫性、現(xiàn)實(shí)性以及因人類影響自然災(zāi)變過程引發(fā)的災(zāi)害特殊性和變異性，最終導(dǎo)致了部分社會(huì)群體災(zāi)害意識(shí)的銳變和退化。二是社會(huì)的變遷除了自身科技的發(fā)展，還包括外來文化的入侵和影響。當(dāng)與環(huán)境發(fā)展較為協(xié)調(diào)的本土文化因各種原因受到外來文化的沖擊和影響之后，往往會(huì)發(fā)生多種后果。如果外來文化在當(dāng)?shù)卦l(fā)展后，極有可能改變當(dāng)?shù)卦妮^為和諧的人地關(guān)系，進(jìn)而轉(zhuǎn)變社會(huì)群體的災(zāi)害意識(shí)，誘發(fā)特定的自然災(zāi)害。例如，山區(qū)旅游資源的開發(fā)往往就會(huì)使外來文化沖擊本土文化，使得原生環(huán)境受到破壞而引發(fā)災(zāi)害。

3.2 政府相關(guān)行政機(jī)制

為有效進(jìn)行災(zāi)害管理，中國政府設(shè)立了從中央到地方的涵蓋所有自然災(zāi)害類型的一整套行政管理體系來進(jìn)行各類災(zāi)害預(yù)報(bào)預(yù)測(cè)、工程防治、救災(zāi)應(yīng)急、災(zāi)后救助和恢復(fù)重建等工作。這套實(shí)行災(zāi)害管理的政治體制本應(yīng)和風(fēng)險(xiǎn)管理相輔相成、互相完善。但是由于對(duì)自然災(zāi)害綜合管理認(rèn)識(shí)不足，使得災(zāi)害管理的行政體制部分脫離了災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的指導(dǎo)，某些措施和政策沒有達(dá)到降低區(qū)域?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的目的和要求。

從縱向體系的角度來看，在中央政府設(shè)立了以民政部為核心的全國救災(zāi)、減災(zāi)工作管理的綜合部門體系，承擔(dān)著組織和協(xié)調(diào)救災(zāi)工作，核查和發(fā)布災(zāi)情，管理和分配中央救災(zāi)款物并監(jiān)督使用等職能［18］。在地方政府，也同時(shí)設(shè)立有民政廳、民政局等各級(jí)部門體系來具體負(fù)責(zé)區(qū)域?yàn)?zāi)害應(yīng)急救助及善后工作。表面上看，我國災(zāi)害管理的行政體系應(yīng)該算是完整的，但是政治體制的最終成效應(yīng)該取決于管理措施執(zhí)行的有效性而不僅僅體現(xiàn)在完整性上。其有效性可表現(xiàn)在應(yīng)災(zāi)物質(zhì)儲(chǔ)備、災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案、巨災(zāi)保險(xiǎn)體系等具體措施上。就應(yīng)災(zāi)物質(zhì)儲(chǔ)備而言，我國只有中央一級(jí)設(shè)有10個(gè)中央級(jí)救災(zāi)儲(chǔ)備物資代儲(chǔ)點(diǎn)，但實(shí)踐表明遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足降低風(fēng)險(xiǎn)的要求，仍需加建5～7個(gè)中央級(jí)救災(zāi)物質(zhì)儲(chǔ)備庫，基本做到1個(gè)儲(chǔ)備庫覆蓋兩個(gè)省份［19］，同時(shí)這些代儲(chǔ)點(diǎn)區(qū)位的選址是否合理仍待災(zāi)害實(shí)際的檢驗(yàn);而地方仍無統(tǒng)一有效管理的集中救災(zāi)物質(zhì)儲(chǔ)備體系，僅有部分經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)零星分布有物資儲(chǔ)備點(diǎn)，廣大各類災(zāi)害高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)仍然缺乏相應(yīng)的應(yīng)急儲(chǔ)備物資。就災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案而言，從中央到地方均制定有相應(yīng)的災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案，但各級(jí)預(yù)案的部分內(nèi)容過于寬泛和空洞，缺乏程序化和細(xì)節(jié)化的具備實(shí)際操作性的條目。另外，各級(jí)政府在巨災(zāi)保險(xiǎn)體系的完善和落實(shí)方面仍存在投保率低、服務(wù)水平不足等問題［20］。

從橫向體系的角度來看，各類自然災(zāi)害管理都由專門的部委負(fù)責(zé)，各自分工明確，針對(duì)性強(qiáng)，如中國地震局負(fù)責(zé)地震災(zāi)害管理，中國氣象局負(fù)責(zé)氣象災(zāi)害管理，國土資源部負(fù)責(zé)地質(zhì)災(zāi)害管理等。如此進(jìn)行災(zāi)害分工，雖然能在災(zāi)害管理的科學(xué)研究和災(zāi)害防治技術(shù)手段等方面進(jìn)行有效探索，并進(jìn)行相應(yīng)的預(yù)報(bào)預(yù)測(cè)和防災(zāi)御災(zāi)工作，但由于政出多門，應(yīng)急管理工作條塊分割，不利于統(tǒng)一指揮和調(diào)度［1］，而且基于傳統(tǒng)官場文化容易滋生官本位等不良思想，形成互相推卸責(zé)任的不良作風(fēng)，甚至?xí)l(fā)忽視災(zāi)情、延誤救災(zāi)、應(yīng)災(zāi)不力等惡果?，F(xiàn)今雖有國家減災(zāi)委員會(huì)作為中央一級(jí)的協(xié)調(diào)部門，但仍未能有效整合中央和地方各級(jí)政府和部門的災(zāi)害綜合管理資源且各種歸屬關(guān)系較為混亂，這樣不僅使得整個(gè)災(zāi)害管理體系容易失效，還會(huì)放大自然災(zāi)害造成的損失，人為增加災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。

為此，可從以下兩方面對(duì)災(zāi)害管理體系進(jìn)行改進(jìn)。其一，制定地市——省區(qū)——國家三級(jí)災(zāi)害管理和災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案，明確預(yù)案的相關(guān)細(xì)節(jié)和程序。根據(jù)預(yù)案和實(shí)際操作的需要，盡快擬定并出臺(tái)統(tǒng)一的適用于全國范圍的自然災(zāi)害防災(zāi)、應(yīng)災(zāi)和救災(zāi)法，使各級(jí)各類救災(zāi)行為法治化，以此明晰各級(jí)各類救災(zāi)部門和個(gè)人的職責(zé)。其二，建立或健全中央級(jí)別的跨部門災(zāi)害管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或相關(guān)機(jī)制，完善綜合災(zāi)害管理體系，在充分肯定和支持各種災(zāi)害相關(guān)部門防災(zāi)抗災(zāi)努力和行為的同時(shí)，及時(shí)通報(bào)、共享和分發(fā)實(shí)時(shí)災(zāi)情，指導(dǎo)具體救災(zāi)應(yīng)急工作，協(xié)調(diào)各級(jí)部門救災(zāi)步伐，高效快速地拯救受災(zāi)的生命和財(cái)產(chǎn)，根本性地降低區(qū)域?yàn)?zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)，提高災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的理論和實(shí)踐水平。

3.3 區(qū)域人口環(huán)境

區(qū)域人口環(huán)境的變化將極大影響著區(qū)域?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，并日益成為其社會(huì)因素中的重要組成部分。例如，地區(qū)人口劇增一方面可能進(jìn)一步破環(huán)區(qū)域自然環(huán)境，導(dǎo)致孕災(zāi)環(huán)境的形成，進(jìn)而增加災(zāi)害的危險(xiǎn)程度;另一方面人口數(shù)量的增加還會(huì)直接增大社會(huì)易損程度，從而大大增加區(qū)域?yàn)?zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)。影響區(qū)域?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的人口環(huán)境一般由人口數(shù)量、結(jié)構(gòu)、分布和質(zhì)量等四大因素組成。

人口數(shù)量的變化將影響到區(qū)域環(huán)境包括自然和社會(huì)環(huán)境的承載能力。人類定居的周圍環(huán)境具有一定的生態(tài)承載力，如土地承載力等。當(dāng)環(huán)境中每增加一個(gè)人，個(gè)體對(duì)其自然屬性如生存等需求的滿足則會(huì)加大自然環(huán)境資源的壓力，同時(shí)個(gè)人對(duì)其社會(huì)屬性如教育等需求的滿足則會(huì)增大社會(huì)環(huán)境的成本，最終又回饋到對(duì)區(qū)域整體環(huán)境資源的索取。因此，對(duì)區(qū)域人口數(shù)量要實(shí)行控制，特別是自然環(huán)境極度脆弱、社會(huì)易損程度較高的地區(qū)。

人口結(jié)構(gòu)主要指人口年齡和性別的分布狀況。根據(jù)早期的研究，人口年齡和性別結(jié)構(gòu)一般呈金字塔狀分布，并可分為年輕型、成年型和年老型三種。年輕型和年老型人口結(jié)構(gòu)均會(huì)增大災(zāi)害的整體易損程度，但對(duì)于整體災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的影響則還需考慮社會(huì)教育水平、經(jīng)濟(jì)水平、防災(zāi)抗災(zāi)綜合措施水平等因素。而成年型則是較為理想的人口結(jié)構(gòu)，對(duì)于災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的影響較小。

人口分布則是指人口的整體聚集情況，它能集中反映區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、文化、政治等水平。人口高分布的地區(qū)即是社會(huì)、經(jīng)濟(jì)高度聚集的地區(qū)，對(duì)自然環(huán)境的影響和改變的程度也較高，因此發(fā)生災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)也較高，反之則一般較低。

人口質(zhì)量主要指人口的整體與災(zāi)害相關(guān)的素質(zhì)、意識(shí)形態(tài)、技能水平、受教育程度等。這些本質(zhì)上和前面所述的個(gè)體心理素質(zhì)相一致，僅是論述的角度不同而已。

4 災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理成本的綜合效益評(píng)價(jià)

一般而言，成本和效益是衡量事情必要性和可行性的重要指標(biāo)，災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的正確有效與否也要基于這一標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行衡量。換言之，高效的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理不僅應(yīng)有利于相應(yīng)的災(zāi)害管理工作，而且其成本要與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平相符并產(chǎn)生事實(shí)上的減災(zāi)防災(zāi)效益。反之則說明風(fēng)險(xiǎn)管理體系仍需改進(jìn)。當(dāng)然，基于災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的特殊性，其成本和效益并不對(duì)等，投入一定的成本并不能產(chǎn)生絕對(duì)相符的經(jīng)濟(jì)效益，而更多的則應(yīng)考慮其伴生的社會(huì)效益，這才符合綜合效益評(píng)價(jià)的原則并最終促進(jìn)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的工作。

4.1 區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的引導(dǎo)

進(jìn)行區(qū)域?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的經(jīng)濟(jì)因素分析首要考慮的就是當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展政策。區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策決定了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向和程度，具有持續(xù)性和穩(wěn)定性的特征，極大影響著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和進(jìn)步，進(jìn)而波及區(qū)域?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的運(yùn)轉(zhuǎn)。

經(jīng)濟(jì)政策的失誤首先表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展指導(dǎo)思想的偏差方面。地方政府在其任期內(nèi)，為了加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升地方GDP，抬高自身政績水平，往往采取盲目過度地進(jìn)行自然資源開發(fā)和利用的方式，而沒有考慮經(jīng)濟(jì)政策對(duì)環(huán)境的破壞和影響。特別是某些偏遠(yuǎn)山區(qū)自然環(huán)境較為脆弱的市縣，為了改變經(jīng)濟(jì)落后的局面，大肆進(jìn)行森林資源采伐，陡坡開墾農(nóng)田，毀林種植經(jīng)濟(jì)效益較好而生態(tài)效益較差的經(jīng)濟(jì)林，大量利用原生環(huán)境來換取旅游資源等超出區(qū)域自然環(huán)境承載力的開發(fā)行為，這些短視的且缺乏可持續(xù)性的、掠奪性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展意識(shí)將通過人為方式增加區(qū)域自然環(huán)境的危險(xiǎn)性，促使環(huán)境惡化，利于孕災(zāi)條件的形成，進(jìn)而增大災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。其次，經(jīng)濟(jì)政策的失誤也表現(xiàn)在部分經(jīng)濟(jì)指標(biāo)設(shè)置不合理的方面。某些地區(qū)仍存在指令性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，部分指標(biāo)的原則和具體措施均背離了可持續(xù)發(fā)展的原則。事實(shí)上，對(duì)于災(zāi)害高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，不必采用對(duì)環(huán)境具有掠奪破壞性的經(jīng)濟(jì)開發(fā)行為，一些能維持生態(tài)平衡的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式同樣能促進(jìn)地方的發(fā)展。當(dāng)然，這類地區(qū)的政績考察則應(yīng)采用綠色GDP的評(píng)價(jià)指標(biāo)。另外，可適當(dāng)運(yùn)用生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)附近受到本區(qū)生態(tài)效益影響而獲利的企業(yè)和個(gè)人進(jìn)行收益轉(zhuǎn)移，使得生態(tài)平衡和社會(huì)進(jìn)步得以持續(xù)有效地發(fā)展。史培軍認(rèn)為，在特定的地理環(huán)境中，建立適應(yīng)該區(qū)內(nèi)各種自然災(zāi)害的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，特別是土地利用格局與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，則是從根本上降低災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的長遠(yuǎn)之策［21］。

以山區(qū)災(zāi)害為例，山區(qū)城鎮(zhèn)災(zāi)害高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)應(yīng)施行有效的生態(tài)經(jīng)濟(jì)政策，以保護(hù)和發(fā)展可持續(xù)的生態(tài)效益作為制定地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的根本原則，拒絕東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的有害落后產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，放棄不利于生態(tài)平衡的本地工業(yè)的發(fā)展，立足自身自然環(huán)境的實(shí)際，核算自然生態(tài)承載力，發(fā)展有益于環(huán)境的其他產(chǎn)業(yè)，有條件的還可適當(dāng)進(jìn)行有限旅游資源開發(fā)，同時(shí)鼓勵(lì)年輕勞力實(shí)行生態(tài)移民，開展區(qū)域或流域內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的運(yùn)作和管理，最終達(dá)到維持原有災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)或者從根本上降低風(fēng)險(xiǎn)的目的。

4.2 災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理成本效益分析

Rose等在研究地震災(zāi)害影響電力等生命線設(shè)施失效誘發(fā)區(qū)域經(jīng)濟(jì)損失時(shí)認(rèn)為［22］，在一定假設(shè)條件下，通過增加社會(huì)因子并綜合工程模擬與調(diào)查數(shù)據(jù)、且合理考慮個(gè)體行為與區(qū)域的彈性恢復(fù)能力、區(qū)域的防災(zāi)減災(zāi)效果和成本等，來進(jìn)行整個(gè)災(zāi)害系統(tǒng)的輸入和輸出分析，從中反映防御災(zāi)害對(duì)生命線工程破壞方面的有效性。同理，可通過對(duì)有效進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理而投入的成本和相應(yīng)效益產(chǎn)出進(jìn)行分析，能較好衡量降低風(fēng)險(xiǎn)活動(dòng)的有效性，進(jìn)而評(píng)估區(qū)域?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的合理性和可行性，最終更好地指導(dǎo)災(zāi)害管理的具體工作。

當(dāng)然，災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理所采用的投入—產(chǎn)出機(jī)制并不同于其他的商業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一般模式，它具有自身的特點(diǎn)，因此不能僅僅從日常經(jīng)濟(jì)效益分析的角度來判定災(zāi)害管理中減災(zāi)防災(zāi)等降低災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的工程或項(xiàng)目的成效。因此其綜合評(píng)價(jià)效益除了經(jīng)濟(jì)方面的因素外，還應(yīng)包括長期獲得的社會(huì)效益部分。事實(shí)上，應(yīng)該把重點(diǎn)放在其產(chǎn)生的社會(huì)效益上，而不是純粹地以商業(yè)化思想來考慮災(zāi)害經(jīng)濟(jì)的效益問題。鄭亞平認(rèn)為，當(dāng)今無論是學(xué)界還是政界，往往對(duì)災(zāi)害綜合管理總是基于經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角，極大忽視了社會(huì)效益和人文精神的理念［23］。

具體而言，可以設(shè)定一定的假設(shè)條件，分P1、P2、P3等三種情況來進(jìn)行災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理效益狀況的綜合評(píng)價(jià)(圖1)。假定某一存在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)域，以災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理工作程度為X軸、社會(huì)總財(cái)富為Y軸構(gòu)造經(jīng)濟(jì)效益成本坐標(biāo)系。其中F(x)為社會(huì)再生產(chǎn)函數(shù);D(x)為災(zāi)害破環(huán)函數(shù);R(x)為災(zāi)后重建函數(shù)。

圖1 災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的經(jīng)濟(jì)成本效益分析

綜合經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益而言，P1中用于社會(huì)再生產(chǎn)的費(fèi)用減少了，但災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理工作的開展在災(zāi)害綜合管理框架內(nèi)事實(shí)上提升了用于降低風(fēng)險(xiǎn)的軟硬設(shè)施水平，其所產(chǎn)生的社會(huì)效益彌補(bǔ)了經(jīng)濟(jì)效益的降低，其對(duì)社會(huì)再生產(chǎn)的影響后果也是可以接受的。P2中經(jīng)濟(jì)效益明顯虧損，一定時(shí)間內(nèi)災(zāi)害造成的損失為定值，如D(0)且重建需要也是定值R(0)，同時(shí)也毫無社會(huì)效益可言，二者均在災(zāi)害中受到損失。P3的情況綜合了前兩者，災(zāi)害使得經(jīng)濟(jì)效益受到一定影響，但風(fēng)險(xiǎn)管理工作的開展并結(jié)合災(zāi)害重建的進(jìn)行彌補(bǔ)或減少了大部分的災(zāi)害損失，再加上社會(huì)效益的輔助，使得綜合效益層面應(yīng)該還是可以接受的。

進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理的較大經(jīng)濟(jì)成本會(huì)給部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、財(cái)政較為困難的地區(qū)帶來壓力。這也是地方政府往往會(huì)產(chǎn)生貪圖眼前的直接效益而忽略了長遠(yuǎn)的環(huán)境效益和社會(huì)效益等現(xiàn)象的重要原因。另外，實(shí)行有效的風(fēng)險(xiǎn)管理可以采取多種措施，除了修建防災(zāi)減災(zāi)措施外，還可采取生態(tài)移民、異地重建或建制合并等社會(huì)性的防災(zāi)抗災(zāi)軟措施，各類軟措施的可行性和有效性分析要結(jié)合實(shí)際進(jìn)行綜合效益分析。如果在當(dāng)?shù)匦藿ǚ罏?zāi)減災(zāi)措施的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于異地重建，那就宜采用后者;如果當(dāng)?shù)厝丝谳^少，但災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)較高，則可進(jìn)行建制合并或生態(tài)移民，此舉將災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)區(qū)集約化管理，之后再統(tǒng)一修建減災(zāi)措施將能大大節(jié)約成本。

5 結(jié)語

本文多角度總結(jié)了影響災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的三大社會(huì)因素，進(jìn)而論述了人類自身以及人與人之間產(chǎn)生的各種經(jīng)濟(jì)和社會(huì)關(guān)系與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的相互聯(lián)系和相互作用，明確了當(dāng)代災(zāi)害高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)自然災(zāi)害的發(fā)生、發(fā)展、演變與致災(zāi)等各種過程和人類為生存和發(fā)展所開展的各類活動(dòng)是密切相關(guān)的，同時(shí)也可從中總結(jié)出從社會(huì)角度降低災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)并實(shí)行有效風(fēng)險(xiǎn)管理的途徑和方法。

雖然從中看到了災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理體系中社會(huì)影響的眾多方面和細(xì)節(jié)因素，但是如何針對(duì)具體問題來進(jìn)行深入分析、量化和解決仍然是需要考慮的難題。例如如何將社會(huì)因素中的眾多影響因子整合量化到常用的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和管理的各種體系和模型中仍有待研究［24］。當(dāng)代災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理理論和實(shí)踐無論是從廣度和深度來說都得到了長足的發(fā)展并日益加快，特別是其內(nèi)容和結(jié)構(gòu)體系的更新更是展現(xiàn)了自然和社會(huì)的各個(gè)方面的進(jìn)步和發(fā)展，但是自然界延續(xù)了千萬年的自然過程有其合理性，且鑒于近代人類對(duì)自然環(huán)境的影響日益加大，故應(yīng)更多地從社會(huì)層面來對(duì)災(zāi)害管理進(jìn)行分析和思考，小到剖析社會(huì)個(gè)體的思想意識(shí)和行為特征，大到研究社會(huì)群體的公共行為和輿論氛圍等都是對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理體系改善的有益探索。

災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的兩重性決定了社會(huì)因素的重要地位，而且現(xiàn)實(shí)中災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的案例更多的是采用社會(huì)方面的措施來進(jìn)行具體操作。因此，對(duì)社會(huì)因素的深入挖掘，將會(huì)對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的發(fā)展有著重要的意義，也將對(duì)未來的防災(zāi)減災(zāi)工作發(fā)揮巨大影響，最終推動(dòng)人地關(guān)系的進(jìn)一步協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

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