整合市郊鐵路參與都市圈軌道交通的企業(yè)組織模式分析

黃 榮，毛保華，劉智麗，楊遠(yuǎn)舟

（北京交通大學(xué) 中國(guó)綜合交通研究中心，北京 100044）

整合市郊鐵路參與都市圈軌道交通的企業(yè)組織模式分析

黃 榮，毛保華，劉智麗，楊遠(yuǎn)舟

（北京交通大學(xué) 中國(guó)綜合交通研究中心，北京 100044）

分析了東京、巴黎、倫敦、紐約等四個(gè)大型都市圈的軌道交通網(wǎng)絡(luò)的投資建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理模式，歸納總結(jié)出七種企業(yè)組織模式；進(jìn)而分析其移植到中國(guó)既有體制機(jī)制下可應(yīng)用于市郊鐵路參與都市圈軌道交通的企業(yè)組織模式及其優(yōu)缺點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上，探討各種模式的適應(yīng)性，提出“公營(yíng)”是其中的最有效模式。最后，以北京市市郊鐵路S2線(xiàn)為研究案例，從線(xiàn)路改造、運(yùn)營(yíng)管理、運(yùn)能分配等方面提出具體實(shí)施方案。

市郊鐵路；都市圈軌道交通；既有線(xiàn)；企業(yè)組織模式

1 引言

在中國(guó)的特大城市，軌道交通網(wǎng)絡(luò)從市區(qū)逐漸擴(kuò)展到整個(gè)市域，在一定范圍內(nèi)與國(guó)有鐵路中的市郊鐵路的覆蓋區(qū)域?qū)崿F(xiàn)了重合。然而，長(zhǎng)期以來(lái)，市郊鐵路和城市軌道交通分屬?lài)?guó)家（鐵道部）與地方政府，線(xiàn)路的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理相互分離，難以天然形成整體的軌道交通網(wǎng)絡(luò)。整合市郊鐵路的既有線(xiàn)資源與城市軌道交通，使兩者形成都市圈范圍內(nèi)的軌道交通網(wǎng)絡(luò)，一方面，可以盤(pán)活國(guó)有鐵路的存量資產(chǎn)，同時(shí)降低各級(jí)政府對(duì)區(qū)域內(nèi)軌道交通建設(shè)的投資總額；另一方面，可以促進(jìn)軌道交通土地資源的綜合利用，改變城市軌道交通與國(guó)有鐵路事實(shí)上分離的現(xiàn)狀，避免重復(fù)建設(shè)。

縱觀國(guó)外都市圈的軌道交通網(wǎng)絡(luò)，其建設(shè)與發(fā)展均曾經(jīng)或者仍然面臨著整合不同圈層的軌道交通線(xiàn)路資源的問(wèn)題，難點(diǎn)之一也是以投資與運(yùn)營(yíng)管理為核心的線(xiàn)路運(yùn)營(yíng)公司的企業(yè)組織模式。Goergen等[1]總結(jié)了倫敦地鐵和鐵路建設(shè)的投融資方式及其產(chǎn)權(quán)歸屬，甄小燕[2]總結(jié)并比較了東京都市圈與倫敦都市圈的軌道交通系統(tǒng)的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)模式。為整合中國(guó)的市郊鐵路參與都市圈軌道交通，近年來(lái)不少專(zhuān)家學(xué)者已經(jīng)進(jìn)行了有益的探討。金辰虎等[3]提出了中國(guó)發(fā)展市郊鐵路的若干種籌融資方式，支春紅[4]分析了中國(guó)國(guó)有鐵路的建設(shè)融資模式及其發(fā)展方向，顏湘禮[5]從運(yùn)能分配和經(jīng)濟(jì)效益兩方面分析了國(guó)有鐵路兼顧城際客運(yùn)的可行性，岳媛媛等[6]深入分析了美國(guó)鐵路改革過(guò)程中政府管制政策的實(shí)施與得失，特別是政府在資產(chǎn)重組中的作用及其對(duì)我國(guó)的借鑒?？偟膩?lái)說(shuō)，已有的研究主要借鑒國(guó)外相關(guān)線(xiàn)路的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合某種軌道交通自身的建設(shè)和發(fā)展，提出可能的投資建設(shè)模式或者運(yùn)營(yíng)管理模式及其相應(yīng)的政策建議。

本文將線(xiàn)路的投資建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理作為一個(gè)整體進(jìn)行研究，以軌道交通線(xiàn)路運(yùn)營(yíng)公司的企業(yè)組織模式為線(xiàn)路的投資建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理的集中體現(xiàn)。嘗試較為全面地探討軌道交通線(xiàn)路的可選企業(yè)組織模式，并基于我國(guó)現(xiàn)狀作比選分析，以期從線(xiàn)路的所有權(quán)和運(yùn)營(yíng)管理權(quán)的組合方式上探討中國(guó)市郊鐵路既有線(xiàn)參與都市圈軌道交通的企業(yè)組織模式。

2 企業(yè)組織模式

2.1 國(guó)外都市圈軌道交通的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理概況

日本東京都市圈、法國(guó)巴黎都市圈、英國(guó)倫敦都市圈、美國(guó)紐約都市圈，均屬公認(rèn)的世界五大都市圈之列，都市圈內(nèi)的軌道交通網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)，以下簡(jiǎn)要介紹這些都市圈的軌道交通構(gòu)成及相應(yīng)的線(xiàn)路所有方和運(yùn)營(yíng)管理方。

東京都市圈的軌道交通主要由地鐵、JR鐵路和市郊鐵路三個(gè)系統(tǒng)構(gòu)成。地鐵屬于國(guó)有或地方政府所有、由地方政府管理運(yùn)營(yíng)；國(guó)有的JR鐵路由民營(yíng)化的JR東日本公司運(yùn)營(yíng)；市郊鐵路以民鐵為主，以民間資本建設(shè)、由民營(yíng)公司運(yùn)營(yíng)。

巴黎都市圈的軌道交通主要由地鐵、有軌電車(chē)、RER線(xiàn)和市郊鐵路四個(gè)系統(tǒng)構(gòu)成。地鐵、有軌電車(chē)屬于國(guó)家和地方政府共同所有、由國(guó)營(yíng)公司運(yùn)營(yíng)；除A線(xiàn)和B線(xiàn)部分區(qū)間為國(guó)家與地方政府共有、國(guó)營(yíng)公司運(yùn)營(yíng)之外，RER線(xiàn)大部分屬于國(guó)有國(guó)營(yíng)；市郊鐵路均為國(guó)有國(guó)營(yíng)。

倫敦都市圈的軌道交通主要由地鐵和重軌兩個(gè)系統(tǒng)構(gòu)成。地鐵屬于地方政府所有并由地方政府管理運(yùn)營(yíng)；重軌屬于國(guó)有性質(zhì)，由國(guó)家管理，國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)路網(wǎng)維護(hù)，而客運(yùn)業(yè)務(wù)則分包給多個(gè)私有企業(yè)。

紐約都市圈的軌道交通主要由地鐵、通勤鐵路和國(guó)鐵三個(gè)系統(tǒng)構(gòu)成。地鐵屬于地方政府或私人所有，由公營(yíng)單位運(yùn)營(yíng)或由公營(yíng)單位轉(zhuǎn)交給第三方公司運(yùn)營(yíng)；通勤鐵路屬于地方政府或公益單位所有，由公營(yíng)單位經(jīng)營(yíng)；國(guó)鐵為國(guó)有國(guó)營(yíng)。

2.2 軌道交通企業(yè)組織模式

總結(jié)上述都市圈軌道交通線(xiàn)路的投資建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理，并結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，移植到中國(guó)的軌道交通建設(shè)與運(yùn)營(yíng)中企業(yè)組織模式，主要有以下幾種。

2.2.1 國(guó)有國(guó)營(yíng)。軌道交通線(xiàn)路由國(guó)家出資建設(shè)或改造，由國(guó)家政府的直屬機(jī)構(gòu)及其下屬單位（一般為“國(guó)鐵”部門(mén)及下屬公司）進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理。

在中國(guó)，國(guó)有鐵路由代表國(guó)家的鐵道部所有，由鐵道部下屬的各個(gè)鐵路局負(fù)責(zé)管理并組建的運(yùn)營(yíng)公司進(jìn)行運(yùn)營(yíng)。

國(guó)有國(guó)營(yíng)是傳統(tǒng)的企業(yè)組織模式，從所有權(quán)到經(jīng)營(yíng)權(quán)不發(fā)生變化，在早期的軌道交通建設(shè)與運(yùn)營(yíng)中得到廣泛應(yīng)用；但是，在市郊鐵路與地方軌道交通系統(tǒng)互聯(lián)互通時(shí)存在較大障礙。

隨著西方都市圈軌道交通運(yùn)營(yíng)理念的革新，特別是鐵路私有化進(jìn)程的推進(jìn)（如倫敦都市圈的軌道交通私有化），一些線(xiàn)路的國(guó)有國(guó)營(yíng)模式也得到了相應(yīng)的改革，主要思路是采取“上下分離”的辦法，即對(duì)于所有權(quán)屬于國(guó)家的軌道交通線(xiàn)路，通過(guò)某種形式（如轉(zhuǎn)讓、租賃、特許經(jīng)營(yíng)等）以資本運(yùn)營(yíng)的方式讓渡于國(guó)家鐵路之外其他經(jīng)濟(jì)實(shí)體負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)管理，這些經(jīng)濟(jì)實(shí)體經(jīng)營(yíng)移動(dòng)設(shè)備，與國(guó)家（“國(guó)鐵”部門(mén)）形成經(jīng)濟(jì)上的互相清算關(guān)系。

根據(jù)承擔(dān)運(yùn)營(yíng)管理的經(jīng)濟(jì)實(shí)體的性質(zhì)，國(guó)有國(guó)營(yíng)“上下分離”后的模式可以分為“國(guó)有地營(yíng)”、“國(guó)有公營(yíng)”與“國(guó)有民營(yíng)”三大類(lèi)。

2.2.2 國(guó)有地營(yíng)。由國(guó)家出資建設(shè)或改造的線(xiàn)路，資產(chǎn)仍由國(guó)家所有，以資本運(yùn)營(yíng)的方式讓渡于地方政府及其直屬組織機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)管理。

在中國(guó)，線(xiàn)路資產(chǎn)由鐵道部所有，將線(xiàn)路租賃或直接轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)予地方政府，后者不享有線(xiàn)路的所有權(quán)，僅負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)管理。

2.2.3 國(guó)有公營(yíng)。由國(guó)家出資建設(shè)或改造的線(xiàn)路，資產(chǎn)仍由國(guó)家所有，以資本運(yùn)營(yíng)的方式讓渡于國(guó)家或地方政府直屬的一家公有制經(jīng)濟(jì)主體或者若干家此類(lèi)經(jīng)濟(jì)實(shí)體組成的集團(tuán)公司負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)管理。

在中國(guó)，線(xiàn)路資產(chǎn)由鐵道部所有，將線(xiàn)路租賃或直接轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)予鐵道部與地方政府共同組建的第三方運(yùn)營(yíng)公司，獨(dú)立承擔(dān)市郊鐵路移動(dòng)設(shè)備的運(yùn)營(yíng)管理，并在路網(wǎng)使用等方面與鐵道部鐵路局形成經(jīng)濟(jì)上的互相清算關(guān)系。

2.2.4 公有公營(yíng)。軌道交通線(xiàn)路由國(guó)家與地方政府共同投資建設(shè)或改造，雙方共同承擔(dān)經(jīng)營(yíng)管理。其具體形式一般“國(guó)鐵”部門(mén)在該地區(qū)的下屬單位和地方政府直屬組織機(jī)構(gòu)作為雙方的產(chǎn)權(quán)代表，成立運(yùn)營(yíng)公司自主經(jīng)營(yíng)。

在中國(guó)，線(xiàn)路資產(chǎn)由鐵道部和地方政府共有，并共同管理運(yùn)營(yíng)。對(duì)于既有線(xiàn)，鐵道部主要以資產(chǎn)投入，地方政府作為改造工程的出資主體；對(duì)于新線(xiàn)，雙方共同投資建設(shè)。雙方共同組建的第三方運(yùn)營(yíng)公司運(yùn)營(yíng)該線(xiàn)。

2.2.5 地有地營(yíng)。軌道交通線(xiàn)路由地方政府投資建設(shè)、改造或直接收購(gòu)，由地方政府的直屬組織機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)管理。線(xiàn)路資產(chǎn)所有權(quán)一般由地方政府通過(guò)收購(gòu)鐵路線(xiàn)路取得，或者由地方政府直接出資新建。

在中國(guó)，線(xiàn)路資產(chǎn)由地方政府所有，并負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)管理。對(duì)于國(guó)鐵既有線(xiàn)，地方政府出資購(gòu)買(mǎi)全部資產(chǎn)并改造線(xiàn)路；對(duì)于新線(xiàn)，地方政府作為投資建設(shè)主體。

2.2.6 國(guó)有民營(yíng)。由國(guó)家出資建設(shè)或改造的線(xiàn)路，資產(chǎn)仍由國(guó)家所有，以資本運(yùn)營(yíng)的方式讓渡于政府外的一家獨(dú)立非鐵路經(jīng)濟(jì)主體或者若干家此類(lèi)經(jīng)濟(jì)實(shí)體組成的集團(tuán)公司負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)管理。

2.2.7 民有民營(yíng)。一家或多家民間企業(yè)投資建設(shè)或直接收購(gòu)軌道交通線(xiàn)路，并組建相應(yīng)的民營(yíng)公司負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)管理。

一般而言，“國(guó)有民營(yíng)”與“民有民營(yíng)”模式對(duì)資本市場(chǎng)化的水平要求高，在體制上適用于私有制國(guó)家，對(duì)我國(guó)公有制的突破程度較大，因此，以下針對(duì)其余五種模式作進(jìn)一步探討。

3 企業(yè)組織模式的適用性分析

對(duì)于市郊鐵路參與都市圈軌道交通，由于市郊鐵路的“國(guó)有”屬性，應(yīng)用上述五種企業(yè)組織模式的原始所有權(quán)形式較為固定，其差異性主要體現(xiàn)在資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)的轉(zhuǎn)移難度上。

3.1 模式的優(yōu)缺點(diǎn)

3.1.1 國(guó)有國(guó)營(yíng)。由國(guó)家出資改造市郊鐵路既有線(xiàn)，鐵道部下屬的鐵路局組建的運(yùn)營(yíng)公司負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)管理。

“國(guó)有國(guó)營(yíng)”模式的最大優(yōu)點(diǎn)在于可以保持市郊鐵路既有線(xiàn)改造后的資產(chǎn)由鐵道部所有、各鐵路局運(yùn)營(yíng)管理的既有體制。從而有以下具體優(yōu)勢(shì)：

①所有權(quán)和運(yùn)營(yíng)權(quán)不發(fā)生變化，由鐵路局作為運(yùn)營(yíng)主體的體制基本不變，體制變遷成本較低。

②改造后線(xiàn)路運(yùn)營(yíng)所需的裝備和設(shè)施以整體的形式存在和進(jìn)行，仍在一個(gè)主體集中所有和運(yùn)營(yíng)，便于運(yùn)營(yíng)管理。

③鐵路局可以自主安排一定數(shù)量的職工，在一定程度上擴(kuò)大鐵路內(nèi)部的就業(yè)領(lǐng)域和空間。

另一方面，在該模式下，市郊鐵路延續(xù)了國(guó)鐵的既有體制，從而使其具有了以下的劣勢(shì)：

①不利于協(xié)調(diào)與都市圈軌道交通、城市公交的關(guān)系，無(wú)法有機(jī)地與現(xiàn)有城市公共交通網(wǎng)絡(luò)合為一體，難以實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通的網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營(yíng)。雖然增加了一種交通工具，但運(yùn)輸效率未必會(huì)提高到預(yù)期程度。

②市郊鐵路沿線(xiàn)的規(guī)劃土地為地方政府管轄，鐵路局難以在更多的領(lǐng)域和縱深范圍對(duì)沿線(xiàn)的地產(chǎn)和物業(yè)進(jìn)行開(kāi)發(fā)，在其吸引范圍內(nèi)難以產(chǎn)生更多的客流。

③市郊鐵路由鐵路局運(yùn)營(yíng)管理，不利于爭(zhēng)取地方性的優(yōu)惠政策。

④鐵路目前仍然政企不分，因而其運(yùn)營(yíng)無(wú)法與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)接軌，難以實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化的運(yùn)營(yíng)。

3.1.2 國(guó)有地營(yíng)。由國(guó)家出資改造市郊鐵路既有線(xiàn)，線(xiàn)路資產(chǎn)仍由鐵道部所有，但以資本運(yùn)營(yíng)的方式租賃或直接轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)予地方政府，后者組建運(yùn)營(yíng)公司承擔(dān)市郊鐵路的運(yùn)營(yíng)管理。

“國(guó)有地營(yíng)”模式的最大優(yōu)點(diǎn)在于突破了國(guó)有鐵路的現(xiàn)存體制，使既有線(xiàn)改造的市郊鐵路以新機(jī)制運(yùn)營(yíng)。從而有以下具體優(yōu)勢(shì)：

①地方政府可以將市郊鐵路統(tǒng)籌納入城市公交體系，并在線(xiàn)路設(shè)置、合理分工、相互銜接等方面予以綜合考慮，從而把市郊鐵路與其它交通方式有效地融為一體，有利于實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，提高運(yùn)輸效率。

②結(jié)合線(xiàn)路的特點(diǎn)、走向，綜合開(kāi)發(fā)沿線(xiàn)地產(chǎn)和物業(yè)，增強(qiáng)了市郊鐵路的輻射度和覆蓋面，從而創(chuàng)造出更多的客流需求量。

③地方政府可以對(duì)市郊鐵路的發(fā)展提供優(yōu)惠政策，為其運(yùn)營(yíng)創(chuàng)造更好的外部環(huán)境和條件，使其運(yùn)營(yíng)更具靈活性和市場(chǎng)化。

④鐵道部通過(guò)轉(zhuǎn)讓或租賃運(yùn)能利用率低、收益不高的線(xiàn)路，以存量資產(chǎn)換取增值。

另一方面，在該模式下，鐵路局不參與既有線(xiàn)的改造建設(shè)，也不參與任何形式的運(yùn)營(yíng)管理，從而使其具有了以下的劣勢(shì)：

①?gòu)蔫F道部的角度上看，以市郊鐵路既有線(xiàn)參與都市圈軌道交通服務(wù)是研究適用的企業(yè)組織模式的初衷，市郊鐵路也應(yīng)成為鐵路的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，采用該模式將失去這一可能性。

②從地方政府的角度上看，全額負(fù)擔(dān)線(xiàn)路的租賃或轉(zhuǎn)讓費(fèi)用、線(xiàn)路改造費(fèi)用、運(yùn)營(yíng)投入費(fèi)用，資金負(fù)擔(dān)較大。

③從實(shí)施的角度上看，所有權(quán)與運(yùn)營(yíng)權(quán)完全分離，需要雙方協(xié)調(diào)利益，實(shí)現(xiàn)的難度大。

3.1.3 國(guó)有公營(yíng)。市郊鐵路仍由鐵道部所有，由鐵道部和地方政府共同出資改造線(xiàn)路并組建第三方運(yùn)營(yíng)公司，獨(dú)立承擔(dān)市郊鐵路移動(dòng)設(shè)備的運(yùn)營(yíng)管理，并與鐵路局形成經(jīng)濟(jì)上的互相清算關(guān)系（如路網(wǎng)使用等）。

雖然，“國(guó)有公營(yíng)”模式也是對(duì)“國(guó)有國(guó)營(yíng)”模式實(shí)施“上下分離”改革的一種模式，但它相較于“國(guó)有地營(yíng)”這種完全體現(xiàn)地方政府意志的企業(yè)組織模式，利益協(xié)調(diào)等難度較小，實(shí)現(xiàn)的可能性較大；且通過(guò)第三方公司專(zhuān)司運(yùn)營(yíng)，有利于實(shí)現(xiàn)多元化投資。

“國(guó)有公營(yíng)”模式的最大優(yōu)點(diǎn)在于公營(yíng)公司具有企業(yè)法、公司法中所規(guī)定的諸多權(quán)利，享有較大范圍的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。從而有以下具體優(yōu)勢(shì)：

①公營(yíng)公司不用籌措建設(shè)資金，也有利于精心組織運(yùn)營(yíng)，提高其在運(yùn)輸市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力。

②隨著我國(guó)合資、地方鐵路建設(shè)的不斷發(fā)展，由鐵道部與地方政府聯(lián)合組建運(yùn)營(yíng)公司的“國(guó)有公營(yíng)”模式在體制上的突破難度不大，在實(shí)踐中易于實(shí)施。

當(dāng)然，在該模式下，相較于單純的“國(guó)營(yíng)”或“地營(yíng)”模式，在具體運(yùn)營(yíng)管理中可能存在鐵道部與地方政府的利益協(xié)調(diào)問(wèn)題。同時(shí)，公營(yíng)公司作為自主經(jīng)營(yíng)的企業(yè)實(shí)體，應(yīng)自負(fù)盈虧；然而，考慮到市郊鐵路的公共運(yùn)輸性質(zhì)，如果地方政府不能給予充分的優(yōu)惠政策，若經(jīng)營(yíng)不善而出現(xiàn)虧損，可能導(dǎo)致線(xiàn)路運(yùn)行問(wèn)題。

3.1.4 公有公營(yíng)。由國(guó)家與地方政府共同投資改造市郊鐵路既有線(xiàn)路，雙方共同承擔(dān)經(jīng)營(yíng)管理。鐵道部主要以資產(chǎn)投入，地方政府作為改造工程的主要出資主體，線(xiàn)路資產(chǎn)由鐵道部和地方政府共有；由雙方共同組建的第三方運(yùn)營(yíng)公司運(yùn)營(yíng)該線(xiàn)路。

“公有公營(yíng)”模式的最大優(yōu)點(diǎn)在于可以根據(jù)投資組合，較好地反映出不同性質(zhì)的投資脈絡(luò)并確定各投資主體在運(yùn)營(yíng)公司中的決策地位，在工程改造和運(yùn)營(yíng)管理的各階段，鐵路局與沿線(xiàn)各級(jí)政府均能發(fā)揮相應(yīng)的作用。具體優(yōu)勢(shì)主要有：

①?gòu)倪\(yùn)營(yíng)管理體制的本身看，一方面，以鐵路資產(chǎn)為紐帶，使其參與服務(wù)，把專(zhuān)業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)；另一方面，充分用足地方相關(guān)政策、落實(shí)資金。同時(shí)，股份制公司有利于實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化，提高運(yùn)營(yíng)管理效率。

②從鐵道部的角度上看，直接參與都市圈軌道交通建設(shè)，從而為其培植新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)提供了有效途徑。

③從地方政府的角度上看，可以降低項(xiàng)目建設(shè)的現(xiàn)金需求。

④從實(shí)施的角度上看，所有權(quán)與運(yùn)營(yíng)權(quán)分配基本一致，雙方協(xié)調(diào)解決的難度較小。

當(dāng)然，在該模式下，資產(chǎn)所有權(quán)不集中，雙方利益協(xié)調(diào)難度雖然較小但仍比單純的“國(guó)有國(guó)營(yíng)”或“地有地營(yíng)”模式大得多。

3.1.5 地有地營(yíng)。由地方政府直接收購(gòu)并改造市郊鐵路既有線(xiàn)路，改造后作為都市圈軌道交通線(xiàn)路，由地方政府組建運(yùn)營(yíng)公司負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)管理。

“地有地營(yíng)”模式的最大優(yōu)點(diǎn)，是作為出資者的地方政府能承諾減免項(xiàng)目某些稅費(fèi)，以及出臺(tái)與城市某些基礎(chǔ)設(shè)施相配合工程的其它優(yōu)惠政策、補(bǔ)助政策，以體現(xiàn)出政策導(dǎo)向和其在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的投資主體作用；同時(shí)，對(duì)鐵道部而言，利用閑置資產(chǎn)換取增值。

當(dāng)然，在該模式下，由于市郊鐵路從改造到運(yùn)營(yíng)均由地方政府承擔(dān)，資金籌措難度大且難以保障；而鐵道部也失去以市郊鐵路既有線(xiàn)參與都市圈軌道交通服務(wù)的可能。因此，“國(guó)有地營(yíng)”模式的前兩個(gè)劣勢(shì)，在該模式下也表現(xiàn)的更為突出。

綜上所述，各種模式的優(yōu)缺點(diǎn)，如表1所示。

3.2 模式的適用性

基于上述對(duì)于不同模式存在的優(yōu)勢(shì)與不足的一般性分析，進(jìn)一步地，從既有線(xiàn)路的整合效果、地方政府的投資能力、模式的可接受程度等方面綜合考慮不同模式的適用性。

“國(guó)有國(guó)營(yíng)”模式的實(shí)現(xiàn)難度較小，但是由于這種模式不利于協(xié)調(diào)與都市圈軌道交通的關(guān)系，兩個(gè)交通系統(tǒng)各自經(jīng)營(yíng)，從各自部門(mén)利益出發(fā)，很難融合為一個(gè)有機(jī)的運(yùn)營(yíng)系統(tǒng)，運(yùn)輸效率較低。因此，“國(guó)有國(guó)營(yíng)”模式不是市郊鐵路參與都市圈軌道交通的有效模式。

“國(guó)有地營(yíng)”模式由地方政府將國(guó)有鐵路并入都市圈軌道交通體系進(jìn)行統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)管理，由于要優(yōu)先完成鐵路本線(xiàn)的客貨列車(chē)的運(yùn)營(yíng)，作為市域客運(yùn)的運(yùn)營(yíng)有序性難以保證。采用“地有地營(yíng)”模式則相對(duì)可以降低線(xiàn)路運(yùn)營(yíng)的難度，但地方政府收購(gòu)國(guó)有鐵路的投資負(fù)擔(dān)加大，同時(shí)鐵道部也無(wú)法實(shí)現(xiàn)以市郊鐵路參與都市圈軌道交通運(yùn)輸?shù)某踔?。因此，兩種“地營(yíng)”模式不是市郊鐵路參與都市圈軌道交通的可能模式。

“國(guó)有公營(yíng)”模式是在鐵道部擁有線(xiàn)路的情況下，由鐵路局與地方政府組建合資公司共同經(jīng)營(yíng)，合資公司采用租線(xiàn)的方式支付線(xiàn)路使用費(fèi)，合資公司可以統(tǒng)一安排既有線(xiàn)客貨列車(chē)與市郊列車(chē)的運(yùn)行，運(yùn)行效率較高。

“公有公營(yíng)”模式與國(guó)有公營(yíng)模式的區(qū)別在于鐵路局以既有線(xiàn)路、設(shè)備等固定資產(chǎn)的形式入股，與地方政府組建合資公司根據(jù)雙方占有的股份對(duì)運(yùn)營(yíng)的收入進(jìn)行分配。線(xiàn)路運(yùn)營(yíng)的優(yōu)勢(shì)與“國(guó)有公營(yíng)”模式類(lèi)似。

同時(shí)，采用“公營(yíng)”模式，地方政府可以以相對(duì)較小的投資獲得線(xiàn)路的部分經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，可以充分發(fā)揮地方政府對(duì)都市圈軌道交通運(yùn)營(yíng)管理一體化的作用。對(duì)于鐵道部而言，“公營(yíng)”模式可以實(shí)現(xiàn)以存量資產(chǎn)換取增值，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)盤(pán)活，從而可以將收益投入效益更高的線(xiàn)路建設(shè)或改造。因此，兩種“公營(yíng)”模式可以作為市郊鐵路參與都市圈軌道交通的優(yōu)選模式。

此外，“公有公營(yíng)”模式要求必須對(duì)既有線(xiàn)進(jìn)行詳細(xì)評(píng)估后以資產(chǎn)入股，企業(yè)組織的具體實(shí)施過(guò)程復(fù)雜，周期長(zhǎng)；而“國(guó)有公營(yíng)”的模式與“公有公營(yíng)”模式在運(yùn)營(yíng)管理上具有類(lèi)似的優(yōu)點(diǎn)，且實(shí)施難度較小。因此，在市郊鐵路參與都市圈軌道交通的實(shí)踐初期，若“公有公營(yíng)”模式因協(xié)調(diào)難度無(wú)法實(shí)施，“國(guó)有公營(yíng)”的模式可于先行考慮。

4 案例研究

北京市郊鐵路線(xiàn)目前有若干條線(xiàn)路的運(yùn)能處于富余狀態(tài)，在新一輪的北京市軌道交通線(xiàn)網(wǎng)規(guī)劃中，已成為市域軌道交通網(wǎng)絡(luò)的一部分。本文根據(jù)掌握的資料，以北京市市郊鐵路S2線(xiàn)為該類(lèi)線(xiàn)路的典型案例，研究其“國(guó)有公營(yíng)”模式的實(shí)施組織方案。

4.1 線(xiàn)路改造投資

鐵路局與北京市政府按合同（或協(xié)議）共同承擔(dān)改造工程的投資總額--假設(shè)改造工程的最終資本投入為10億元，且雙方承擔(dān)等額投資。

按照鐵道部、國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)《合資鐵路管理辦法（試行）》的相關(guān)規(guī)定，線(xiàn)路改造費(fèi)用由投資雙方先行墊付，完成改造工程。待股份制合營(yíng)公司組建完畢，總計(jì)10億元投資總額作為線(xiàn)路的“長(zhǎng)期投資”投入到該公司；并按照投資比例，雙方作為股東享有相應(yīng)的權(quán)益。由于雙方投資的資本比例相等（50%），因此需要協(xié)商決定控股方（追加股本或直接協(xié)議決定）。從有利于線(xiàn)路運(yùn)營(yíng)管理的角度出發(fā)，建議公營(yíng)公司由北京市政府控股。

改造后的線(xiàn)路產(chǎn)權(quán)仍歸屬鐵路局，公營(yíng)公司對(duì)改造后的線(xiàn)路享有經(jīng)營(yíng)權(quán)，依法自主經(jīng)營(yíng)，獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。

4.2 線(xiàn)路運(yùn)營(yíng)管理

在“國(guó)有公營(yíng)”模式下，線(xiàn)路的運(yùn)營(yíng)管理主要體現(xiàn)在運(yùn)營(yíng)收入分配、支出分擔(dān)與線(xiàn)路運(yùn)能分配等三個(gè)方面。

4.2.1 運(yùn)營(yíng)收入分配。公營(yíng)公司按照財(cái)務(wù)規(guī)定，建立完善的公司財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)制度；編制合并會(huì)計(jì)報(bào)表，報(bào)投資雙方的上級(jí)單位（鐵道部與北京市政府）。

線(xiàn)路公營(yíng)公司作為運(yùn)營(yíng)主體，市郊鐵路動(dòng)車(chē)組在線(xiàn)路上的運(yùn)行需要按期向線(xiàn)路所有方（鐵路局）提供相應(yīng)的運(yùn)行費(fèi)用。所需費(fèi)用具體值及償付方式，由鐵路局、北京市政府及公營(yíng)公司進(jìn)行協(xié)商，制定相應(yīng)的協(xié)議予以解決。

扣除運(yùn)營(yíng)成本外的運(yùn)營(yíng)收入，分配比例由投資雙方協(xié)商決定。一般可以堅(jiān)持同股同利的原則，按股利分別上交北京市政府和北京鐵路局。

4.2.2 運(yùn)營(yíng)支出負(fù)擔(dān)。由于世界范圍內(nèi)的都市圈軌道交通客運(yùn)普遍存在的虧損運(yùn)營(yíng)，改造后的市郊線(xiàn)路的運(yùn)營(yíng)過(guò)程中離不開(kāi)北京市政府的支持。由于公營(yíng)公司由北京市政府控股，有利于為線(xiàn)路提供長(zhǎng)期穩(wěn)定政策支持與財(cái)政補(bǔ)貼。

尤其是在運(yùn)營(yíng)初期與效益不佳的時(shí)期，需要北京市政府直接的財(cái)政補(bǔ)貼；如補(bǔ)貼缺口過(guò)大，可以通過(guò)北京市政府給予相應(yīng)的政策傾斜作為保證，一般與地鐵享有相同的各項(xiàng)優(yōu)惠政策；同時(shí)，可以在軌道線(xiàn)兩側(cè)一定范圍內(nèi)，劃撥一定土地進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等項(xiàng)目，允許線(xiàn)路公營(yíng)公司通過(guò)房地產(chǎn)的升值以及物業(yè)管理以彌補(bǔ)運(yùn)營(yíng)費(fèi)用的不足。

4.2.3 運(yùn)能分配。市郊鐵路線(xiàn)路由公營(yíng)公司統(tǒng)一負(fù)責(zé)行車(chē)組織，保障鐵路運(yùn)輸?shù)陌踩c效率。

線(xiàn)路的行車(chē)組織必然以公司主營(yíng)的市域旅客運(yùn)輸為主，同時(shí)根據(jù)鐵路局提供的國(guó)鐵列車(chē)的發(fā)車(chē)對(duì)數(shù)需求，統(tǒng)籌安排線(xiàn)路上的行車(chē)組織。一般而言，對(duì)于利用能力富裕的既有線(xiàn)建設(shè)的市郊鐵路線(xiàn)，在本線(xiàn)運(yùn)行的列車(chē)種類(lèi)有短途客運(yùn)列車(chē)和中、長(zhǎng)途旅客列車(chē)及貨物列車(chē)。為了滿(mǎn)足上下班高峰期通勤旅客乘車(chē)的需要，在編制列車(chē)開(kāi)行方案時(shí)，該時(shí)段應(yīng)優(yōu)先安排短途列車(chē)，其他時(shí)段各種列車(chē)可統(tǒng)一考慮，但運(yùn)能分配的原則是必須滿(mǎn)足全日客流乘車(chē)及短途列車(chē)各時(shí)段開(kāi)行列車(chē)數(shù)的要求，否則將達(dá)不到利用既有鐵路參與都市圈軌道交通運(yùn)輸?shù)哪康摹?/p>

綜上所述，S2線(xiàn)采用“國(guó)有公營(yíng)”模式的實(shí)施組織方案的基本情況，如表2所示。

5 研究結(jié)論

本文研究了日本東京、法國(guó)巴黎、英國(guó)倫敦、美國(guó)紐約等四個(gè)都市圈的軌道交通線(xiàn)路的投資建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理，結(jié)合中國(guó)的體制機(jī)制，總結(jié)了可移植到中國(guó)的軌道交通建設(shè)與運(yùn)營(yíng)中的五種企業(yè)組織模式。通過(guò)對(duì)這些模式優(yōu)缺點(diǎn)的分析比對(duì)，提出參與都市圈軌道交通后的市郊鐵路線(xiàn)路運(yùn)營(yíng)公司，適用“國(guó)有公營(yíng)”和“公有公營(yíng)”這兩種模式。

進(jìn)一步分析表明，“國(guó)有公營(yíng)”的模式與“公有公營(yíng)”模式相比，在運(yùn)營(yíng)管理上具有類(lèi)似的優(yōu)點(diǎn)而實(shí)施難度較小。因此，在市郊鐵路參與都市圈軌道交通的初期，若“公有公營(yíng)”模式因協(xié)調(diào)難度無(wú)法實(shí)施，“國(guó)有公營(yíng)”的模式可于先行考慮。

最后，以北京市郊鐵路S2線(xiàn)為典型案例，研究大型城市周邊運(yùn)能富余的市郊鐵路參與都市圈軌道交通的企業(yè)組織采用“國(guó)有公營(yíng)”模式的實(shí)施組織方案；組織方案表明，該模式在中國(guó)的投資和運(yùn)營(yíng)管理等方面已有良好的實(shí)踐基礎(chǔ)，各方面實(shí)施難度較小，為建立市郊鐵路參與都市圈軌道交通的運(yùn)營(yíng)管理公司提供了具有較強(qiáng)可實(shí)施性的建議。

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Organization Mode for the Participation of Suburban Railway in Rail Transit of Metropolis Circle

HUANG Rong,MAO Bao-hua,LIU Zhi-li,YANG Yuan-zhou
（Integrated Transport Research Center of China,Beijing Jiaotong University,Beijing100044,China）

The paper analyzes the investment,construction,operation and management modes of the rail transit networks of the four metropoliscircles of Tokyo, Paris,London and NewYork and distills from them seven kinds of enterprise organization modes. Then it studies the strength andweakness of each of them if applied in the integration of suburban railway into the citycircle traffic network in China under the existing administrativesystem public ownership.Based on the findings, it discusses the adapt ability of each of them, among which "public management" is found to bethe most effective mode. Finally case studying the suburban line S2 of Beijing, it puts forth specific implementation measures on the route reconstruction,operation management and capacityal location of the line.

suburbanrail way;railtrans it of metr opoli s circle;existing line;enter priseo rganization mode

F570.6

A

1005-152X（2010）07-0032-05

10.3969/j.issn.1005-152X.2010.07.011

2010-03-03

國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（70173014）；國(guó)家自然科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目子項(xiàng)目（70631001）

黃榮（1981-），男，福建福州人，北京交通大學(xué)交通運(yùn)輸規(guī)劃與管理專(zhuān)業(yè)博士研究生，主要研究方向?yàn)檐壍澜煌ㄟ\(yùn)輸組織；毛保華（1963-），男，湖南祁陽(yáng)人，北京交通大學(xué)教授，博士生導(dǎo)師，中國(guó)綜合交通研究中心執(zhí)行主任；劉智麗（1977-），女，河北吳橋人，北京交通大學(xué)講師，博士，主要研究方向?yàn)檐壍澜煌ㄟ\(yùn)輸組織等；楊遠(yuǎn)舟（1982-），男，苗族，湖南邵陽(yáng)人，北京交通大學(xué)交通運(yùn)輸規(guī)劃與管理專(zhuān)業(yè)博士研究生，主要研究方向?yàn)榭焖龠\(yùn)營(yíng)組織優(yōu)化、區(qū)域交通組織優(yōu)化。