我國發(fā)行地方公債的幾點思考

胡文駿

（江西財經(jīng)大學(xué)財稅與公共管理學(xué)院，江西 南昌 330013）

早在20世紀(jì)80年代末至90年代初，我國許多地方政府為了籌集資金修路建橋，都曾發(fā)行過地方公債。這些曾經(jīng)發(fā)行的地方公債中有的甚至是無息的，更有甚者直接充當(dāng)了部分單位的員工工資。1993年，國務(wù)院考慮到地方政府實際承付兌現(xiàn)能力的有限，及時制止了地方公債的發(fā)行。此后于1995年1月1日起開始施行的《中華人民共和國預(yù)算法》中的第28條明確規(guī)定：“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。隨著國際經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是由于受到2008年國際金融危機(jī)的影響，為了拉動內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，我國政府逐漸放松了“地方政府不得發(fā)放債券”的禁令，并于2009年初開始著手地方公債的發(fā)行。

1 發(fā)行地方公債的必要性

地方公債作為政府公債體系的重要組成部分，是地方政府在經(jīng)常性財政資金不足的情況下，為了滿足經(jīng)濟(jì)建設(shè)和地方社會公益事業(yè)的發(fā)展，按照法律規(guī)定向社會發(fā)行的債券。通過發(fā)行地方債券所籌集的資金一般用于交通、通訊、住宅、教育、醫(yī)院和污水處理系統(tǒng)等地方性公共設(shè)施的建設(shè)。同中央政府發(fā)行的國債一樣，地方政府債券一般也是以當(dāng)?shù)卣亩愂漳芰ψ鳛檫€本付息的擔(dān)保。地方公債有兩種模式：第一種為地方政府直接發(fā)債；第二種是中央發(fā)行國債，再轉(zhuǎn)貸給地方，也就是中央發(fā)國債之后給地方用。在某些情況下，地方政府債券也稱為“市政債券”（Municipal Securities）。

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，許多與地方居民直接相關(guān)的社會公益事業(yè)在不斷地增加，地方政府支出的規(guī)模也隨之不斷地擴(kuò)大。在這種情況下，舉債就成為地方政府籌措建設(shè)資金、緩解地方資金供需矛盾的一種有效方式。在我國，地方公債的發(fā)行有其必然性。

1.1 發(fā)行地方公債是完善我國資本市場的重要條件，有利于開拓新的投資梁道、緩解中央政府的債務(wù)壓力

債券市場是資本市場的重要組成部分，其中中央政府債券（即國債）是資信度最高的債券（其風(fēng)險幾乎為零）。根據(jù)凱恩斯經(jīng)濟(jì)學(xué)的經(jīng)典理論，由于市場上大多數(shù)投資者厭惡風(fēng)險的程度比較高，故而投資時具有極強(qiáng)的謹(jǐn)慎性。所以，資信度僅次于國債的地方公債的出現(xiàn)為居民個人規(guī)避風(fēng)險、獲得穩(wěn)定收益提供了一個全新的途徑，極低的風(fēng)險性決定了地方公債一經(jīng)發(fā)行便會得到投資者的廣泛青睞。在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家，地方公債是資本市場的重要組成部分。目前，我國的資本市場還很不健全，難以滿足企業(yè)和居民的多樣化投資需求。所以，允許地方政府適度地發(fā)行公債是解決融資渠道不足、健全資本市場的重要手段。因此，中央政府應(yīng)積極創(chuàng)造有利的政策條件，允許地方政府適當(dāng)發(fā)行公債并積極加以引導(dǎo)，從而為市場上的投資者開辟投資新渠道。這樣不僅可以減輕中央政府的借債壓力和償債風(fēng)險，也有利于中央政府壓縮赤字、控制債務(wù)，同時也將減少中央政府對地方政府的巨額轉(zhuǎn)移支付壓力。

1.2 發(fā)行地方公債是解決地方政府籌資困難問題、防范地方政府財政風(fēng)險的重要手段，同時有利于加強(qiáng)地方政府在國家財政體系中的作用

我國自1994年開始實行分稅制改革后，中央財政收入占總財政收入的比重得以大幅度提高，這無疑強(qiáng)化了中央宏觀調(diào)控能力，但同時也決定了地方政府在沒有中央財政的支持下很難有能力進(jìn)行大型的基礎(chǔ)建設(shè)投資。目前，我國各地區(qū)地方債務(wù)總額較大，且大部分屬于隱性債務(wù)。而地方政府的融資途徑卻相對而言捉襟見肘，很多地方不得不依靠“土地財政”、擴(kuò)大收費(fèi)權(quán)等非積極性措施來擴(kuò)大財源。地方政府債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大無疑危害到了地方財政安全，使得我國地方政府財政風(fēng)險日益擴(kuò)大。因此，盡快建立一個有效的地方公債市場，是解決地方政府財政困難問題的一個重要途徑。所以，發(fā)行地方公債不但可以減輕中央財政轉(zhuǎn)移支付的壓力，更有助于規(guī)范地方政府的融資方式、有效緩解地方政府財政風(fēng)險。

從決策最優(yōu)化的角度來看，為實現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，在加強(qiáng)中央對地方統(tǒng)一管理的前提條件下，應(yīng)該根據(jù)需要適當(dāng)給予地方政府更多的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，即允許地方政府根據(jù)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀自主開展地方債務(wù)的籌集、使用和償還工作。這樣不僅可以減輕中央政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，還可以調(diào)動地方政府的積極性和自主性，從而推動地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時強(qiáng)化地方政府在國家財政體系中的實體地位和重要作用。

總而言之，地方政府舉債有助于深化財政體制改革，緩解年度間支出需求相差過于懸殊的矛盾，也有助于實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和加快民主化進(jìn)程。隨著《中華人民共和國國庫券條例》、《中華人民共和國國債一級自營商管理辦法》、《證券法》等法律法規(guī)的制定和實施，目前我國已初步形成了較為合理的債券監(jiān)管制度與法律體系，這為發(fā)行地方公債提供了可靠的保障。所以，我國發(fā)行地方公債不僅有發(fā)展上的需要，而且有制度上的保障，現(xiàn)階段發(fā)行地方公債可以說是大勢所趨。

2 國外發(fā)行地方公債的一些借鑒--以美國為例

美國實行的是三級財政體制，即聯(lián)邦財政、州財政和地方財政。除了聯(lián)邦政府可以對外發(fā)行公債外，州政府和地方政府也可以發(fā)行相應(yīng)的地方公債以籌措財政資金。美國是發(fā)行地方公債較早，也是地方債務(wù)規(guī)模較大的國家，其發(fā)行的地方公債主要有以下特點：

州政府和地方政府所發(fā)行的地方公債絕大部分是一年以上期限的長期債券，一年以內(nèi)期限的短期債券所占比例很小，這和聯(lián)邦政府短期債券占重要比重的債券結(jié)構(gòu)形成了鮮明對比 。出現(xiàn)這一現(xiàn)象的原因是州政府和地方政府所發(fā)行的公債往往與特定基本建設(shè)項目相掛鉤，故而其期限通常根據(jù)用款項目的期限而定。而基本建設(shè)的周期一般較長、用款時間一般較久，所以只有長期債券才能適應(yīng)基本建設(shè)資金籌集的需要。

州政府和地方政府所發(fā)行的地方公債的債券利息免納聯(lián)邦所得稅，這是其最顯著的特點。正因如此，州政府和地方政府公債也稱“免稅公債”。這樣的話，州政府和地方政府所發(fā)行的公債就能以比相同品質(zhì)的其它應(yīng)稅債券較低的利息率發(fā)行，這可以看做是聯(lián)邦政府對州政府和地方政府的一種特殊的財政補(bǔ)助形式。

美國地方公債的作用主要體現(xiàn)在兩個方面：（1）極大地推動了地方政府基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。發(fā)行地方公債籌集資金的主要是用來進(jìn)行私人資本無力或不愿興辦的基本建設(shè)，如修建公路、港口、碼頭等各項工業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)學(xué)校、社會福利和其他公用設(shè)施等。這實際上是政府投資于公共品建設(shè)，從而為私人投資于市場創(chuàng)造了良好的基礎(chǔ)條件，進(jìn)而刺激了私人投資的增長，為生產(chǎn)力的發(fā)展提供了有利的條件。（2）地方公債收入是州政府和地方政府財政收入的有效補(bǔ)充。靠發(fā)行公債籌集地方建設(shè)資金不會造成地方稅收結(jié)構(gòu)的扭曲，也為不會影響稅收的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。更為重要的是，由于地方政府的舉債收入大多用于能帶來收益的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其工程收益和債務(wù)的還本付息直接掛鉤，所以在地方債券的償還上可以由此實現(xiàn)公債償債基金的良性循環(huán)，不會給州地財政造成多大負(fù)擔(dān)，從而使地方公債成為州地財政的有效補(bǔ)充。

3 我國發(fā)行地方公債應(yīng)注意的幾點內(nèi)容

在通常情況下，只要能夠保持宏觀經(jīng)濟(jì)及財政的平衡，地方政府用舉債方式籌集某些地方基本建設(shè)資金就應(yīng)該是合適的，這樣既可以增強(qiáng)地方財政實力、推動地方經(jīng)濟(jì)及公用事業(yè)的發(fā)展，又可以減少地方財政對中央財政撥款的需求。我國在發(fā)行地方公債的過程中，應(yīng)注意以下幾點：

第一，地方公債的資金籌集應(yīng)以不影響國債的宏觀調(diào)控功能為前提。因為地方政府在考慮發(fā)行債券推動本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的時候，其政策很容易與中央政府的整體宏觀調(diào)控政策相沖突。所以，中央政府有必要對各地地方公債的發(fā)行、使用和償還等主要問題作出統(tǒng)一的原則性規(guī)定，具體細(xì)則可由各級地方政府制定、由中央最終核準(zhǔn)。這樣的話，能有效避免由地方政府與中央政府之間因存在局部利益與整體利益的差異而導(dǎo)致的公債政策內(nèi)部沖突所產(chǎn)生的政策局限性。

第二，在公債的發(fā)行過程中應(yīng)合理劃分中央政府與地方政府的財權(quán)與事權(quán)。地方政府發(fā)行債券的關(guān)鍵是地方政府要有獨(dú)立的舉債權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，這要求我國的財政體制真正做到“中央與地方政府的責(zé)權(quán)分開”。中央政府在決定發(fā)行地方公債的之前，一定要先清晰地劃分中央與地方的事權(quán)和支出邊界，做到“誰受益、誰支出”，從而消除地方政府對中央財政的依賴。同時，財政部應(yīng)逐步放寬對于地方政府在發(fā)行地方公債具體細(xì)節(jié)上的限制，并逐步賦予更多層級的地方政府一更大的債券發(fā)行自主權(quán)，從而最終過形成一個在中央政府允許并有效監(jiān)控下，由地方自主發(fā)行政府債券的管理制度。

第三，在地方公債的發(fā)行過程中一定要注意地方公債的規(guī)?？刂啤５胤秸南嚓P(guān)職能部門應(yīng)結(jié)合衡量國債規(guī)模適度與否的主要指標(biāo)及我國地方公債發(fā)行的具體情況，在現(xiàn)行的預(yù)算框架內(nèi)及時對我國地方公債規(guī)模進(jìn)行有效的量化反映，并根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)所反映的情況制定相應(yīng)的調(diào)整策略，從而對我國地方公債的規(guī)模進(jìn)行有效的調(diào)整與控制。具體的衡量指標(biāo)有指標(biāo)公債依存度 、國債負(fù)擔(dān)率 、公債償還率 、財政分配率 、國民應(yīng)債率 等。

第四，應(yīng)建立起相關(guān)的預(yù)算管理制度和體系，并盡快完善相關(guān)法律法規(guī)，建立起有效的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。在發(fā)行初期，對地方發(fā)行債券的數(shù)量、規(guī)模加以預(yù)算約束是有必要的：在資金利用上，應(yīng)通過加強(qiáng)立法的措施來明確公債籌資的使用范圍只能是地方基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和基礎(chǔ)教育等方面；在監(jiān)督管理上，要充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)的輿論監(jiān)督功能，對地方公債的投資項目實行公示制，從而使廣大群眾得以對地方公債的投資項目進(jìn)行監(jiān)督。

[1]鄧曉蘭,謝平,武永義.地方公債制度約束機(jī)制的博弈分析[J].財政研究,2010年第1期:24~26.

[2]王偉華.對發(fā)行地方政府債券的思考[J].華北航天工業(yè)學(xué)院學(xué)報,2004年6月:29~30.

[3]李木子.對我國地方政府發(fā)行公債融資的思考[J].財政監(jiān)督,2005年第7期:16~17.

[4]張海星.美、日地方公債及啟示[J].財經(jīng)問題研究,2001年第2期:42~45.

注釋

①市政債券起源于19世紀(jì)20年代的美國，又稱市政證券，是指州、市、縣、鎮(zhèn)、政治實體的分支機(jī)構(gòu)、美國的領(lǐng)地、以及它們的授權(quán)機(jī)構(gòu)或代理機(jī)構(gòu)所發(fā)行的證券。按照比較一致的看法，市政債券大體可分為兩類：一般責(zé)任債券（generalobligationbonds，或GOs）和收益?zhèn)ɑ蚴杖雮╮evenuebond）。

②以1990年的數(shù)字為例：在州地政府3356億美元的債務(wù)中，長期債券為3325億美元，占96.1%；短期債券為131億美元，只占3.9%。而聯(lián)邦政府可轉(zhuǎn)讓債券中有46.5%的債券期限是在一年以內(nèi)的。

③公債依存度=當(dāng)年公債發(fā)行額/當(dāng)年財政支出,它表明某一地區(qū)當(dāng)年財政支出中有多少是由債務(wù)收入來支持的,該指標(biāo)越高,表明該地區(qū)對債務(wù)的依賴性越大,該指標(biāo)最高不應(yīng)超過20%。

④國債負(fù)擔(dān)率=某一地區(qū)當(dāng)年公債余額/某一地區(qū)年度GDP,表示某一地區(qū)國民經(jīng)濟(jì)的公債化程度,指標(biāo)越高,表示該地區(qū)公債對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)越強(qiáng),但財政收入相對不足,該指標(biāo)最高不應(yīng)超過15%。

⑤公債償還率=某一地區(qū)當(dāng)年公債到期付息額/某一地區(qū)年度GDP,指標(biāo)越高,表示某一地區(qū)債務(wù)償還越集中,債務(wù)期限結(jié)構(gòu)不合理,該指標(biāo)最高不應(yīng)超過6%。

⑥財政分配率=某一地區(qū)當(dāng)年公債發(fā)行額/某一地區(qū)年度GDP,指標(biāo)越高,表示某一地區(qū)財政通過發(fā)行公債集中的財力越大,其上限應(yīng)為3%。

⑦國民應(yīng)債率=某一地區(qū)人均公債量/人均存款,指標(biāo)越高,表明某一地區(qū)居民年收入中購買公債的比率越高,但潛在的購買力不足,這個指標(biāo)可作為參考。