東北三省礦業(yè)城市發(fā)展的回顧與思考

盧萬(wàn)合，劉繼生 ，那 偉

(1.吉林師范大學(xué)旅游與地理科學(xué)學(xué)院，吉林 四平 136000；2.東北師范大學(xué)城市與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130024)

1 概 述

礦業(yè)城市是依托礦產(chǎn)資源而發(fā)展起來(lái)的城市。東北三省是我國(guó)礦業(yè)城市最為集中的地區(qū)，這里共有礦業(yè)城市33座，其中地級(jí)城市有14座，縣級(jí)城市19座，另外吉林省還有4座建制鎮(zhèn)。在這些礦業(yè)城市中，處于幼年期發(fā)展階段的縣級(jí)以上城市僅為三座，分別是：七臺(tái)河市、松原市和鐵法市。其他城市均經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的開(kāi)發(fā)，發(fā)展階段處于中老年期(表1)。

東北三省一直是我國(guó)礦產(chǎn)資源生產(chǎn)、加工以及外銷(xiāo)的重要基地，為國(guó)家的工業(yè)化進(jìn)程及經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。東北地區(qū)最主要的礦產(chǎn)資源是煤、石油、天然氣和鐵礦。2007年，東北三省原煤產(chǎn)量為19768.38萬(wàn)t，占全國(guó)原煤總產(chǎn)量的7.83%；原油產(chǎn)量為6000.93萬(wàn)t，占全國(guó)原煤總產(chǎn)量的32.2%；天然氣產(chǎn)量為39.44億m3，占全國(guó)天然氣總產(chǎn)量的5.70%；煤炭基礎(chǔ)儲(chǔ)量為130.04億t，占全國(guó)總儲(chǔ)量的3.99%；石油基礎(chǔ)儲(chǔ)量為93633.17萬(wàn)t，占全國(guó)總儲(chǔ)量的33.06%；天然氣基礎(chǔ)儲(chǔ)量為2270.78億m3，占全國(guó)總儲(chǔ)量的7.07%；鐵礦基礎(chǔ)儲(chǔ)量為71.87億t，占全國(guó)總儲(chǔ)量的32.14%。東北三省礦業(yè)城市在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史上發(fā)揮過(guò)重要作用，而如今，伴隨著礦產(chǎn)資源的逐步枯竭，這些城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨著巨大的困境，并連帶產(chǎn)生了一系列社會(huì)問(wèn)題和環(huán)境問(wèn)題。回顧和反思東北地區(qū)礦業(yè)城市的發(fā)展，提出可持續(xù)發(fā)展的調(diào)控策略無(wú)疑是必要的。

表1 東北三省礦業(yè)城市概況

2 東北三省礦業(yè)城市發(fā)展回顧

建國(guó)以來(lái)，東北三省礦業(yè)城市發(fā)展迅速，形成了普遍以重工業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)體系，資源型產(chǎn)業(yè)成為各礦業(yè)城市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。三省礦業(yè)城市發(fā)展經(jīng)歷了兩個(gè)階段：第一個(gè)階段從新中國(guó)成立到1990年。新中國(guó)建立之初，重工業(yè)成為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重中之重，三省具有豐富的礦產(chǎn)資源，并且遺存民國(guó)時(shí)期、偽滿(mǎn)時(shí)期的工業(yè)基礎(chǔ)，迅速成為國(guó)家最重要的能源礦產(chǎn)基地。椐不完全統(tǒng)計(jì)，建國(guó)以來(lái)，三省為國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)累計(jì)提供50億t煤炭，20億t原油[1，2]。在此期間，三省的礦業(yè)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，在國(guó)家一系列重點(diǎn)項(xiàng)目的推動(dòng)下，礦產(chǎn)資源被大規(guī)模開(kāi)發(fā)，并且按所依托的主體資源的種類(lèi)，形成了不同類(lèi)型的礦業(yè)城市。東北三省礦業(yè)城市的興起，客觀上加速了這一地區(qū)的城市化進(jìn)程，同時(shí)對(duì)其自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有巨大的推動(dòng)作用。第二階段是1990年之后。經(jīng)歷了半個(gè)多世紀(jì)高強(qiáng)度的開(kāi)發(fā)，東北三省絕大多數(shù)的礦業(yè)城市面臨礦產(chǎn)資源枯竭，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)衰退的局面，多數(shù)礦業(yè)城市開(kāi)始步入中老年礦業(yè)城市發(fā)展階段[2]。2003年發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見(jiàn)》，把東北地區(qū)推上了發(fā)展的快車(chē)道[3]。2007年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2007〕38號(hào))，之后分別于2008年3月17日及2009年3月5日公布44個(gè)資源枯竭型城市名單，在這其中東北三省共有16個(gè)城市被列入名單，占其總個(gè)數(shù)的36%。

3 東北三省礦業(yè)城市面臨的現(xiàn)實(shí)困境

3.1 經(jīng)濟(jì)困境

東北三省礦業(yè)城市多以資源產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，隨著資源的逐漸枯竭，這些城市面臨著嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)困境。首先，東北三省礦業(yè)城市可供開(kāi)采的探明資源儲(chǔ)量越來(lái)越少。目前，三省33座礦業(yè)城市處于老年期的礦業(yè)城市有8座，處于中年期的有22座，其中絕大部分還都是接近老年期的，處于幼年期的僅有3座[4]?？梢哉f(shuō)資源枯竭是造成東北三省礦業(yè)城市眾多問(wèn)題的根源，它首先帶來(lái)嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，也是一系列社會(huì)問(wèn)題和生態(tài)問(wèn)題的嚴(yán)重?cái)_動(dòng)因素。其次，東北三省礦業(yè)城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。資源稟賦加之長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，造成東北三省礦業(yè)城市形成以資源開(kāi)采業(yè)和加工業(yè)為主產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，資源產(chǎn)業(yè)以外的產(chǎn)業(yè)一般都不發(fā)達(dá)，尤其是第三產(chǎn)業(yè)，資源產(chǎn)業(yè)衰落后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)又顯現(xiàn)畸形特征。以遼源市為例，第二產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期是其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的主體，可是自1994～2004年，其第三產(chǎn)業(yè)超常發(fā)展，形成“三、二、一”的產(chǎn)業(yè)格局，這與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平是極不相符的。再次，東北三省礦業(yè)城市地方財(cái)政收入困難。財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)低于財(cái)政支出，造成財(cái)政赤字不斷增長(zhǎng)，以吉林省遼源市為例，1985～2005年遼源市財(cái)政赤字由6319萬(wàn)元增加到129686萬(wàn)元，長(zhǎng)期的入不敷出，使其僅能靠國(guó)家補(bǔ)貼才能維持城市的正常運(yùn)行，而這種情況在東北三省的礦業(yè)城市中比較普遍。

3.2 人口和就業(yè)問(wèn)題

首先，東北三省礦業(yè)城市失業(yè)問(wèn)題非常嚴(yán)重。以資源產(chǎn)業(yè)為主的單一型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)造就了單一的就業(yè)類(lèi)型。目前，東北三省37座城鎮(zhèn)共有礦業(yè)從業(yè)人員117.62萬(wàn)人，礦業(yè)從業(yè)人員占這些城鎮(zhèn)人口數(shù)的3.26%。礦業(yè)從業(yè)人員比例較高的縣級(jí)以上礦業(yè)城市，多集中在遼寧省和黑龍江省，其中排在前幾位的是：鐵法市(13.04%)、盤(pán)錦市(11.16%)、南票區(qū)(9.12%)、七臺(tái)河市(8.59%)、雞西市(7.51%)、鶴崗市(7.27%)。一旦資源枯竭，資源產(chǎn)業(yè)面臨困難，就業(yè)問(wèn)題將在短時(shí)間內(nèi)爆發(fā)，這也正是目前各礦業(yè)城市所面臨的共同問(wèn)題。根據(jù)對(duì)2000年人口普查數(shù)據(jù)的分析，六個(gè)失業(yè)率超過(guò)20%的城鎮(zhèn)全部為東北三省的礦業(yè)城市，分別是：本溪、阜新、撫順、遼源、雞西和鶴崗[4]。另?yè)?jù)2005年7月國(guó)家計(jì)生委的一次抽樣調(diào)查，遼寧省撫順、本溪、阜新的失業(yè)率高達(dá)31.12%、21.30%、24.68%，“零就業(yè)”問(wèn)題也很突出[2]。其次，東北三省礦業(yè)城市失業(yè)人員再就業(yè)困難。造成礦業(yè)城市再就業(yè)困難的外部條件，是經(jīng)濟(jì)困境導(dǎo)致就業(yè)崗位提供量十分有限。以遼寧省阜新市為例，1996～2001年的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值平均增長(zhǎng)僅為2.1%，比中國(guó)西部地區(qū)還低5個(gè)百分點(diǎn)，2000年竟創(chuàng)下了0.2%的最低紀(jì)錄[5]，如此低速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，對(duì)就業(yè)不可能有很大的帶動(dòng)作用。就失業(yè)人員本身來(lái)說(shuō)，一般地礦業(yè)城市的失業(yè)人員，尤其是資源產(chǎn)業(yè)的失業(yè)人員，普遍存在學(xué)歷層次低，勞動(dòng)技能單一，年齡偏大等不利條件，導(dǎo)致其在就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中處于弱勢(shì)地位。再次，東北三省礦業(yè)城市人口大量外遷、人才外流。資源枯竭導(dǎo)致人口外遷、人才外流是礦業(yè)城市發(fā)展末期的一個(gè)固有模式，甘肅省玉門(mén)市在20世紀(jì)90年代曾出現(xiàn)這樣的問(wèn)題，東北三省的中老年礦業(yè)城市也有這樣的發(fā)展趨勢(shì)。以遼源市為例，從2000～2006年，人口由124.28萬(wàn)人逐年減少到123.22萬(wàn)人，造成其人口減少最主要因素就是人口外遷。

3.3 生態(tài)環(huán)境問(wèn)題

東北三省礦業(yè)城市普遍存在土地破壞、水資源污染的問(wèn)題。礦產(chǎn)資源的開(kāi)采與加工，直接或間接地造成大面積的工業(yè)廢地，是礦業(yè)城市土地破壞的典型代表。如阜新市因采礦破壞土地23 251hm2，13個(gè)采煤沉陷區(qū)地表沉陷面積10 138hm2，現(xiàn)有大小矸石山23座，占地2 800hm2，粉煤灰堆放場(chǎng)4座，占地400hm2，雖已開(kāi)始治理，但工作量十分巨大[6]。礦產(chǎn)資源開(kāi)采過(guò)程中，水資源的破壞與污染也十分嚴(yán)重。例如，遼源市主要河流東遼河污染十分嚴(yán)重，河流水域的污徑比超過(guò)70%，部分河段水體基本無(wú)功能可言，其他城市也有類(lèi)似的問(wèn)題。土地破壞和水資源污染，必然導(dǎo)致植被的破壞，森林和草場(chǎng)資源減少，生態(tài)功能降低，這也是困擾礦業(yè)城市生態(tài)環(huán)境的另一個(gè)棘手問(wèn)題。另外，東北三省礦業(yè)城市市區(qū)的環(huán)境質(zhì)量問(wèn)題也比較嚴(yán)重，大氣污染和地表水污染尤為突出。

4 東北三省礦業(yè)城市可持續(xù)發(fā)展的調(diào)控手段

礦業(yè)城市在發(fā)展的道路上面臨著困難，同時(shí)也面臨著新的發(fā)展機(jī)遇[6]。目前，東北三省的礦業(yè)城市正處于歷史的轉(zhuǎn)折點(diǎn)上，為保證經(jīng)濟(jì)快速穩(wěn)定的向前發(fā)展，又能夠?qū)崿F(xiàn)轉(zhuǎn)型期的社會(huì)穩(wěn)定及生態(tài)恢復(fù)，并最終走上可持續(xù)發(fā)展的道路。本文提出如下調(diào)控手段：

4.1 加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型

礦產(chǎn)資源遲早會(huì)枯竭是不爭(zhēng)的事實(shí)，礦業(yè)城市要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。國(guó)際上，礦業(yè)城市轉(zhuǎn)型的成功模式主要有三種：休斯敦模式，就是利用原有資源優(yōu)勢(shì)通過(guò)產(chǎn)業(yè)鏈的延伸，提高資源產(chǎn)業(yè)的附加值，從而帶動(dòng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)向前發(fā)展。此模式以美國(guó)休斯敦為典型區(qū)域，休斯敦在原有石油開(kāi)采業(yè)基礎(chǔ)上，通過(guò)橫向與縱向拓展，著力發(fā)展石油化工業(yè)，并以國(guó)家航天中心落成之機(jī)，發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)及其延伸產(chǎn)業(yè)，最終獲得成功。洛林模式，就是徹底擺脫原有資源產(chǎn)業(yè)的束縛，植入“全新”產(chǎn)業(yè)的模式。此模式以法國(guó)洛林為代表，洛林的接續(xù)產(chǎn)業(yè)選擇了計(jì)算機(jī)、激光電子、生物制藥、環(huán)保等高科技產(chǎn)業(yè)。魯爾模式，一般是從比較優(yōu)勢(shì)明顯的資源深加工起步，吸引一定數(shù)量的非資源型產(chǎn)業(yè)，形成多元的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，逐步發(fā)展具有潛力和區(qū)域帶動(dòng)能力的產(chǎn)業(yè)。此模式以德國(guó)的魯爾區(qū)為代表，魯爾區(qū)以煤炭、鋼鐵產(chǎn)業(yè)為起點(diǎn)逐步發(fā)展到汽車(chē)、煉油、化工和電子產(chǎn)品為代表多元產(chǎn)業(yè)集群[7]。國(guó)內(nèi)非礦業(yè)城市的轉(zhuǎn)型模式，對(duì)于東北三省礦業(yè)城市的轉(zhuǎn)型也具有一定的借鑒意義。汪安佑等人總結(jié)了蘇州模式、溫州模式、大連模式、青島模式、深圳模式，并分析了這些模式對(duì)于礦業(yè)城市的啟示[8]。東北地區(qū)目前產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型較為成功的礦業(yè)城市是吉林省遼源市。遼源市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型模式可總結(jié)為兩個(gè)方面：第一，加快煤炭產(chǎn)業(yè)的域外開(kāi)發(fā)；第二，大力發(fā)展六大接續(xù)產(chǎn)業(yè)。2004～2008年，遼源市GDP增長(zhǎng)率均在20%以上，轉(zhuǎn)型效果十分明顯。事實(shí)上，遼源市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型兼具前述三種成功模式的特點(diǎn)?？傊?，對(duì)于東北三省礦業(yè)城市來(lái)說(shuō)，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，選取恰當(dāng)模式進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，是其經(jīng)濟(jì)最終實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的首要問(wèn)題。當(dāng)然，對(duì)于處于幼年期的礦業(yè)城市，建立動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制，從根本上接觸礦業(yè)城市問(wèn)題形成的體制性矛盾則更為重要[9]。

4.2 建立完善的社會(huì)保障體系

首先，大力開(kāi)發(fā)就業(yè)崗位，拓寬就業(yè)渠道。一是結(jié)合經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特別是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，提高就業(yè)容量，吸納更多的勞動(dòng)力就業(yè)。二是大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)、中小企業(yè)和非國(guó)有經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)勞動(dòng)者從事社區(qū)服務(wù)業(yè)，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力就業(yè)結(jié)構(gòu)的大調(diào)整。三是在深化國(guó)企改革，增加國(guó)企對(duì)勞動(dòng)力需求的同時(shí)，從政策上大力鼓勵(lì)、扶持、發(fā)展非國(guó)有經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)勞動(dòng)者自愿組織起來(lái)就業(yè)，到私營(yíng)、三資企業(yè)就業(yè)，或從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)就業(yè)。四是引導(dǎo)勞動(dòng)者轉(zhuǎn)變擇業(yè)觀念，積極推行非全日制工作、彈性工時(shí)、家庭工、階段就業(yè)等就業(yè)形式。其次，完善社會(huì)保險(xiǎn)制度。一是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。擴(kuò)大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍，實(shí)行統(tǒng)一的社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，建立穩(wěn)定的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金來(lái)源機(jī)制。二是失業(yè)保險(xiǎn)制度。抓好失業(yè)保險(xiǎn)擴(kuò)面和征繳工作，有計(jì)劃、有步驟地指導(dǎo)各地區(qū)完成下崗職工基本生活保障與失業(yè)保險(xiǎn)制度的并軌，繼續(xù)實(shí)行失業(yè)保險(xiǎn)基金征繳目標(biāo)責(zé)任制。三是醫(yī)療保險(xiǎn)制度。進(jìn)一步完善城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，進(jìn)一步完善基本醫(yī)療保險(xiǎn)政策與管理，進(jìn)一步完善基本醫(yī)療保險(xiǎn)的費(fèi)用支付辦法和費(fèi)用控制辦法，提高醫(yī)療保險(xiǎn)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

4.3 加強(qiáng)環(huán)境治理和保護(hù)

一方面，對(duì)已經(jīng)存在的環(huán)境問(wèn)題加強(qiáng)治理；另一方面，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境的保護(hù)，盡可能避免新的環(huán)境問(wèn)題產(chǎn)生，是解決礦業(yè)城市環(huán)境問(wèn)題的根本途徑。要完成上述任務(wù)，需要在以下幾個(gè)方面做出努力：第一，加大環(huán)境治理的投資力度。礦業(yè)城市在加大環(huán)境投資的同時(shí)，還要爭(zhēng)取所在省及國(guó)家的投資，甚至是私人投資，并逐步建立和完善生態(tài)補(bǔ)償制度，以確保治理資金及時(shí)而穩(wěn)定的供給。第二，完善法律法規(guī)，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管力度。我國(guó)涉及礦業(yè)城市環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)很多，比如說(shuō)《礦產(chǎn)資源法》、《環(huán)境保護(hù)法》等，完善并使之落到實(shí)處，才能切實(shí)發(fā)揮它們的作用。第三，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)，從根本上降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)環(huán)境的破壞。第四，實(shí)施礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償。首先，建立礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L(zhǎng)效機(jī)制；其次，制定科學(xué)的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)體系[10]。

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