公路工程建設(shè)中業(yè)主、監(jiān)理、承包商的行為規(guī)范

李明安 孫杰寶

（1、周口市農(nóng)村公路管理處，河南 周口466000 2、許昌廣蒞公路工程建設(shè)有限責(zé)任公司，河南 許昌461000）

1 前言

隨著我國公路建設(shè)的飛速發(fā)展，其社會效益得到充分肯定。然而由于諸多客觀和主觀上的因素，監(jiān)理制度一直沒有形成獨(dú)立于業(yè)主和承包商之外的、維護(hù)雙方利益的完全意義上的“社會監(jiān)理制”，甚至成為業(yè)主的雇員或下屬機(jī)構(gòu)，造成了在公路建設(shè)中監(jiān)理過分依賴于業(yè)主的行政命令、維護(hù)業(yè)主的利益而忽略甚至侵犯承包商的利益的現(xiàn)象大量存在。本文就此現(xiàn)象進(jìn)行了分析。

2 業(yè)主、監(jiān)理、承包商三者行為關(guān)系的現(xiàn)狀及根源

2.1 現(xiàn)狀

目前三者之間的關(guān)系是：業(yè)主控制合同管理和建設(shè)資金的支付，監(jiān)理控制工程質(zhì)量和工程進(jìn)度，由于資金等問題，承包商處于被監(jiān)督管理的狀態(tài)。其具體做法是：

（1）業(yè)主成立帶有行政管理性質(zhì)的工程建設(shè)指揮部（或管理部），下設(shè)監(jiān)理管理辦公室（簡稱“監(jiān)管辦”）等相關(guān)部門。

（2）監(jiān)管辦下設(shè)質(zhì)檢處、總監(jiān)代表處，業(yè)主指定人員或者自己擔(dān)任總監(jiān)，代表處以下設(shè)總監(jiān)代表、相關(guān)監(jiān)理職能部門和各標(biāo)段駐地辦。

在這樣的管理模式下，總監(jiān)代表以下才由社會監(jiān)理擔(dān)任，社會監(jiān)理只承擔(dān)質(zhì)量管理、進(jìn)度管理，合同管理和費(fèi)用管理（包括監(jiān)理費(fèi)用）直接由指揮部控制。這就造成了代表處以下包括駐地監(jiān)理在內(nèi)的各部門服從業(yè)主派出的監(jiān)理管理機(jī)構(gòu)的人員的管理，從實(shí)質(zhì)上看，仍然是業(yè)主自行管理工程的模式，社會監(jiān)理成為業(yè)主的雇員，也就失去了監(jiān)理方應(yīng)具備的獨(dú)立性和公正性。在這樣的管理模式下，費(fèi)用管理成為工程建設(shè)中的首要矛盾集中點(diǎn)。承包商完成一定的工作后，工作內(nèi)容、工程量和費(fèi)用申報要經(jīng)過各個項(xiàng)目監(jiān)理、駐地辦、代表處合同部、總監(jiān)代表、監(jiān)管辦、總監(jiān)、指揮部合同處、業(yè)主代表等相關(guān)部門層層審批，手序繁瑣、苦不堪言。同時，引起以下幾方面的矛盾：

2.1.1 業(yè)主

（1）未能及時解決前期拆遷等問題，造成窩工，后期利用合同外單方制定的獎罰規(guī)定要求承包商按期完工，造成搶工，又不愿意支付上述原因增加的費(fèi)用。

（2）資金不到位，工程款不能按月計(jì)量一次撥付，致使工期因資金不足而拖延，監(jiān)理也無可奈何。

（3）因涉及到工程造價控制等問題，指揮部合同處作為負(fù)責(zé)業(yè)主審核工程計(jì)量、變更、索賠的具體實(shí)施部門，成為三方矛盾的焦點(diǎn)：指揮部合同處對已經(jīng)經(jīng)過監(jiān)理工程師審核、批復(fù)過的工作內(nèi)容、工程量重新審核，形成業(yè)主對監(jiān)理不信任的事實(shí)，引起矛盾。

2.1.2 監(jiān)理工程師

監(jiān)理工程師作為經(jīng)業(yè)主委托、獨(dú)立于業(yè)主和承包商之外的第三方，在現(xiàn)行模式下，監(jiān)理工程師在業(yè)務(wù)上有心科學(xué)、規(guī)范的行使監(jiān)理權(quán)力，在行政上卻又受制于業(yè)主，無所適從，矛盾重重。

2.1.3 承包商

承包商始終成為三者之間的弱式群體：一是業(yè)主派往現(xiàn)場的工作人員大都不具備專業(yè)監(jiān)理資格，往往因業(yè)務(wù)素質(zhì)和個人素質(zhì)不能嚴(yán)格執(zhí)行合同和規(guī)范，尤其是工程款撥付方面，承包商苦不堪言。二是業(yè)主直接插手工程建設(shè)和現(xiàn)場管理，和社會監(jiān)理一起對承包商進(jìn)行雙重管理，特別在變更項(xiàng)目上政令不一，承包商在具體施工中手足無措、無所適從。三是個別監(jiān)理業(yè)務(wù)水平不高，現(xiàn)場不敢表態(tài)，或個人品行低劣，對承包商吃拿卡要，百般刁難，造成工作周期延長，承包商因此額外付出增加。

2.2 根源

2.2.1 受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，作為出資方的業(yè)主，習(xí)慣于一竿子插到底，事無巨細(xì)統(tǒng)抓統(tǒng)管的管理思想和管理模式一時間難以改變。

2.2.2 作為出資方的業(yè)主，認(rèn)為監(jiān)理是受自己的委托進(jìn)行工程監(jiān)督的，承包商是付錢請來完成工程施工工作的，因而認(rèn)為監(jiān)理和承包商都是自己的雇傭，不能接受業(yè)主、監(jiān)理、承包商“三足鼎立”的局面。

2.2.3 作為國家公共設(shè)施建設(shè)管理的委托代理人，業(yè)主對工程的進(jìn)度、費(fèi)用、質(zhì)量負(fù)有不可推卸的責(zé)任，但業(yè)主認(rèn)為自己完全可以勝任，不必假手他人。然而為了立項(xiàng)，又不得不按照相關(guān)規(guī)定實(shí)行“社會監(jiān)理制”。一旦實(shí)行“社會監(jiān)理制”，卻又懷疑監(jiān)理工程師不能完全實(shí)現(xiàn)自己的投資意圖和目標(biāo)，必須加以管理、加強(qiáng)監(jiān)督，只有自己直接參加現(xiàn)場管理才放心。

2.2.4 監(jiān)理費(fèi)用牢牢的控制在業(yè)主的手中，監(jiān)理如果不能按照業(yè)主的命令、指示開展工作，就不能順利得到自己應(yīng)得的費(fèi)用，因而只能對業(yè)主惟命是從。

2.2.5 監(jiān)理人員的業(yè)務(wù)水平和個人素質(zhì)不高。目前的監(jiān)理模式，使得監(jiān)理不用承擔(dān)過多責(zé)任，卻又有利可圖，往往三五個人成立一個監(jiān)理公司，然后掛靠在“權(quán)威”機(jī)構(gòu)中承攬監(jiān)理業(yè)務(wù)，從社會上招聘一些人（通常是剛剛畢業(yè)的學(xué)生，工資要求低）從事一線施工監(jiān)理任務(wù)。他們?nèi)狈ωS富的施工管理經(jīng)驗(yàn)、深厚的技術(shù)知識和相關(guān)的法律、經(jīng)濟(jì)知識和嚴(yán)格的合同意識，綜合水平、信譽(yù)相對不高，在一定程度上不具備全方位、全過程的監(jiān)理能力，不能令業(yè)主十分放心地將工程管理工作完全托付給他們。

2.2.6 個別承包商不能嚴(yán)格按照規(guī)范進(jìn)行施工工作，采用非正當(dāng)?shù)男袨檎T使或迫使監(jiān)理人員作假，不能保證工程的質(zhì)量；也不能保證工程量、特別是變更、索賠數(shù)量的準(zhǔn)確。

3 對策

3.1 以FIDIC條款為依據(jù)，建立健全相關(guān)的法律、法規(guī)或行政措施，嚴(yán)格約束三者之間的行為。目前僅僅依靠現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)合同方面的法律對工程施工來說是不夠的，需要有專門的、詳細(xì)的、具有較強(qiáng)可操作性的工程施工方面專項(xiàng)立法或行政規(guī)定，公平、公正的保障三者的責(zé)任和權(quán)益，保證工程的正常實(shí)施。

3.2 建設(shè)方應(yīng)認(rèn)真學(xué)習(xí)相關(guān)管理知識、法律知識，轉(zhuǎn)變觀念，擺正自己的位置，承認(rèn)業(yè)主、監(jiān)理、承包商、三足鼎立局面的事實(shí)，建設(shè)方除了對重大變更、索賠進(jìn)行宏觀控制、審批外，應(yīng)按照國際慣例充分放權(quán)于被委托的合格的社會監(jiān)理單位及其派出機(jī)構(gòu)，使其充分享有合同賦予的職權(quán)和利益，充分擔(dān)負(fù)起合同規(guī)定的監(jiān)督管理責(zé)任，充分發(fā)揮監(jiān)理的獨(dú)立性和公正性，以合同及相關(guān)法律法規(guī)約束監(jiān)理和承包商的行為。

3.3 監(jiān)理單位除了掌握好工程技術(shù)外，還應(yīng)認(rèn)真學(xué)習(xí)法律知識，對合同應(yīng)有清晰的概念，能夠熟練運(yùn)用合同解決糾紛，保證工程順利實(shí)施。監(jiān)理單位應(yīng)不斷提供自身的素質(zhì)，在挑選監(jiān)理人員時，在注重專業(yè)素質(zhì)的同時，也應(yīng)注重個人的人品，保證監(jiān)理人員能公平公正的開展工作，真正擔(dān)負(fù)起合同規(guī)定的監(jiān)督管理職責(zé)。

3.4 承包商在決定投標(biāo)的時候，應(yīng)對所投標(biāo)的工程和擬投入的人員、在工程中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任有一個清晰的認(rèn)識，并保證進(jìn)入工地的人員和投標(biāo)書上的人員、設(shè)備相一致，開工后能嚴(yán)格按照工程施工質(zhì)量計(jì)劃和進(jìn)度計(jì)劃完成工程任務(wù)。

3.5 相關(guān)部門通過嚴(yán)格的資質(zhì)審查制度，對進(jìn)入公路施工市場的施工單位、監(jiān)理單位及其人員的素質(zhì)進(jìn)行綜合的、全面的、從高、從嚴(yán)的考察和考核，保證有資質(zhì)和能力的施工隊(duì)伍和能真正做到公平、公正地完成監(jiān)理任務(wù)的監(jiān)理單位進(jìn)入公路建設(shè)市場。業(yè)主在選擇監(jiān)理單位和施工單位時，應(yīng)選擇資質(zhì)高、信譽(yù)好、專業(yè)知識掌握全面、施工經(jīng)驗(yàn)豐富的監(jiān)理單位和施工單位，同時給與監(jiān)理充分的權(quán)力，使其能夠因地制宜、實(shí)事求是的開展工作。

4 結(jié)語

自我國實(shí)施公路工程監(jiān)理制度以來，已經(jīng)歷了10多年的磨合期，其社會效益和經(jīng)濟(jì)效益已被廣泛認(rèn)可。然而，由于種種社會的和歷史的原因，形成了目前的這種建設(shè)方全抓全管、監(jiān)理成為建設(shè)方“雇員”的非真正意義上的“社會監(jiān)理”的監(jiān)理制度，使得建設(shè)方、監(jiān)理、承包商在工程施工中的行為關(guān)系較為混亂，已經(jīng)影響到工程的正常開展。希望本文能起到拋磚引玉的作用，使參與公路工程施工的各方能逐漸拋棄傳統(tǒng)的思維方式和工作方法，以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)形式下需要。

[1]公路工程施工監(jiān)理合同范本.北京：人民交通出版社，1997.

[2]黃景瑗.FIDCE條款應(yīng)用指南.北京：中國科學(xué)技術(shù)出版社，2003.