全球糧食安全：瓶頸與破除

畢 夫 廣東技術(shù)師范學(xué)院

一、糧食安全的嚴峻現(xiàn)狀

作為一個全球性話題，糧食安全受到國際社會的廣泛關(guān)注應(yīng)當(dāng)說由來已久。1974年聯(lián)合國糧農(nóng)組織(FAO)在第一次世界糧食首腦會議上向全球敲響警鐘，首次提出了“食物安全”問題。1983年4月聯(lián)合國糧農(nóng)組織糧食安全委員會通過了“糧食安全”概念，并得到FAO、世界糧食理事會、聯(lián)合國經(jīng)濟和社會理事會等國際組織和國際社會的廣泛贊同和支持。及至 1996年第二次世界糧食首腦會議通過的《羅馬宣言》則對“糧食安全”作出了周全的解釋。然而，無論是以國際組織所祈盼的目標來裁減還是實踐所收獲的效果來衡量，目前全球糧食安全依然沒有解除危機，甚至某些指標還在惡化。

第一，糧食供給處于緊平衡。據(jù)FAO的數(shù)據(jù)顯示，全球糧食儲備在2008年只有4.05億噸，降至1980年以來的最低水平，僅夠全球人食用8至12周。而從2009年的情況分析，美國農(nóng)業(yè)部的報告認為，今年世界谷物產(chǎn)量可達到22.16億噸，而在需求量可能達到21.76億噸的情況下，供大于需只有4000萬噸。不僅如此，按照聯(lián)合國糧食儲備量應(yīng)當(dāng)占社會消費量18%的規(guī)定計算，2009年糧食儲備額為3.91億噸，這一指標明顯低于去年同期水平。在糧食產(chǎn)量可能增加的前提下而糧食儲備額卻在減少，既說明了糧食實際消費需求在不斷增加，也反映出未來糧食供給前景不容樂觀。

第二，糧食價格滯留于高位。借助于需求增加和大宗資源價格上升的力量，國際市場糧價最近幾年一路扶搖直上。資料顯示，全球糧食價格2006年上漲了12%，2007年上漲了24%，2008年前8個月漲幅已超過50%。雖然金融危機的爆發(fā)讓糧食價格發(fā)生“夭折”，但目前仍處于歷史高位。據(jù)OECD和FAO聯(lián)合發(fā)布的《2009-2018農(nóng)業(yè)展望》報告，糧價總體水平目前遠高于10年平均水平，一些糧食的價格比 1998-2008年的水平高出了一倍。如作為世界基準的泰國大米，當(dāng)前價格為每噸614美元，比每噸290美元的10年平均水平高出一倍還多。不僅如此，F(xiàn)AO還預(yù)測，未來十年間，除牛肉和豬肉外，農(nóng)產(chǎn)品價格仍將高于1997-2006年的平均價格水平，其中谷物類價格將超出10%-20%，植物油的價格則將超出30%，甚至還有可能出現(xiàn)類似 2007-2008年糧食價格飆升的情況。

第三，饑餓人口有增無減。糧食供給的緊張與糧價的上升，意味著全球貧困人口可獲得食物的成本和數(shù)量越來越少，饑餓程度會進一步惡化。據(jù)聯(lián)合國公布的最新數(shù)據(jù)，2009年全球每天忍受饑餓的人數(shù)將達到10.2億人，扭轉(zhuǎn)了過去四十年中饑餓人口持續(xù)減少的趨勢，而且這一數(shù)字今年將繼續(xù)增加。比去年增加了1億多。大多數(shù)肌餓人們都分布在發(fā)展中國家，其中亞太地區(qū)的饑餓人口估計有6.4億、撤哈拉以南非州地區(qū)有2.65億、拉美和加勒比海地區(qū)有5300多萬，近東和北非地區(qū)達到4200萬，還有富裕國家也有1500多萬處于慢性饑餓。由于糧食供給短缺和消費不足，全球營養(yǎng)不良人數(shù)迅速增加，其中低收入國家平均每6秒鐘就有一名兒童死于營養(yǎng)不良。

按照聯(lián)合國2015年世界饑餓人口必須減少一半的要求，從現(xiàn)在起每年必須減少 2600萬饑餓人口，但現(xiàn)在每年減少的饑餓人口數(shù)實際只有210萬。不僅如此，在局部地區(qū)和部分國家，糧食短缺已經(jīng)造成了大規(guī)模移民問題，波及周邊地區(qū)安全；即便在一些富裕國家，也會因糧食問題引發(fā)恐慌騷亂，并觸發(fā)更大的安全危機。正是如此，聯(lián)合國秘書長潘基文大聲疾呼：糧食危機是一場全人類共同面臨的“輸不起的戰(zhàn)爭”。

二、人口遞增與糧食安全

在影響糧食安全的各種因素中，人口因素應(yīng)當(dāng)是最為直接和最為重要的因子。但我們需要指出地是，這種影響并不只表現(xiàn)在人口數(shù)量的增加而導(dǎo)致對糧食供給的壓力，而應(yīng)該表現(xiàn)在生產(chǎn)要素、結(jié)構(gòu)變動等多個方面。

第一，糧食需求的膨脹。聯(lián)合國人口基金會依照全球150個國家的人口指數(shù)預(yù)測，世界人口目前正以每年1.3%的速度增長，增長人數(shù)為7，700萬人，預(yù)計到2025年將增至91億，到2050年將突破 100億。問題的關(guān)鍵在于，全球人口增長速度大大快于糧食增產(chǎn)速度。目前世界糧食總產(chǎn)量一直徘徊在20億噸左右，缺糧最嚴重的國家正是那些人口增長速度快的國家。而據(jù)聯(lián)合國預(yù)測，至2025年，如果世界人口增長到91億，糧食需求隨之將增加50%。

第二，土地等生產(chǎn)要素的惡化。從人口增長和土地占有率的角度審視，人口的增長會導(dǎo)致對土地占用的大良增加，從而攤薄人均耕地占有量。據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織統(tǒng)計，隨著人口的不斷增加，目前非洲人均占有可耕地面積已由1960年代的0.5頃下降到目前不足0.3公頃。更嚴峻的事實在于，人口的增加會加大環(huán)境資源的壓力，并引發(fā)耕地流失的合并癥。在非洲，人口的增長已經(jīng)帶來了對木材和燃料的需求的擴張，每年被毀森林約占非洲大陸森林總面積的1.8%（約380萬公頃）。由于亂砍濫伐、過度種植和隨意放牧等原因，水土流失嚴重，氣候反常，旱澇災(zāi)害不斷出現(xiàn)，失去植被保護的地面不斷擴展，沙漠化現(xiàn)象日益嚴重，僅水土流失就使非洲糧食產(chǎn)量下降了25%。

第三，糧食分配與消費的嚴重不均。資料顯示，目前發(fā)展中國家的人口超過世界人口的70%，而且50多年來全球人口的急劇增加幾乎都來自發(fā)展中國家，未來人口的增長也將毫無例外地來自發(fā)展中國家，但與此相反，發(fā)達國家的人口數(shù)量將保持在12億左右。按照這種人口增長分布生態(tài)，到2050年發(fā)展中國家人口占世界人口總和將上升到85%。另一方面，目前發(fā)達國家生產(chǎn)的糧食接近全球糧食總產(chǎn)量的一半，人均年消費糧食700多千克，但發(fā)展中國家則不足300千克，在糧食分配與消費本已存在巨大差距的前提下，人口的非均衡增長將使糧食分配與消費的結(jié)構(gòu)性失衡更趨嚴重。

第四，消費結(jié)構(gòu)升級加劇糧食供給壓力。如許多發(fā)展中國家的居民消費目前還只是初級食品需求不同，發(fā)達國家人口消費呈現(xiàn)出高端化，即更多的消費者有能力消費高蛋白質(zhì)、高營養(yǎng)的畜牧類產(chǎn)品，進而擴大了對包括谷物在內(nèi)的飼料需求。如生產(chǎn)每千克牛肉需消耗近8.5千克谷物、生產(chǎn)每千克豬肉需消耗5千克至7千克谷物，生產(chǎn)1千克雞肉需消耗2公斤谷物。這種情形必然引發(fā)谷物飼料供求的緊張，并直接加劇了糧食供求的緊張化程度。

三、氣候變暖與糧食安全

糧食生產(chǎn)與氣候生態(tài)保持著高度的因果聯(lián)系，特別是在目前生態(tài)環(huán)境遭遇一定程度的傷害、極端天氣反復(fù)發(fā)作的條件下，氣候的變異已經(jīng)成為直接影響糧食安全的關(guān)鍵因素。對此，聯(lián)合國糧農(nóng)組織研究報告指出，今后20年至 50年間的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)將受到氣候變化的嚴重沖擊，并進而嚴重影響全球超長期的糧食安全。

在影響糧食生產(chǎn)的氣候條件中，全球氣候變暖已經(jīng)成為了最大的殺手。研究顯示，自19世紀初葉以來，地球平均氣溫已上升0.7攝氏度，而溫度持續(xù)升高，將減少熱帶和亞熱帶主要糧食產(chǎn)區(qū)的產(chǎn)量。據(jù)聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會發(fā)布的全球氣候變化報告指出，在低緯度地區(qū)，氣溫僅升高1至2攝氏度，農(nóng)作物產(chǎn)量就可能減少。在中高緯度地區(qū)，如果氣溫升高不超過3攝氏度，且具備足夠的水源，農(nóng)作物產(chǎn)量可能有所增加；但是，一旦升溫超過3攝氏度，農(nóng)業(yè)可能減產(chǎn)30%。日益嚴重的缺水與干旱是氣候變暖的直接產(chǎn)物，其對農(nóng)業(yè)產(chǎn)生的抑制力已經(jīng)超出了一般人的想象。有分析認為，由于全球氣溫的升高，地表水分加速向空中蒸發(fā)，即使降雨量有所增加，多數(shù)地區(qū)也會形成干旱。由于旱災(zāi)糧食損失占氣象災(zāi)害損失總量的60%左右，干旱對全球糧食生產(chǎn)的影響不可小視。

令人擔(dān)憂地是，氣候變暖和干旱對未來農(nóng)業(yè)與糧食生產(chǎn)的破壞還可能增加。聯(lián)合國糧農(nóng)組織研究報告指出，如果不對氣候變暖采取任何措施，到21世紀后半期，全球主要農(nóng)作物如小麥、水稻和玉米的產(chǎn)量最多可下降36%。而來自中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院的研究成果表明，按照目前的趨勢，若平均溫度升高2.5-3℃之后，氣候變化將導(dǎo)致我國三大主要糧食作物（水稻、小麥和玉米）產(chǎn)量持續(xù)下降，即溫度升高、農(nóng)業(yè)用水減少會使中國 2050年的糧食總生產(chǎn)水平下降14%-23%。

污染是全球氣候變暖派生的又一大威脅糧食生產(chǎn)的陰影。聯(lián)合國糧農(nóng)組織研究報告指出，在北半球地區(qū)，不斷增多的地表臭氧正在威脅農(nóng)作物生產(chǎn)，可能給農(nóng)民帶來數(shù)十億美元的損失；地表臭氧的形成和聚集與大量工業(yè)及汽車廢氣的排放有關(guān)，特別在大城市周邊的農(nóng)林地區(qū)，地表臭氧抑制農(nóng)作物生長的危害性正在逐漸放大。

四、金融危機與糧食安全

除了人口、氣候等常態(tài)因素直接作用于糧食生產(chǎn)外，偶然性因素也會對糧食安全形成沖擊。特別是全球金融危機的爆發(fā)和蔓延，其對世界糧食生產(chǎn)的投入、市場交易乃至未來走向都已經(jīng)產(chǎn)生了明顯的負面影響，而且這種影響有可能具有長期性和深入性。

第一，流動性緊縮導(dǎo)致農(nóng)業(yè)投入的減少。金融危機一方面導(dǎo)致了全球性的流動性段缺，另一方面導(dǎo)致各國政府為拯救城市主要產(chǎn)業(yè)資金支出的增加，兩個方面都在客觀上對農(nóng)業(yè)形成了“擠出效應(yīng)”——削減了農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)的投入。即使是在一些主要的糧食出口國，由于糧食價格的走低，其國際貿(mào)易收入急劇減少，用于糧食生產(chǎn)的資金也隨之縮減。

第二，糧食價格的持續(xù)下降損傷農(nóng)民種糧積極性。由于金融危機導(dǎo)致失業(yè)率上升和收入的減少，使全球不少家庭尤其是發(fā)展中國家家庭的糧食購買能力下降，進而導(dǎo)致農(nóng)作物生產(chǎn)和消費需求出現(xiàn)下滑，國際農(nóng)產(chǎn)品價格一路回落。在這種情況下，一些國家和地區(qū)已經(jīng)或開始減少了糧食種植面積。如在全球最大的農(nóng)產(chǎn)品出口國美國，農(nóng)民將結(jié)束連續(xù)5年的耕地擴張，將耕地面積減少700萬英畝，創(chuàng)下20年以來最大降幅。在其它地區(qū)，尤其是烏克蘭、阿根廷和巴西等谷物主產(chǎn)國，農(nóng)民們將減少使用高產(chǎn)雜交糧種和肥料，從而使產(chǎn)量受損。這種狀況勢必加劇糧食供給不足的嚴重程度，為下一輪糧食危機埋下了伏筆。

第三，投機因素可能在金融危機條件下重新膨脹。為了緩解金融危機，世界各國都不約而同地降低貨幣利率，美歐等發(fā)達經(jīng)濟體開動“印鈔機”向市場投放大量的流動性，從而帶來了國際主要貨幣的競相貶值，資本回報率降低，國際投機資本就將進攻的目標轉(zhuǎn)向了包括糧食在內(nèi)的商品期貨上。由于糧食存在明顯的上漲預(yù)期，投機資本完全可以在目前糧食處于低價狀態(tài)時囤積居奇，而在經(jīng)過一系列的輪番炒作后，未來糧價必被推高，全球消費者最終會為這場投機盛宴痛苦埋單，那些本已脆弱的有效需求會進一步受到扼制，世界范圍內(nèi)的饑餓人口只會有增無減。

五、自我保護與糧食安全

無論是在農(nóng)業(yè)問題還是在非農(nóng)業(yè)問題上，世界上許多國家尤其是發(fā)達國家存在著非常明顯的自我保護主義傾向，而且這種保護隨著金融危機的爆發(fā)甚囂塵上，糧食問題也就在這些以鄰為壑與“零和”博弈的生態(tài)中被罩上極度不安的陰影。

第一，農(nóng)業(yè)補貼。以美歐為代表的發(fā)達國家每年為本國農(nóng)民提供高達3000億美元的補貼，扭曲了農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的條件，直接傷害了發(fā)展中國家的糧食生產(chǎn)。以亞洲為例，亞洲國家曾盛產(chǎn)大豆、花生、葵花籽等油料作物，但1995年以來，美國農(nóng)場主靠政府巨額補貼廉價出口大豆，國際市場大豆價格持續(xù)走低，令亞洲豆農(nóng)苦不堪言。這種不公平競爭的結(jié)果是，亞洲大豆生產(chǎn)逐步萎縮，一些大豆出口國變成了進口國。全球大豆的生產(chǎn)中心也由亞洲地區(qū)轉(zhuǎn)移到了以美國、巴西和阿根廷為主的美洲地區(qū)。

第二，貿(mào)易限制。時至今日，日本還對國外進口大米征收高達490%的進口關(guān)稅，以保護本國農(nóng)產(chǎn)品。而為了保證本國的糧食供應(yīng)，從去年以來，阿根廷、烏克蘭、印度等國政府先后推出限制糧食出口的措施。盡管這種限制措施可以在短時間內(nèi)緩解國內(nèi)市場的壓力，但同時加劇了國際市場的供需矛盾，增大了包括非洲國家在內(nèi)的發(fā)展中國家糧食進口的成本。資料顯示，2008年，由于各種貿(mào)易限制，導(dǎo)致非洲國家用于進口糧食的款項高達150億美元，使得資金本已拮據(jù)的非洲捉襟見肘。

第三，生物加工。為了減輕石油等能源價格上漲對本國經(jīng)濟造成的壓力，不少國家走上了替代性生物清潔能源的道路。但生物燃料主要以玉米等農(nóng)作物為主要生產(chǎn)原料，因此必然導(dǎo)致對農(nóng)作物的大量需求。如全球最大的玉米種植國美國，如今占產(chǎn)量1/5以上的玉米用于加工乙醇燃料、同時，美國國會通過的新能源法案鼓勵大幅增加生物燃料的使用量，預(yù)定到2022年增至360億加侖。美國農(nóng)業(yè)部預(yù)計，今后幾年美國玉米產(chǎn)量的1/3將用于乙醇生產(chǎn)。糧食的“能源化”不僅分流了糧食的供給能力，加劇了市場的短缺化程度，而且制造了糧價上漲的重要推力。

第四，海外屯田。出于規(guī)避高額進口成本和糧食出口限制所導(dǎo)致的市場擔(dān)憂，日本、韓國、印度及中東國家等近年來大舉在海外購買耕地種糧。聯(lián)合國糧農(nóng)組織估計，在過去六個月時間里，有近2000萬公頃的欠發(fā)達國家的農(nóng)田被出售或正在協(xié)商出售或租賃。而去年，大約有1000萬公頃土地被出售。雖然“海外屯田”有助于增加本國的糧食供應(yīng)，但極有可能導(dǎo)致當(dāng)?shù)赝恋氐荣Y源價格的上漲，環(huán)境的破壞，投資者與當(dāng)?shù)氐睦婷軐⒆兊眉怃J?；诖耍瑖H農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者聯(lián)合會負責(zé)人指出，海外屯田將會導(dǎo)致“第二代殖民主義”的危險，因為這種掠奪資源的方式會讓貧窮的國家更加貧窮。

六、制定和出臺全球性方案

糧食安全所遭遇的挑戰(zhàn)已經(jīng)引起了不少國家政府和國際組織的高度警覺與反應(yīng)。在印度，該國政府新近通過了《國家糧食安全法案》；在中國，為了實現(xiàn)2020年前糧食年產(chǎn)量達到5.4億噸的目標，政府對農(nóng)業(yè)的預(yù)算連續(xù)三年增加，分別達到了27%、38%和20%。而就在今年結(jié)束的G8蜂會上，八國領(lǐng)導(dǎo)人一致同意未來三年向發(fā)展中國家的農(nóng)業(yè)項目投資120億美元。然而，糧食安全問題并非一個或幾個國家和區(qū)域性組織的單兵作戰(zhàn)所能解決，未來需要制定一個全球性的應(yīng)對方案。

第一，提高全球性耕地的資本投入。資料顯示，目前世界一些主要糧食生產(chǎn)國提高產(chǎn)量仍有很大潛力，比如有“糧倉”之稱的烏克蘭，目前糧食單產(chǎn)還不到美國的一半，擁有大量耕地的俄羅斯糧食單產(chǎn)甚至更低，而巴西還有4億多公頃可耕地尚未開發(fā)。只要加大農(nóng)業(yè)投資，糧食產(chǎn)量基本可以在中長期內(nèi)滿足人類的需求。

第二，加大對發(fā)展中國國家農(nóng)業(yè)的援助。據(jù)OECD發(fā)展援助委員會指出，全球?qū)τ谵r(nóng)業(yè)的官方發(fā)展援助已從 1980年代初的13%下降到目前的2.9%，而且自1990年代起，發(fā)展中國家農(nóng)業(yè)獲得的援助減少了75%。據(jù)此，聯(lián)合國在《2009年世界經(jīng)濟形勢展望》報告中指出，基礎(chǔ)設(shè)施投資不足阻礙了許多發(fā)展中國家農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高，生產(chǎn)無法滿足需求增長。資料顯示，目前最不發(fā)達國家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率大約只是發(fā)達國家的50%。為此，農(nóng)業(yè)援助的重點應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)向內(nèi)涵建設(shè)上來，即發(fā)達國家應(yīng)向發(fā)展中國家傳播更多農(nóng)業(yè)技術(shù)與知識，充分挖掘發(fā)展中國家的產(chǎn)糧潛力。

第三，塑造公平合理的國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易秩序。圍繞著農(nóng)業(yè)問題所進行的“多哈回合”談判必須盡管結(jié)束，發(fā)達國家和發(fā)展中國家都應(yīng)該從人類生存的角度考慮問題，在協(xié)調(diào)各方利益的基礎(chǔ)上都做出相對的讓步。主要是：以美國為代表的農(nóng)產(chǎn)品出口國凱恩斯集團應(yīng)當(dāng)大幅削減對農(nóng)產(chǎn)品的出口補貼，以歐盟、日本、韓國等為代表的農(nóng)產(chǎn)品自給國集團必須大量削讓關(guān)稅和配額限制，而代表發(fā)展中國家的二十國集團也應(yīng)當(dāng)盡可能地降低市場準入的門檻。唯有這樣，才能糾正國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易機制，通過有序的國際糧食市場靈活配置和調(diào)節(jié)全球糧食的供應(yīng)與需求。

第四，創(chuàng)建協(xié)調(diào)性與聯(lián)動性的國際機制。（1）聯(lián)合國可建立一個全球性糧庫，履行“世界糧食銀行”職能，并制定“特別借糧權(quán)”，幫助最不發(fā)達國家應(yīng)對糧食危機，同時，“世界糧食銀行”可以以優(yōu)惠條件向出現(xiàn)短期糧荒的國家借糧。（2）世界貿(mào)易組織擔(dān)負著監(jiān)控與協(xié)調(diào)全球糧食貿(mào)易的職能，因此可以賦予其撤銷相關(guān)國家糧食貿(mào)易限制性規(guī)定的職權(quán)，即使一些國家需要設(shè)立新的限制規(guī)定，必須提前通報世界貿(mào)易組織進行協(xié)商。（3）經(jīng)合組織負責(zé)制定全球性的生物燃料指南和保障措施，審查和評估相關(guān)國家發(fā)展生物質(zhì)能的長期影響，并且指定相應(yīng)的政策對其進行指導(dǎo)，以此減少對全球糧食安全的不利影響。（4）國際貨幣基金組織與世界銀行負責(zé)監(jiān)控一國宏觀經(jīng)濟指標變動對糧食生產(chǎn)與經(jīng)營的影響，評估相關(guān)國家應(yīng)對糧食安全危機的財政政策，加強對國際市場糧食產(chǎn)品及期貨的分析和監(jiān)督，建立對糧食投機行為的糾錯機制和嚴懲規(guī)則。

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[3]邵繼勇：《食品安全與國際貿(mào)易》[M]，化學(xué)工業(yè)出版社（北京），2006年3月第1版.

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