中小學(xué)校作為避難疏散場所的規(guī)劃對策研究＊

馬東輝,翟亞欣,范 波

(1.北京工業(yè)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院,北京城市與工程安全減災(zāi)中心,北京 100124;2.徐州市城鄉(xiāng)建設(shè)局,江蘇徐州 221000)

0 引言

避難疏散場所指用作災(zāi)難發(fā)生時用于受災(zāi)人員疏散和災(zāi)后臨時生活的場地和建筑,避難場所的合理規(guī)劃和合理配置是整個地區(qū)抗震防災(zāi)體系的核心部分,一般劃分為緊急避難場所、固定避難場所和中心避難場所三種類型。避難場所的建設(shè)通常利用綠地、停車場等空曠用地以及抗震能力較高的公共建筑。

2003年北京元大都城垣遺址公園是我國第一個正式建成的應(yīng)急避難場所[1]。“十一五”期間,我國許多省市相繼開展了應(yīng)急避難疏散場所的試點建設(shè),但大多采用公園、綠地形式。由于中小學(xué)校服務(wù)功能的要求,其空間分布和用地保障性強,被許多國家作為避難疏散場所建設(shè)的重要選擇。在日本和美國乃至一些發(fā)展中國家,將學(xué)校作為災(zāi)時避難場所或緊急求助中心進行設(shè)計,一方面較高的建筑抗震設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)可保護學(xué)生和老師的生命安全,另一方面學(xué)校里大空間的教室、場館以及較大的空地可供災(zāi)民避難和臨時安置[2]。1995年阪神地震后,日本政府實施了對學(xué)校建筑進行抗震加固并將其改造為避難場所的計劃,到2008年底,60%以上的學(xué)校完成了改造。

2008年汶川大地震的發(fā)生,使得避難疏散場所的建設(shè)得到了黨和政府的極大重視,引起了全社會的廣泛關(guān)注。溫家寶總理曾表示,要把學(xué)校建成最安全的地方,要把學(xué)校建設(shè)成社會和家長放心的地方,建成災(zāi)后第一避難所。2009年,我國開始在地震高危險區(qū)實施校舍安全工程,對中小學(xué)校舍開展排查、鑒定和加固,大幅提高學(xué)校建筑抗震能力。

我國避難場所建設(shè)起步較晚,在規(guī)劃和建設(shè)方面仍欠缺較多,今后一段時間內(nèi)進行避難疏散場所規(guī)劃和建設(shè)的任務(wù)仍非常繁重。在城市教育規(guī)劃、城市防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃和校舍安全工程等工作中,確定中小學(xué)校在城鎮(zhèn)避難疏散體系中的定位是一項至關(guān)重要的工作。本文針對我國城鄉(xiāng)避難疏散場所規(guī)劃建設(shè)中的現(xiàn)實情況,多點分析,綜合考慮,提出了中小學(xué)校作為避難場所的規(guī)劃對策。

1 我國現(xiàn)有中小學(xué)?，F(xiàn)狀以及汶川與玉樹地震中學(xué)校受災(zāi)情況

據(jù)教育部統(tǒng)計,截止到2008年底,我國共有各類學(xué)校58萬所,在校學(xué)生人數(shù)3.21億。高中階段學(xué)校30 806所,其中普通高中15 206所,在校人數(shù)2 476.3萬人,中等職業(yè)教育學(xué)校14 847所,在校人數(shù)2 087.1萬人;初中階段學(xué)校59 315所,在校人數(shù)4 841.4萬人;普通小學(xué)300 854所,在校人數(shù)10 331.5萬人;學(xué)前教育學(xué)校133 722所,在校人數(shù)2 475.0萬人[3]。

據(jù)統(tǒng)計分析,我國城市總計中小學(xué)?？傉嫉孛娣e7.02億m2,按我國現(xiàn)有城市人口3.71億平均計算,人均校園面積可達1.89 m2。其中城市非建筑用地面積約為4.04億m2,按所有城市人口平均計算人均1.09 m2。城市可利用作為避難開敞校園面積3.63億m2,按所有城市人口平均計算人均0.98 m2[3]。

我國城鎮(zhèn)總計中小學(xué)?？傉嫉孛娣e21.8億m2,按我國現(xiàn)有城鎮(zhèn)人口5.94億平均計算,人均校園面積可達3.67 m2。其中城鎮(zhèn)非建筑用地面積約為14.7億m2,按所有城鎮(zhèn)人口平均計算人均2.5 m2。城鎮(zhèn)可利用作為避難開敞校園面積13.5億m2,按所有城鎮(zhèn)人口平均計算人均2.27 m2[3]。(注:本文中進行中小學(xué)校分析時,包括了:小學(xué),一般初中,普通高中。)

面對我國城市建設(shè)中可用作避難場所用地緊張的現(xiàn)實,中小學(xué)校園是可供利用的有效資源。

2008年汶川地震學(xué)校受損數(shù)量約13 779處,總面積21.9×107m2,其中嚴(yán)重破壞的校舍面積約占38%,倒塌的校舍面積約占3.8%[4]。

2010年玉樹地震學(xué)校的樓房50%倒塌,100%平房倒塌,學(xué)生死亡207人,占總比例1%,震區(qū)因地震倒塌的校舍36 572 m2,占震區(qū)校舍總面積的37.26%;未坍塌而結(jié)構(gòu)受到嚴(yán)重?fù)p毀不能使用的校舍占總校舍面積的62.74%,207名學(xué)生中,校外死亡占64.7%。

這兩次地震暴露出了我國中小學(xué)校舍抗震能力與社會預(yù)期偏離嚴(yán)重的問題,但隨著全國校舍安全工程的實施,相信校舍抗震能力會有較大的提高,也為中小學(xué)校作為避難疏散場所提供了保障。

據(jù)統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù),全國公園面積為20億m2,按50%可利用面積計算,有10億m2可用面積,根據(jù)城鎮(zhèn)人口5.94億人口計算,人均公園面積為1.68 m2,這表明僅僅依靠公園作為避難面積,用地面積較為緊張,如果加上城鎮(zhèn)中小學(xué)人均2.27 m2的面積,就能達到城鎮(zhèn)人均4 m2的避難面積,這說明對公園作為避難場所存在的面積不足現(xiàn)狀,中小學(xué)校作為避難場所的建設(shè)意義重大。

2 中小學(xué)校作為避難場所的有利條件分析

根據(jù)我國現(xiàn)行有關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的要求,結(jié)合我國目前中小學(xué)校網(wǎng)點布局的情況,中小學(xué)校用作避難場所具有許多有利條件,具體分析如下:

2.1 我國現(xiàn)行有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定使得中小學(xué)校用作避難場所在布局和規(guī)模上可得到有效保證

《中華人民共和國義務(wù)教育法》第十二條規(guī)定:適齡兒童、少年免試入學(xué)。地方各級人民政府應(yīng)該保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)。

從中反映出:①在中小學(xué)規(guī)劃時,入學(xué)人口應(yīng)考慮所有適齡兒童和少年;②入學(xué)人口考慮按照適齡兒童、少年戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)的原則進行規(guī)劃。

《〈中華人民共和國義務(wù)教育法〉實施細(xì)則》第五章實施保障第二十六條規(guī)定,實施義務(wù)教育的學(xué)校設(shè)置,由設(shè)區(qū)的市級或者縣級人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃,合理布局。小學(xué)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)有利于適齡兒童、少年就近入學(xué)。寄宿制小學(xué)設(shè)置可適當(dāng)集中。普通初級中學(xué)和初級中等職業(yè)技術(shù)學(xué)校的設(shè)置,應(yīng)當(dāng)根據(jù)人口分布狀況和地理條件相對集中。因此,學(xué)生的上學(xué)距離是一個硬性的指標(biāo)。

第二章實施步驟第八條規(guī)定,實施義務(wù)教育,應(yīng)當(dāng)具備三個基本條件,分別為①與適齡兒童、少年數(shù)量相適應(yīng)的校舍及其他基本教學(xué)設(shè)施;②具有按編制標(biāo)準(zhǔn)配備的教師和符合義務(wù)教育法規(guī)定要求的師資來源;③具有一定的經(jīng)濟能力,能夠按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)逐步配置教學(xué)儀器、圖書資料和文娛、體育、衛(wèi)生器材。所以小學(xué)的招生能力及規(guī)模也是學(xué)校規(guī)劃是否合理的一個重要指標(biāo)[5]。

因此,把中小學(xué)校作為應(yīng)急避難場所在規(guī)劃布局上具有強制法律保障。

2.2 中小學(xué)校具有可作為避難場所的場地和建筑

中小學(xué)用作避難疏散場所,有兩種類型設(shè)施可供利用:

(1)中小學(xué)校的空曠場地(如操場、綠地等);

(2)中小學(xué)校校舍(包括教室、宿舍、場館等)。

從這些場地和建筑的可利用條件來看,可考慮順序為:操場,廣場,綠地;普通教室,公共教室(如階梯教室),食堂,宿舍,體育用房,辦公室等;其他公共用房(如圖書館、實驗室)。中小學(xué)?？勺鳛槭枭鏊膱龅睾徒ㄖ賵?、綠地、廣場等空曠場地外,其他可利用的校舍建筑大體上可以分為三類:第一類為平災(zāi)轉(zhuǎn)換方便,災(zāi)后可立即投入使用的,包括普通教室,公共教室;第二類為平災(zāi)轉(zhuǎn)換較方便,災(zāi)后可簡單整理即可投入使用的,包括食堂,宿舍,體育用房,辦公室等;第三類為難以立即投入使用的,包括其他公共用房(如圖書館、實驗室)。

于是可以把場地使用狀況分為三種,①可使用的開敞面積,我們稱之為一級可利用場所;②可利用開敞面積加上第一類場所,我們稱之為二級可利用場所;③為可利用開敞面積加上第一類場所再加上第二類場所,我們稱之為三級可利用場所。

一、二、三級可利用場所面積現(xiàn)狀如表1所示。

表1 一、二、三級可利用場所面積現(xiàn)狀表

2.3 按照現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃的相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),中小學(xué)校網(wǎng)點布局和建設(shè)規(guī)模相當(dāng)程度上可以保證避難疏散的需要

《城市抗震防災(zāi)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》GB 50413-2007中第8.2.10條規(guī)定緊急避震疏散場所的服務(wù)半徑宜為500 m,步行大約10 min之內(nèi)可以到達;固定避震疏散場所的服務(wù)半徑宜為2～3 km,步行大約1 h之內(nèi)可以到達[6]。按照城市規(guī)劃的相關(guān)規(guī)定和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),小學(xué)的服務(wù)半徑不宜大于500 m,中學(xué)的服務(wù)半徑不宜大于1 000 m,從服務(wù)半徑上可以滿足避難疏散的需要。

《城市抗震防災(zāi)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》GB 50413-2007中第8.2.9條避震疏散場地的規(guī)模:緊急避震疏散場地的用地不宜小于0.1 hm2,固定避震疏散場地不宜小于1 hm2,中心避震疏散場地不宜小于50 hm2[6]。

《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》GB 50180-93中,中小學(xué)校規(guī)模在公共服務(wù)設(shè)施中的設(shè)置規(guī)模見表2,可以看到小學(xué)的最小設(shè)置規(guī)模為6 000 m2,中學(xué)的最小設(shè)置規(guī)模為11 000 m2[7]。

從規(guī)劃中校園規(guī)模上,也就是表2中的學(xué)校建筑設(shè)置規(guī)定可以看出,在規(guī)模上小學(xué)學(xué)校要在0.1 hm2以上,可達到緊急避難場所的面積要求;中學(xué)通常也要1 hm2以上,可達到固定避難場所的要求。

表2 城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范中不同類別學(xué)校用地面積表[7]m2

2.4 按照我國現(xiàn)有中小學(xué)校建設(shè)和分布情況,中小學(xué)校網(wǎng)點和規(guī)模相當(dāng)程度上可以保障避難疏散的需要

根據(jù)教育部統(tǒng)計的指標(biāo),從表3中分析,幼兒園和農(nóng)村小學(xué)平均水平具備緊急避難場所的面積條件,城市和縣鎮(zhèn)的小學(xué)、中學(xué)的平均規(guī)模具備作為固定避難場所的面積條件。平均說來從規(guī)模上中小學(xué)校園基本滿足避難場所的建設(shè)要求。

表3 全國不同類別校園校均面積[3]m2

2.5 中小學(xué)校作為避難場所是城市居住區(qū)滿足緊急避難要求所必需

《城市抗震防災(zāi)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》GB 50413-2007中8.2.8條避震疏散場所每位避震人員的平均有效避難面積,應(yīng)符合:

(1)緊急避震疏散場所人均有效避難面積不小于lm2,但起緊急避震疏散場所作用的超高層建筑避難層(間)的人均有效避難面積不小于0.2 m2;

(2)固定避震疏散場所人均有效避難面積不小于2 m2[6]。

按照我國目前城市規(guī)劃指標(biāo)分析,滿足疏散距離要求的我國城市人均綠地面積在很多大城市的人口密集區(qū),約為1 m2左右,道路面積約為1.2 m2左右,教育用地面積約為1 m2左右。對于綠地面積考慮到周邊建筑工程影響,其有效疏散面積通常不超過50%;道路面積考慮到應(yīng)急通行要求、兩側(cè)建筑影響,其有效疏散面積通常為20%左右;學(xué)校面積中,可利用的操場和綠地等空曠場所面積約為30%左右,因此,即使考慮廣場等其他形式空曠場所面積,在我國城市的很多人口密集區(qū)域人均可利用疏散場所面積約為0.8～1.2 m2。

公共服務(wù)設(shè)施控制指標(biāo)如表4,城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范中指出“從調(diào)查的全國120余個居住區(qū)、小區(qū)實例分析,有40%以上人均公共綠地不足1 m2,如去掉其中不合標(biāo)準(zhǔn)的公共綠地,其比例更高”[7]。這說明我國人均綠地和教育用地面積貼近表中給出的最低標(biāo)準(zhǔn)。中小學(xué)現(xiàn)狀面積分析見表5,從表4和表5可以分析到,城市居住區(qū)避難面積中,中小學(xué)占有很高的比重,因此中小學(xué)校作為避難場所是城市居住區(qū)滿足避難要求所必需的。

表4 公共服務(wù)設(shè)施控制指標(biāo)[7]

表5 中小學(xué)現(xiàn)狀面積分析表

2.6 中小學(xué)?；揪哂凶鳛楸茈y場所的各類配套設(shè)施或改造潛力

中小學(xué)校里通常已經(jīng)按照師生教學(xué)、辦公和宿住的需要,配置了消防、供電、供水、能源等配套設(shè)施,很多學(xué)校還配置有監(jiān)控、通信等設(shè)施,基本可以滿足應(yīng)急疏散場所配套設(shè)施的配置需要,只要對其進行抗震能力的改造,就可以有效支撐災(zāi)民的災(zāi)后疏散生活。

盡管按照現(xiàn)行規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)要求,中小學(xué)校園的主要出入口通常不能緊鄰主路,但對于避難疏散來說,對道路適當(dāng)改造即可滿足疏散要求。

2.7 “有災(zāi)害,去學(xué)?！钡睦砟羁梢杂行ПＵ铣青l(xiāng)應(yīng)急救援能力

“有災(zāi)害,去學(xué)?！笔菤W美發(fā)達國家及多數(shù)發(fā)展中國家應(yīng)急疏散的一個很重要的理念[8],當(dāng)前其前提是學(xué)校的抗震能力和應(yīng)急避難能力能夠滿足應(yīng)急疏散的要求。中小學(xué)校在城鎮(zhèn)中分布廣泛,人們通常在500～1 500 m范圍內(nèi)均能找到學(xué)校;學(xué)校作為城鎮(zhèn)的公共設(shè)施,常住居民均能較好地了解其位置和基本情況,成人、兒童等各年齡段以及各階層人員通常均對其有基本了解;學(xué)校具備各種消防等防災(zāi)設(shè)施和保障基本生活的水、電等基礎(chǔ)設(shè)施;學(xué)校不僅具有操場、綠地等空曠場所,也具有教室、宿舍、辦公室等類型的方便災(zāi)后生活的建筑空間;少年、兒童等未成年人對學(xué)校環(huán)境熟悉,便于其災(zāi)后的心理恢復(fù);通常一個學(xué)區(qū)的人們通過適齡學(xué)習(xí)少年兒童可以建立起相互了解、相互溝通和相互協(xié)助的社會環(huán)境,便于災(zāi)后生活的組織和自救互救能力的發(fā)揮;以學(xué)校為紐帶便于組織社區(qū)自救、互救和志愿者救援組織,提高災(zāi)害應(yīng)對能力;從我國目前城市用地的現(xiàn)狀來看,要應(yīng)對重大和特大災(zāi)害的緊急疏散,可供利用的公共場所和空曠場地有限,不利用學(xué)校作為疏散場所,城市很多人員密集地區(qū)將難以滿足疏散要求,中小學(xué)校是應(yīng)對城市重大和特大災(zāi)害應(yīng)急疏散的必要場所;更重要的是,學(xué)校作為公共設(shè)施和未成年人密集聚集的公共場所,保證其抗震安全和應(yīng)急疏散是政府的基本職責(zé),是建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的一項主要任務(wù),近幾年我國正在實行的校舍安全工程等工作為其奠定了堅實基礎(chǔ);因此,中小學(xué)校作為應(yīng)急避難場所,布局有效,設(shè)施齊備,廣為人知,生活方便,互救互聯(lián),便于疏散,通過建立“有災(zāi)害,去學(xué)?！钡幕緫?yīng)急疏散理念,可以有效保障城鄉(xiāng)應(yīng)急救援能力。

3 中小學(xué)校作為避難疏散場所存在問題分析

3.1 規(guī)劃建設(shè)情況

我國避難場所規(guī)劃和建設(shè)嚴(yán)重滯后,缺少完整有效的避難疏散體系,但這也為中小學(xué)校建筑作為疏散場所的決策提供了機遇,可有效避免重復(fù)建設(shè);

3.2 疏散生活條件

無論從規(guī)劃要求和實際建設(shè)情況看,我國避難場所基本上仍以選擇室外空曠場所為主,全國各城鎮(zhèn)基本未見采用抗震能力可靠的建筑作為疏散場所的統(tǒng)籌規(guī)劃和建設(shè),這與國際上發(fā)達國家逐步推進采用室內(nèi)疏散的趨勢不相一致,我國災(zāi)后避難場所的生活條件普遍較差;通過對規(guī)劃作為避難場所的中小學(xué)園進行應(yīng)急疏散改造,可以有效改善我國城鎮(zhèn)疏散生活條件。

3.3 建筑抗震能力

中小學(xué)建筑普遍抗震能力較差,盡管目前校舍安全工程工作在全國災(zāi)害高危險區(qū)可提高校舍抗震能力,但中小學(xué)校在規(guī)劃和建設(shè)上普遍未統(tǒng)籌考慮應(yīng)急避難疏散的要求;

3.4 管理體制

我國中小學(xué)校辦學(xué)主體多樣,管理體制復(fù)雜,一旦決策作為應(yīng)急避難場所,需要從應(yīng)急避難疏散管理方面進行制度和法律建設(shè);

4 規(guī)劃政策建議

從我國目前城鎮(zhèn)建設(shè)的現(xiàn)狀來看,中小學(xué)校用作避難疏散場所在許多大中城市十分必要,在城鎮(zhèn)規(guī)劃中,可有下述三種對策方案:

(1)樹立“有災(zāi)難去學(xué)?！钡幕痉罏?zāi)疏散理念,把城鎮(zhèn)中小學(xué)校全部作為固定類應(yīng)急避難場所,全部利用其場地和建筑設(shè)施,并考慮應(yīng)急配套設(shè)施的改造。

(2)考慮在大城市的中心城區(qū)把中小學(xué)校全部作為固定類應(yīng)急避難場所,突出解決大城市中心密集城區(qū)疏散場所嚴(yán)重不足的問題,其他地區(qū)可根據(jù)需要利用中小學(xué)校的空曠場地主要作為緊急避難場所;另外,在容易發(fā)生臺風(fēng)、洪水、暴雨內(nèi)澇等災(zāi)害的地區(qū),由于室外疏散不利于救災(zāi)和災(zāi)后生活,可把學(xué)校作為需要室內(nèi)疏散的災(zāi)后的應(yīng)急避難場所,這對于東南沿海地區(qū)、江河流域洪澇災(zāi)害易發(fā)地區(qū)尤其必要。

(3)只考慮利用中小學(xué)校的空曠場地主要作為緊急避難場所,對于疏散用地緊張的大城市人口密集城區(qū),固定疏散考慮向城市其他地區(qū)的遠(yuǎn)程疏散方式。

考慮到我國經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀,現(xiàn)階段采用第(2)種對策較為適宜,但長遠(yuǎn)來看,還是應(yīng)逐步過渡到第(1)中對策,因此,對于我國經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū),建議采用第(1)種對策。

5 小結(jié)

從汶川大地震開始,玉樹地震,南方洪災(zāi),甘肅省曲舟泥石流,中華民族一次又一次經(jīng)受著大自然給予的重大考驗,災(zāi)難帶給人民重大的生命財產(chǎn)損失,在災(zāi)難考驗人民意志力的同時,也在檢驗著中國避難系統(tǒng)的承受力和成熟度,中小學(xué)校作為應(yīng)急避難場所的一大重要組成部分,但是在這幾次巨大的災(zāi)害面前,其本身受災(zāi)情況也十分嚴(yán)重,結(jié)果造成大量中小學(xué)生傷亡、避難場所用地緊張和教育設(shè)施重建使學(xué)生上課時間拖延等等情況。中小學(xué)生是最弱勢的群體,也是社會的希望和明天,中小學(xué)校作為避難場所的建設(shè)是對社會希望的保護,是災(zāi)害發(fā)生后使人們重建家園,重拾信心的最有效的措施,是一個國家走向發(fā)達、文明的一種表現(xiàn)[9]。中小學(xué)校在作為應(yīng)急避難場所的規(guī)劃具有重大的現(xiàn)實意義。

注:文中部分?jǐn)?shù)據(jù)來自國家教育部及統(tǒng)計局網(wǎng)站,在此表示感謝。

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