農(nóng)民變市民：重慶試解“九連環(huán)”

■鄧 俐

農(nóng)民變市民：重慶試解“九連環(huán)”

■鄧 俐

2010年7月28日，重慶召開全市戶籍制度改革工作會議，宣布正式啟動全市的戶籍改革。一項惠及千萬農(nóng)民的變革在重慶開啟。按照《重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革意見》，今明兩年，重慶將有338萬農(nóng)村人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，到2020年，實現(xiàn)累計1000萬農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進城，約占現(xiàn)有農(nóng)村人口的一半。

重慶作為大城市、大農(nóng)村并存的直轄市，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革面臨的最大難題，就是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)突出。為了改革的順利推進，重慶市設(shè)計制作了50多萬份“戶籍制度改革農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶進城一次清”服務(wù)袋，向咨詢和辦理轉(zhuǎn)戶的群眾免費發(fā)放。在基層公安機關(guān)廣泛設(shè)立“農(nóng)轉(zhuǎn)城”辦理窗口和辦理平臺，全市警方共有近2500人專職受理“農(nóng)轉(zhuǎn)城”工作。

最寬松的門檻

重慶為什么要改革？重慶市戶籍制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組組長、市長黃奇帆說，雖然推進難度大，但此舉旨在解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌最根本的問題，是縮小城鄉(xiāng)差異、加快城鄉(xiāng)一體化進程的重要途徑。

重慶的現(xiàn)實情況確實急需改革。1997年重慶升格為直轄市時，總?cè)丝诩s3000萬，其中農(nóng)村人口2440多萬，占81%以上，城鎮(zhèn)人口則不到兩成。13年后的今天，全市城鎮(zhèn)戶籍人口從當(dāng)初近600萬增加到約1000萬人，占總?cè)丝诘谋壤嵘?9%，但仍只相當(dāng)于1996年時的全國平均水平，與目前約46%的全國平均水平相去甚遠(yuǎn)。

2007年，重慶與成都一起成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌配套改革實驗區(qū)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，實現(xiàn)大城市帶動大農(nóng)村，加快城市化進程，讓更多農(nóng)村人口轉(zhuǎn)為城市居民，是當(dāng)務(wù)之急。

2010年8月1日是重慶戶改第一天，共有120戶、260人正式轉(zhuǎn)為城市戶口。重慶也正成為全國城鎮(zhèn)戶籍準(zhǔn)入條件最寬松的城市之一，而此次重慶戶籍制度改革的最大亮點是簡化了“農(nóng)轉(zhuǎn)城”的條件。

重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)辦公室主任、戶籍制度改革辦公室副主任、市發(fā)展和改革委員會主任楊慶育表示，重慶市已成為全國城鎮(zhèn)戶籍準(zhǔn)入條件最為寬松的一個大城市。

為讓農(nóng)村居民變成城市居民，重慶市不斷降低進城門檻。按適度放寬主城區(qū)、進一步放開區(qū)縣城、全面放開鄉(xiāng)鎮(zhèn)戶籍的總體思路，重慶分三級設(shè)置了戶籍準(zhǔn)入條件。要登記成為重慶市主城九區(qū)的城鎮(zhèn)居民，具備3個條件之一即可：購買商品住房；務(wù)工經(jīng)商五年以上，具有合法穩(wěn)定住所；投資興辦實業(yè)，三年累計納稅10萬元或一年納稅5萬元以上的，具有合法穩(wěn)定住所。而要登記為遠(yuǎn)郊31個區(qū)縣城的城鎮(zhèn)居民，則“門檻”更低。

除此以外，重慶市放寬投靠人員自愿轉(zhuǎn)為城市居民的條件。以前，農(nóng)村人和城市人結(jié)婚三年以上才可以投靠，這次完全取消。農(nóng)村五保戶可以直接轉(zhuǎn)戶，只要自愿都可以，享受城市居民戶口待遇，同時還可以享受城鎮(zhèn)“三無”對象給予生活保障。農(nóng)村籍戰(zhàn)士退役后，只要愿意就可以轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，轉(zhuǎn)戶后可享城市義務(wù)兵安置政策。

資料顯示，重慶市主城入戶政策近年來呈愈發(fā)寬松的趨勢。以購房入戶為例，2003年的政策要求具有大專及以上學(xué)歷、人均住房建筑面積30平方米以上等；2009年的政策中，凡一次性在主城區(qū)購買建筑面積90平方米以上成套商品房，購房人及家人遷入購房地入戶時，取消了學(xué)歷限制；而今，已沒有學(xué)歷和面積的要求。

披上“新衣”，不脫“舊衣”

當(dāng)前，重慶已步入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革“深水區(qū)”，戶籍問題是一道無法繞過的“坎”。此次重慶戶籍改革的創(chuàng)新在于，農(nóng)民進城后，他們的宅基地、林權(quán)地和承包地“三件衣服”暫時保留，“不讓農(nóng)民裸著身體出村”，以防止出現(xiàn)農(nóng)民進城后生活不滿意、想回農(nóng)村但沒有了“根據(jù)地”。

重慶市戶籍改革把握的原則是：堅持農(nóng)民自愿轉(zhuǎn)戶、積極穩(wěn)妥、有序推進。防止侵犯農(nóng)民的基本權(quán)益，防止農(nóng)民流離失所，防止城市出現(xiàn)“貧民窟”。

楊慶育接受媒體采訪說：“農(nóng)民轉(zhuǎn)市民并不難，難在身份背后的市民權(quán)利和福利權(quán)益之變。重慶農(nóng)民大規(guī)模進城并非是剝奪農(nóng)民權(quán)益的‘農(nóng)轉(zhuǎn)非’，而是通過以戶籍制度改革為核心，匹配完善的土地處置、住房保障、養(yǎng)老保險等配套改革，保障公民自由遷徙和居住的權(quán)利?！?/p>

而早在2007年，重慶市就有了第一批變身市民的農(nóng)民，家住重慶市江北區(qū)雙溪村5社的張福全一家，就是其中之一。他們住著100多平方米的小區(qū)房。

2007年，江北區(qū)在魚嘴鎮(zhèn)雙溪村開始實施“農(nóng)民變市民”改革。得到這個消息后，張福全一家自愿退地轉(zhuǎn)為市民。隨后，他到小區(qū)當(dāng)了物管，月收入800元，妻子和兒子到光大公司務(wù)工，月收入均1500元。最讓他滿意的是，家里的兩位老人每月也拿著養(yǎng)老金。

對自愿完全放棄宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶，除一次性給予9800元/畝的耕地補償外，雙溪村還參照重慶市及江北區(qū)征地補償標(biāo)準(zhǔn)和補償程序，對其宅基地上的房屋、承包地上的青苗以及附著物等進行一次性補償，標(biāo)準(zhǔn)為每人約11萬元。

與江北區(qū)等以往的“農(nóng)民變市民”相比，重慶此次面向全市的大規(guī)模戶改，最大的創(chuàng)新和突破在于“不讓農(nóng)民裸著身體出村”。農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進城后，他們的宅基地、林權(quán)地和承包地允許3年內(nèi)保留。

黃奇帆打了一個形象的比喻：城市戶口上捆綁了養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)“五件衣服”，農(nóng)村戶口則捆綁了宅基地、林地、承包地“三件衣服”。重慶要在給轉(zhuǎn)戶進城農(nóng)民穿上城里的“五件衣服”時，先不脫掉農(nóng)村的“三件衣服”。

重慶的戶籍改革，關(guān)鍵問題絕不僅是轉(zhuǎn)一個戶口本的問題，更重要的是解決他們的社保體系。重慶的全面改革，將建立相應(yīng)的土地、住房、社保、教育、衛(wèi)生等方面17項配套機制。這樣，進城農(nóng)民進可以在城市落地生根，退可以返回農(nóng)村從頭再來，這就最大程度解決了農(nóng)民進城的后顧之憂。

誰是埋單者？

改革的成本是萬眾關(guān)注的焦點。據(jù)重慶市政府測算，重慶首批300多萬農(nóng)民工進城，總成本是1200億。政府如何承擔(dān)這筆費用？

按照設(shè)想，其中相當(dāng)一部分來自農(nóng)民退出的宅基地、承包地。政府將通過農(nóng)村土地整治機構(gòu)對其實行整治流轉(zhuǎn)，所獲土地收益支付農(nóng)民退地賠償金及戶籍制度改革的部分配套資金。農(nóng)民自己也要拿出部分補償金繳納社保和醫(yī)保費用。

重慶市政府秘書長陳和平透露，市政府已為此次戶籍改革準(zhǔn)備了50億元啟動資金，而后續(xù)上千億元的資金投入，主要來源有三個方面：一是財政資金，每年新增的財政收入中要拿出更多用到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展上；二是每年的城市建設(shè)過程中的征地補償、賣地收益中，拿出一部分來解決農(nóng)民的實際生活困難；三是轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的宅基地將以“地票”形式置換，取得的收入一部分再用在這項改革上。

按照改革方案，轉(zhuǎn)戶居民退出宅基地使用權(quán)和農(nóng)房的，將獲得3筆補償資金。包括參照同時期區(qū)縣征地政策對農(nóng)村住房及其附著物給予的一次性補償；參照地票價款政策一次性給予宅基地使用權(quán)補償；參照地票價款政策一次性給予購房補助。轉(zhuǎn)戶居民退出承包地，可以得到按照本輪土地承包期內(nèi)剩余年限和同類土地的平均流轉(zhuǎn)收益標(biāo)準(zhǔn)所給予的補償。

目前重慶農(nóng)村正在展開全面土地、林地的確權(quán)，屆時將考慮把農(nóng)村土地使用權(quán)的收益權(quán)和處置權(quán)分開，農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民后，可保留土地收益權(quán)，而處置權(quán)則交給相關(guān)信托機構(gòu)，由這些機構(gòu)集中招商，引進大戶，開發(fā)農(nóng)業(yè)項目。

在住房方面，重慶建有公租房，也面向農(nóng)民工，這個成本主要由政府投融資集團完成?！罢膶嶋H花費是100億”，黃奇帆面對媒體時強調(diào)。在整個改革中，政府是主導(dǎo)，最大的載體是企業(yè)。

農(nóng)民大舉進城后，重慶市也將面臨勞動力成本迅速增加的風(fēng)險。按現(xiàn)行政策，城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老保險由單位和企業(yè)繳20%，如果是農(nóng)民工則企業(yè)只負(fù)責(zé)12%，醫(yī)療保險城鎮(zhèn)職工也比農(nóng)民工每年多繳1000元左右。

對大量為降低成本而向重慶轉(zhuǎn)移的沿海企業(yè)來說，這筆新增支出，是否會影響他們的投資熱情？以低勞動力成本著稱的重慶，會不會由于戶籍改革提高了用工成本，而喪失部分競爭力？

重慶市政府要求全市的國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)必須要做好這方面的對接。黃奇帆稱，“全社會都應(yīng)該意識到，這是應(yīng)該做的事，它涉及公平和正義，同時，這些農(nóng)民工創(chuàng)造的財富，要遠(yuǎn)超過這個成本。”

引人關(guān)注的還有，大量農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進城后，對政府更大的挑戰(zhàn)在于如何保證這些人都能找到工作，如果沒有工作，他們?nèi)绾卧诔鞘猩妫?/p>

黃奇帆對此非常樂觀，因為重慶2010年的工業(yè)產(chǎn)值將過萬億，未來將以20%-30%的速度增長，基本上3～4年翻一番。到2020年，工業(yè)總產(chǎn)值將達(dá)到4萬億水平。工業(yè)總產(chǎn)值凈增3萬億元，可創(chuàng)造500萬～600萬個就業(yè)崗位。而有五六百萬工業(yè)人群就有五六百萬服務(wù)人群，也就是說重慶今后會增加1000萬左右的就業(yè)崗位。

另一個焦點是，城市擴容重慶是否會遭遇公共資源匱乏之困？比如城市配套設(shè)施、尤其是教育資源緊張？

資料顯示，重慶將規(guī)劃建設(shè)115所中小學(xué)校，并且經(jīng)市教委測算，目前在重慶市打工的225萬農(nóng)民工的子女已全部進入主城區(qū)的600所學(xué)校就讀，因此不會出現(xiàn)諸如教育資源緊缺的危機。

誠然，重慶市的改革，除了決策者的決心與勇氣外，最重要的支撐就是其財政底氣以及福利型改革思路。重慶由于國資增值而形成“第三財政收入”。從2002年到2008年6月底，重慶市屬經(jīng)營性國有資產(chǎn)從1700億增長到7000億，增加了4倍，使得政府的財政能力底氣很足。

復(fù)旦大學(xué)社會學(xué)教授胡守鈞認(rèn)為，越往后的戶籍改革，越要涉及農(nóng)民權(quán)益的保護問題，不管是既往的權(quán)益，還是進入城市后的權(quán)益。事實證明，重慶改革充分考慮農(nóng)民的既有權(quán)益，靈活處理農(nóng)民進城后的土地權(quán)益轉(zhuǎn)換問題，走在了全國前列。

重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革，對全國而言，是一次重大的突破和有益嘗試，有望為全國戶籍改革探索出一個普適性的路徑；對重慶本身而言，更是建設(shè)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗區(qū)的重要舉措。

農(nóng)民日報社）