甘肅省立法后評估的探索與思考——以甘肅省實施人防法辦法評估為例

□ 李高協(xié) 王錫明 張麗偉

對地方性法規(guī)進行立法后評估，是地方人大為改進立法工作，提高立法質量，做出的一種新探索，采取的一種新形式。甘肅省人大常委會法工委對地方性法規(guī)的立法后評估工作非常重視，早在2004年就建立了法規(guī)跟蹤評估制度。在隨后的5年具體實踐中，逐步探索了四種形式：一是2004年在有關業(yè)務部門的配合下，對《甘肅省農業(yè)機械管理條例》《甘肅省麥積山風景名勝區(qū)保護條例》進行了首次評估探索，并根據(jù)評估意見于2005年對《甘肅省農業(yè)機械管理條例》進行了修改；二是2005年、2006年分別委托西北師范大學政法學院、蘭州商學院法學院對《甘肅省村務公開條例》《甘肅省消費者權益保護條例》《甘肅省促進個體私營經濟發(fā)展條例》進行了評估；三是2005年參與了省測繪部門組織的《甘肅省測繪條例》的評估；四是2004年、2005年牽頭組織有關部門參與國際合作，對涉及綜合生態(tài)系統(tǒng)管理防治土地退化的《甘肅省農村能源建設管理條例》《甘肅省基本農田保護條例》等15件地方性法規(guī)和政府規(guī)章進行了全面評估，為地方性法規(guī)立法后評估積累了經驗。

2009年，甘肅省人大常委會法工委在總結過去經驗的基礎上，對《甘肅省實施〈中華人民共和國人民防空法〉辦法》（以下簡稱《人防法實施辦法》）做了全面系統(tǒng)的評估?，F(xiàn)將具體做法和幾點思考加以介紹。

一、《人防法實施辦法》立法后評估的基本做法

對《人防法實施辦法》的評估我們從兩個方面入手：一是對法規(guī)的執(zhí)行情況通過問卷調查和專題調研的方式進行了績效評估；二是對法規(guī)文本的質量進行量化評估分析。主要經歷了前期準備、信息收集整理、評估分析形成報告、評估成果運用等四個階段。

（一）前期準備階段。為做好這次評估，我們選擇了制定時間較早、已列入2009年立法調研計劃的《甘肅省實施〈中華人民共和國人民防空法〉辦法》作為評估對象。評估對象確定以后，評估組在聽取省人防辦匯報、參考兄弟省市工作經驗的基礎上，擬訂了立法后評估工作方案，確立了評估目的、評估內容、評估方式和評估步驟。精心設計了調查問卷，研究制訂了《甘肅省地方性法規(guī)立法后評估要素計分標準》（試行）。

（二）信息收集整理階段。為了獲取客觀準確的定量分析數(shù)據(jù)，我們采用了專題調研、問卷調查、網(wǎng)上征求意見等方式。選擇蘭州、白銀等地進行了調研，聽取了基層人防辦對《人防法實施辦法》執(zhí)行情況的意見和建議，實地察看了一些人防工程和設施。委托蘭州、白銀等人防重點城市組織開展了《人防法實施辦法》立法后評估問卷調查，向城建、規(guī)劃、發(fā)改、國土、教育、宣傳、物價等部門及學校、開發(fā)企業(yè)、建設單位和人大代表、城鎮(zhèn)居民發(fā)放了調查問卷，發(fā)放和收回有效問卷共600份。同時，在甘肅人大網(wǎng)站上開辟了評估專欄，在網(wǎng)上進行了問卷調查，向社會公眾了解《人防法實施辦法》的實施情況和認知狀況，訪問量達2520人次。

（三）分析評估形成評估報告。我們把通過專題調研、問卷調查、網(wǎng)上征求意見等方式獲得的信息，做了匯總分析，對《人防法實施辦法》執(zhí)行情況進行了績效評估。在此基礎上，按照《甘肅省地方性法規(guī)立法后評估要素計分標準》（試行），對《人防法實施辦法》逐條進行了分析，從立法條件、目的和依據(jù)，法制統(tǒng)一，制度設計和權力配置，地方特色，可操作性，技術規(guī)范，公眾參與，法規(guī)的現(xiàn)實適應性等方面，對法規(guī)本身做了打分式的量化評估。設計總分為100分，《人防法實施辦法》最后得分78分。期間，先后兩次召開座談會，邀請省人大常委會部分立法顧問和省人防辦、省政府法制辦的有關人員，對《人防法實施辦法》的立法質量、實施效果、存在問題和評估標準、方法、報告等進行了分析、討論。經多次修改后，形成了評估報告。

（四）評估成果的運用。在評估成果的運用上，我們做了以下幾點：一是積極爭取落實報告提出的“盡快對法規(guī)進行修訂”的建議，通過努力，《人防法實施辦法》的修改項目已列入2010年立法計劃。二是評估報告以常委會送閱件的形式印發(fā)省人大、省政府及相關部門，為領導決策人防事業(yè)提供參考依據(jù)。三是將評估報告在甘肅人大網(wǎng)站上予以公布，讓社會各界了解立法后評估，關注立法質量，并接受社會監(jiān)督。四是對評估中發(fā)現(xiàn)的執(zhí)法中存在的問題，反饋給省人防辦公室，敦請他們在工作上予以改進。五是對報告提出的法規(guī)修改建議，反饋給省政府法制辦和省人防辦，作為他們修改法規(guī)的參考依據(jù)。六是計劃把評估報告作為立法參閱件印發(fā)常委會會議，在常委會審議《人防法實施辦法》修正案時，供常委會組成人員參考。

二、對立法后評估標準的探索

科學、客觀、具有可操作性的評估標準，是評估工作的有力保證，直接決定著評估的方向和評估結論是否科學和符合實際。目前，立法后評估還沒有一個科學、規(guī)范的評估標準。我們在實踐中，著重從法規(guī)實施情況的績效評估和法規(guī)文本質量量化評估兩個方面進行了探索。

甘肅省地方性法規(guī)立法后評估要素計分標準（試行）

一是對《人防法實施辦法》執(zhí)行情況進行績效評估。通過專題調研、問卷調查等方式，運用比較分析的方法，對法規(guī)實施前后總體情況進行了對比和陳述，也基本上是一個概況式、定性化的粗放評估。由于多種因素制約，沒有進行成本效益分析和更科學的績效評估。二是對法規(guī)的文本質量采取量化打分的辦法進行評估。我們借鑒《全球環(huán)境基金防治土地退化法律質量評估要素》和重慶市人大法制委原主任委員俞榮根編寫的《地方立法后評估研究》中的方法，結合甘肅省實際，制訂了《甘肅省地方性法規(guī)立法后評估要素計分標準》（試行），從8個方面39個要素對法規(guī)進行了打分，對法規(guī)文本質量進行了量化評估（具體評估要素計分標準見附表）。

三、改進和完善立法后評估工作的幾點思考

立法后評估在我國的實踐時間尚不長,相關的統(tǒng)一規(guī)范也未形成。目前，立法后評估的程序、方法、標準等關鍵問題都處在探索階段，為了進一步改進和完善地方人大的立法后評估工作，我們的思考建議是：

第一，建議全國人大常委會法工委在開展立法后評估試點和總結地方人大立法后評估工作經驗的基礎上，研究制訂科學、規(guī)范、可操作的立法后評估程序、標準，在實踐中不斷加以完善，使地方人大立法后評估工作逐步走向規(guī)范化、制度化。地方人大今后應在法規(guī)的成本效益分析、績效評估的量化方法上先行先試。

第二，立法后評估要堅持開門評估。立法后評估作為立法后續(xù)工作，在參與對象上，應當具有廣泛性和民主性。人大常委會及其工作機構、人大專門委員會、政府相關部門、科研院所、社會組織等都可以組織或者參與評估。評估可以由一個單位牽頭，也可由幾個單位共同組成聯(lián)合評估組，對選擇的法規(guī)進行評估。同時，要鼓勵和支持社會力量如高校、科研院所建立評估機構，把立法后評估作為研究課題，獨立開展評估工作，更好地體現(xiàn)評估的專業(yè)性和客觀性；也可以采用委托評估的方式，委托有關機構進行評估，促進立法與社會的良性互動，保證立法后評估的有效性和客觀性。無論采用哪種評估的組織形式和評估方法，都要廣泛吸收社會力量參與立法后評估工作，特別注重發(fā)揮人大代表、政協(xié)委員、專家學者及管理相對人在評估中的作用。此外，還要學習借鑒國外開展法規(guī)績效評估的經驗。

第三，科學地選擇評估對象。立法后評估應該選擇什么樣的法規(guī)進行評估？應該選擇多少法規(guī)進行評估？這是開展立法后評估首先要考慮的問題。我們的體會是，在選擇評估對象時應采取先易后難，由簡到繁的辦法，在摸索出經驗后再對調整社會關系較為復雜的法規(guī)進行評估。本著“宜少不宜多”和“單項法規(guī)為主、領域法為輔”的原則，每年選擇1～2件進行評估。評估對象的選擇依據(jù)主要是：（1）人大代表或政協(xié)委員提出法規(guī)修改的議案或建議的；（2）制定時間較早，沒有經過系統(tǒng)修改，已明顯不適應社會、經濟形勢發(fā)展變化的；（3）執(zhí)法部門在法規(guī)實施中，發(fā)現(xiàn)存在這樣那樣的問題，提出修改和評估要求的；（4）公民、法人和其他組織提出審查意見的。

第四，要重視評估成果的轉化應用。評估是手段不是目的，目的是通過評估成果的轉化，促進和提高立法質量。要通過多種方式，宣傳和擴大評估影響，促進評估成果的轉化應用。要充分運用評估結果，把評估結果作為立法決策的依據(jù)，及時啟動法規(guī)的立改廢程序；要增強評估結果對修改完善地方性法規(guī)的指引作用，可以把評估報告印發(fā)法制委和常委會組成人員，作為審議法規(guī)時的參考依據(jù)；要充分發(fā)揮評估成果對法規(guī)實施的矯正作用，對執(zhí)法中存在的問題，督促法規(guī)實施機關按評估結果提出的建議，及時制定相關政策、采取有力措施，切實改進工作；通過立法后評估發(fā)現(xiàn)的立法中存在的共性問題，在今后的立法工作中揚長避短，從而改進和加強立法工作。

第五，在立法后評估中，要注重三個結合。一是執(zhí)法檢查與評估相結合。二者各有側重，但工作內容互有交叉。通過執(zhí)法檢查可以發(fā)現(xiàn)法規(guī)實施的一些問題和對法規(guī)修改的建議，通過立法評估也可以為執(zhí)法檢查工作提供參考。二是法規(guī)修改與評估相結合。對一些重點修改的法規(guī)，應做到先評估后修改，通過評估發(fā)現(xiàn)法規(guī)的缺陷，根據(jù)評估結果再對法規(guī)進行修改。三是靜態(tài)文本質量評估與動態(tài)實施效果評估相結合。立法后評估就是對法規(guī)的實施績效進行分析評價，對法規(guī)中所設計的制度進行評判，并針對法規(guī)自身的缺陷及時加以矯正和修繕，靜態(tài)文本質量與動態(tài)實施效果評估二者缺一不可。