綜合防災減災的安全理念在城市規(guī)劃中的實施路徑＊——以北川新縣城災后重建規(guī)劃為例

洪昌富

(中國城市規(guī)劃設計研究院,北京 100037)

1 城市規(guī)劃的安全職責

2006年4月1 日實施的新版《城市規(guī)劃編制辦法》將城市規(guī)劃定性為“政府調(diào)控城市空間資源、指導城鄉(xiāng)建設與發(fā)展、維護社會公平、保障公共安全和公眾利益的重要公共政策之一”。保障公共安全已成為城市規(guī)劃的重要任務和主要內(nèi)容,城市規(guī)劃必須加強對城市防災、減災、救災的研究,在規(guī)劃編制和實施中采取適當措施,有效避免和減少災害,確保人民生命財產(chǎn)安全以及城市正常運行和發(fā)展。

2008年11月16 日上午,溫總理在視察北川縣城新址時提出了北川新縣城規(guī)劃建設要堅持“安全、繁榮、宜居、風貌、文明、和諧”的十二字方針。要把北川新縣城建成“汶川特大地震災后重建的標志、抗震救災偉大精神的標志和羌族文化遺產(chǎn)保護和傳承的標志”。

在新縣城規(guī)劃中,規(guī)劃工作者們首先將新縣城定位為安全的城市,通過科學選址、科學布局,建立安全的城市環(huán)境;通過完善城市防災減災基礎設施,建立突發(fā)事件預警和應急響應機制,增強城市綜合防災的能力,維護城市公共安全。通過科學規(guī)劃,建設“安全、安定、安心”的北川新縣城。

2 城市規(guī)劃的防災措施

城市規(guī)劃是一項預測城市發(fā)展水平、設定發(fā)展目標、選擇發(fā)展途徑和約束發(fā)展行為的工作,城市規(guī)劃必須對城市發(fā)展中的各種不利因素和風險進行周密的預測和評估,并采取相應的應對措施。城市規(guī)劃要根據(jù)城市災害的致災因素和產(chǎn)生先后的不同特點,合理采取“避災、防災、減災”措施和“測、報、防、抗、救、援”手段,盡可能減少災害發(fā)生的機會。

2.1 強化城市規(guī)劃避災[1]

城市規(guī)劃中的主要避災措施是根據(jù)項目性質(zhì)和場地條件,通過選址和布局手段,將項目布置避開災害可能發(fā)生地帶,同時避免項目可能給周邊地區(qū)帶來災害。

新建城市的選址和現(xiàn)有城市發(fā)展方向選擇應綜合考慮土地資源、水資源和氣候條件。城市建設要避開洪水淹沒區(qū)、采空區(qū)、軟弱地基區(qū)、沉陷區(qū)、地質(zhì)斷裂帶和山洪、泥石流、滑坡、崩塌等地質(zhì)災害可能發(fā)生地帶,以免遭受洪災和地質(zhì)災害。城市建設要有充足的水源供給,以免引發(fā)水荒。城市建設要避開靜風頻率過高的地區(qū),以免加重大氣污染程度。

在北川新縣城規(guī)劃中將安全作為新縣城選址的首要條件,新縣城建設用地實現(xiàn)地質(zhì)勘探詳查全覆蓋,確保場地安全。新縣城建于安昌鎮(zhèn)東南方向約2 km,距老縣城曲山鎮(zhèn)約23 km,交通便捷,通訊、供電、供水設施完備。經(jīng)專業(yè)部門勘察論證,該場地地處非常穩(wěn)定的揚子地臺上,工程地質(zhì)條件良好,未來發(fā)生地震災害或其它地址災害的可能性小,地勢相對平坦、開闊、受干擾小(圖1)。

圖1 北川新縣城用地適宜性評價圖

縣城規(guī)劃區(qū)除危巖區(qū)、巖溶區(qū)、隱伏巖溶區(qū)、采空區(qū)外的其它區(qū)域,未發(fā)現(xiàn)嚴重不良地質(zhì)作用,場地穩(wěn)定,地基土質(zhì)較均勻、穩(wěn)定,地下水對工程建設無影響或影響小,地形平坦,排水條件好。屬工程建設適宜區(qū),面積11.58 km2,占80.20%。

2.2 強化城市規(guī)劃防災[2]

城市規(guī)劃中的主要防災措施是加強城市防災工程建設,加強建筑防災設施配套,降低城市建設活動引發(fā)災害的可能性。

2.2.1 建設防災工程,提高防災能力

針對城市可能發(fā)生的各類災害,建設相應的防災工程,提高防災能力,這是城市防災規(guī)劃的核心和重點。為防治火災,要合理規(guī)劃建設消防站、公共消火栓、消防水池、消防碼頭等。為防治洪災,要合理規(guī)劃建設截洪溝、排洪渠、蓄洪池、防洪閘、排澇泵站、防洪大堤等。為應對現(xiàn)代戰(zhàn)爭中的空襲和核武器,要積極建設地下人防工程,并建設地下指揮中心。

在北川新縣城規(guī)劃中對城市的防災、救災基礎設施進行了統(tǒng)一的規(guī)劃布局,并提出了嚴格的建設標準要求(圖2)。

圖2 北川新縣城綜合防災規(guī)劃圖

(1)城市防洪

安昌河設防標準為50年一遇。區(qū)內(nèi)的水沒河、蔣家溝等排水溝防洪標準為10年一遇。

對安昌河防洪堤進行改造建設,達到規(guī)劃防洪標準要求。

保留安昌河東區(qū)的水沒河,并沿齊魯大道新開挖一條排水河,共同排放北部低丘地區(qū)產(chǎn)生的山洪。

在西區(qū)靠近山腳下修建截洪溝收集排放山區(qū)產(chǎn)生的洪水和周邊地區(qū)的雨水。

(2)城市消防

在安昌河東岸建設一座普通消防站,西岸預留一座普通消防站用地,占地面積3 000～6 000 m2。

消防供水主要靠城市供水系統(tǒng)解決,同時可充分利用區(qū)內(nèi)的豐富水系作為消防水源。在城區(qū)道路上室外消火栓間距不應大于120 m,流量不小于15 L/s。

(3)避災疏散場所

北川新縣城規(guī)劃設置6個街區(qū)避難場所,服務半徑約600 m,規(guī)劃總面積41 hm2。根據(jù)避難環(huán)境分析,各避難場所能夠用于避難的面積約占規(guī)劃面積20%～64%,可安排有效避難面積13.1 hm2,人均避難面積達到2.6 m2,規(guī)劃各避難場所用地面積如表1所示。

表1 避難場所建設要素

2.2.2 建筑工程強化防災性能

建筑工程防災主要是防地震、防火、防雷電。建筑防地震要按城市所在地的抗震設防烈度,進行抗震設計和建設。建筑防火主要是按防火規(guī)范要求控制防火間距,設置消防通道、消防設施,并使用合適的防火材料。建筑防雷電主要是按防雷規(guī)范配套建設防雷工程。

城市的對外交通系統(tǒng)、供水系統(tǒng)、供電系統(tǒng)、通信系統(tǒng)、醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)、糧食供應系統(tǒng)和消防系統(tǒng)是生命線系統(tǒng)的主要內(nèi)容,應按照比基本設防烈度提高1度的抗震設防標準要求進行抗震設防,保證發(fā)生地震時各系統(tǒng)能夠基本正常。

北川新縣城規(guī)劃新建工程必須按國家頒布《建筑物抗震設計規(guī)范》進行抗震設計和建筑設計,并達到標準要求。

2.2.3 工程管線綜合布局,保持安全間距

在北川新縣城規(guī)劃中按照管線綜合規(guī)范的要求,并考慮各種管線之間的安全盡距。

考慮抗震防災的安全因素,規(guī)劃給水管道在管徑小于400 mm(含)時采用HDPE管材,在管徑大于400 mm時采用球墨鑄鐵管。球墨鑄鐵管接口采用膠圈柔性接口,保證供水系統(tǒng)的安全,利用管材優(yōu)良的抗震性能,增強管網(wǎng)抵御地震災害的能力。給水管道穿越河流時利用現(xiàn)有橋梁架設管道,管材建議采用鋼管。

燃氣管道與建構(gòu)筑物、其他城市管道和電纜電線的水平及垂直距離應滿足有關消防安全規(guī)范的要求,并盡量避免與高壓電纜平行敷設。

2.2.4 減少環(huán)境破壞,降低災害發(fā)生

城市中的許多災害是由于城市建設破壞生態(tài)環(huán)境而造成的,如植被破壞和大挖大填導致水土流失、山洪、泥石流、滑坡、崩蹋等災害。為此,城市規(guī)劃與設計應充分結(jié)合地形,充分利用現(xiàn)狀,減少對環(huán)境的破壞,從而減少自然災害和地質(zhì)災害發(fā)生的機會。

在北川新縣城規(guī)劃中,特別強調(diào)了環(huán)境保護和城市生態(tài)安全,提出了建設避讓和生態(tài)修復要求。

(1)對建設中受損的地區(qū)進行生態(tài)修復。

規(guī)劃要求新縣城規(guī)劃布局時,充分有效地利用河谷平壩區(qū)土地資源,將規(guī)劃區(qū)邊緣地帶的低山,丘陵區(qū)規(guī)劃為公共綠地,開發(fā)建設中避讓東北部白沒河上游直接影響區(qū),一方面可以減輕對地質(zhì)環(huán)境的破壞,避免引發(fā)新的地質(zhì)災害,另一方面可以美化城市,同時也可以降低城市建設成本。

(2)提高建成區(qū)地面透水比例,保持良好植被覆蓋度及較好的土地透水性,提高雨水綜合利用率。

路(地)面雨水滲透補充地下水,不僅可以保障良好的城市水循環(huán),同時還可以通過分流部分雨水減少城市雨水管道和泵站的投資以及運行費用,并可避免暴雨時洪澇災害的發(fā)生。

建議新縣城盡量減少硬化地面,采用環(huán)保透水路面提高地面透水率。滲透路(地)面可用于停車場、廣場及人行道,特別適用于居民小區(qū),還可在空隙中種植草類。人行道、廣場應采用滲透系數(shù)較大的透水磚鋪裝,路面盡可能采用透水瀝青,增加雨水的滲透系數(shù),補充地下水,減少雨水徑流量。

2.3 強化城市規(guī)劃減災[2]

城市規(guī)劃中的主要減災措施是迅速疏散受災人口和財產(chǎn),控制災害傳播范圍和減弱災害的傳播速度,提高救災速度,保證城市在遭遇災害時能維持基本運轉(zhuǎn)。

2.3.1 控制建筑密度,降低損失程度

建筑密度越高,人口和財產(chǎn)必然越集中,一旦發(fā)生災害,遭受損失必然相應增大,為此應合理控制建筑密度。另外,降低建筑密度,增加城市綠地和廣場,發(fā)生災害時有利于疏散和安置受災人員,有利于施展救援工作。

2.3.2 設置隔離地帶,防止災害擴散[1]

控制災害傳播范圍和減弱災害的傳播速度是減小災害損失的有效辦法。新縣城的規(guī)劃建設遵循合理的用地空間結(jié)構(gòu),通過一廊、一帶將城市公共開敞空間有機地組織起來,與城市避災疏散需求相結(jié)合。

綠地與減災規(guī)劃結(jié)合考慮,把綠地的減災、避災功能作為綠地建設的重點之一(圖3)。通過城市園林綠地的減災避災規(guī)劃,增強綠地在災害發(fā)生時的應變能力,利用城市各類園林綠地最大限度地減輕自然災害造成的損失,提高城市綜合防災、減災水平。

圖3 北川新縣城綠地系統(tǒng)規(guī)劃圖

圖4 北川新縣城救援疏散通道規(guī)劃圖

規(guī)劃以安昌河濱河公園、永昌河中心公園為主要固定避災綠地,以各個社區(qū)公園、帶狀公共綠地為緊急避災綠地,以城市次干路和支路為主要避災通道,形成縣城避災綠地網(wǎng)絡。2.3.3 確保交通暢通,提高救災速度

災害發(fā)生后,為了減少災害損失,就要及時救災,而交通和通信是最為重要的條件。為確保交通和通信暢通,城市對外聯(lián)系的主要出入口不應少于3個,城市組團之間的聯(lián)系通道不應少于2條,城市對外聯(lián)系的通信線路不應少于2條。城市內(nèi)部道路應形成網(wǎng)絡,并有足夠的寬度,以提高通達性。

在北川新縣城規(guī)劃中特別強調(diào)了交通對于救災、疏散的重要作用,強化了新縣城的對外聯(lián)系(圖4)。

(1)通道布局

新縣城對外交通分成兩個層次:與外圍大、中城市聯(lián)系,與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)系。共設有13個新縣城出入口。

六個銜接干線公路:成青公路南口、成青公路北口、綿陽方向出入口(安北公路)、綿陽方向出入口(綿北快速通道)、江油方向出入口、樂興方向出入口。

規(guī)劃利用城區(qū)20 m以上的道路設主要疏散救援通道,保證有效寬度不小于20 m,轉(zhuǎn)彎半徑應滿足大型救災設備進出的需要;疏散救援通道上的橋梁、高架路的強度須達到抗Ⅷ度地震烈度。

規(guī)劃要求一般疏散救援通道的有效寬度在8 m以上,附近設置引導標志,對兩側(cè)建筑物的懸掛物加以限制。

疏散救援通道應避開易發(fā)生燃爆和有毒物擴散的重大危險源和次生災害源,兩側(cè)建筑物應具有較好的耐火性能,城區(qū)外部路段不受滑坡、崩塌、塌陷等地質(zhì)災害影響。

(2)應急通信系統(tǒng)

搶險救災時,應急通信系統(tǒng)須擔負起第一時間通信保障。應急通信系統(tǒng)應由各大運營商的網(wǎng)絡聯(lián)合組成,并結(jié)合航空、地面、海面、衛(wèi)星通信等多種網(wǎng)絡。主要通信設施和管線抗地震強度達到Ⅷ度烈度。災時保證可以調(diào)用一輛應急通信車,以備某些場所應急通信使用。

2.3.4 提高備用能力,應對緊急狀態(tài)

為保證城市在遭遇災害時能維持基本的運轉(zhuǎn),應建立備用的城市基礎設施,以備緊急狀態(tài)時啟用。如城市的供水、供電、供氣等設施系統(tǒng)均不宜少于2套,即使一套出現(xiàn)故障,也能維持城市基本運轉(zhuǎn)。城市河流、湖泊、池塘、水井等要盡可能保護和利用,作為緊急狀態(tài)時的臨時水源。

(1)應急供水

應急供水設施和管道要求達到抗Ⅷ度地震烈度。規(guī)劃沿東縱一路、東縱七路成環(huán)設置應急供水管道,并且通過東橫四路延伸至西區(qū)。規(guī)劃設13個應急供水點。規(guī)劃要求配置適當?shù)乃捃?平時可作灑水車用。

(2)供氣安全

燃氣設施和相關建筑物抗地震強度達到Ⅷ度烈度。

設置天然氣設施的緊急自動處置系統(tǒng),系統(tǒng)包括信息采集、信息傳輸和緊急處置,處置手段是自動關閉、遠程遙控關閉閥門;系統(tǒng)需要在中高壓燃氣管道和門站布設傳感器,對采集的災害事故信息快速判斷,由控制中心關閉中高壓燃氣管道和供應源。

(3)應急供電

10 kV以上供配電設施和管線抗地震強度達到Ⅷ度烈度。城市引入雙電源,110 kV變電站雙電源都來自不同的上級電站,以提高供電可靠性。救災指揮中心、主要避災疏散場所、救護醫(yī)院、水廠、電信局和其它一些重要部門需配置固定自備電源。供電部門配置一輛以上專用發(fā)電車,以備某些場所應急供電使用。

3 規(guī)范城市防災救災體制[2]

3.1 建立統(tǒng)一指揮機構(gòu)

北川新縣城應急指揮中心設在公安局辦公樓,應急指揮中心主要由應急通信系統(tǒng)、視頻圖像接入系統(tǒng)、計算機網(wǎng)絡系統(tǒng)、數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)、應急指揮系統(tǒng)、應急管理數(shù)據(jù)庫、應急指揮平臺和機房工程共8部分組成(圖5)。

圖5 北川新縣城災難管理體系筐圖

3.2 建立專業(yè)救援隊伍

建立一支訓練有素、作風過硬的專業(yè)救援隊伍是抗災救災工作成功的關鍵。北川新縣城應整合各部門的救災力量,建立統(tǒng)一的應急救災隊伍。按照“一隊多用、一專多能、平災結(jié)合、多災種救援”的思路,組建由公安消防隊為骨干,部門搶險救援隊配合的城市突發(fā)事件應急救援專業(yè)隊伍,覆蓋災情控制、救援疏導、設施搶修、污染急控、疫情防控、通信保障、交通保障、物資供應等領域。應急救災隊伍平時由各所屬部門分別管理,開展應急救援時,由應急指揮中心統(tǒng)一指揮。

3.3 建立救災物資儲備

城市人口和財產(chǎn)高度聚集,一旦發(fā)生災害,需要大量的救災物資進行補給。為此應建立救災物資儲備,通過地上和地下的各類倉庫儲備水、糧食、燃料、衣物、藥品和醫(yī)療設備等戰(zhàn)略物質(zhì)。北川新縣城規(guī)劃救災援助物資調(diào)配站設在體育中心南部,用地0.5 hm2。救災援助物資調(diào)配站主要負責接收分配省市調(diào)撥和外地援助的救災物資,救災物資進入調(diào)配站經(jīng)驗收后,根據(jù)應急指揮中心的指令,將救災物資分別發(fā)放到需要的地點。

[1] 北川羌族自治縣新縣城災后重建總體規(guī)劃[R].北京:中國城市規(guī)劃設計研究院,2008.

[2] 北川新縣城綜合防災體系規(guī)劃[R].北京:中國城市規(guī)劃設計研究院,2008.

[3] 城市安全發(fā)展必須研究并確定城市安全容量[N].中國建設報,2007-08-03(007).

[4] 科學規(guī)劃先行構(gòu)筑防災安全網(wǎng)[N].深圳特區(qū)報,2008-07-09(A06).