追訴時效在行政執(zhí)法中的適用

龐樹林

（天津市引灤工程潮白河管理處，天津 301800）

天津市某水庫是一座有養(yǎng)殖水面1280畝的小型水庫，產(chǎn)權(quán)屬天津市某管理處所有，由該處所轄水庫管理所負責水庫的日常管理和經(jīng)營。2003年水庫管理所將水庫部分水面承包給劉某經(jīng)營養(yǎng)殖，雙方簽定承包期為10年。2004年至2006年元月，經(jīng)水庫管理所同意，并收取管理費后，董某、王某、陳某先后在該庫庫汊內(nèi)筑壩養(yǎng)漁，共占庫容70畝左右，并一直養(yǎng)魚至今。2008年3月，水庫承包者劉某向天津市水利局報案，要求拆除以上3人在某水庫修筑的漁池。

市水利局到現(xiàn)場調(diào)查取證后認為：這三個漁池最遲修建的時間也已超過2年，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)第29條第1款：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰”的規(guī)定，作出不予處罰的決定。

2007年8月，劉某將水利局告上法庭，要求水利局履行職責。9月18日，法庭開庭審理，未當庭判決。庭審后行政庭法官告知水政監(jiān)察總隊負責人，三個漁池至今存在，違法行為沒有消失，不適用《行政處罰法》第29條第1款規(guī)定，認為水利局應(yīng)當作為。本案后以當事人撤訴而結(jié)案。

分析：

本案例具有普遍性,許多執(zhí)法人員包括法官對《行政處罰法》第29條規(guī)定理解出現(xiàn)偏差,因而得出錯誤的結(jié)論。本文結(jié)合案例就《行政處罰法》第29條規(guī)定進行分析，以求教于水政同行。

1“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰，法律另有規(guī)定的除外”的含義《行政處罰法》第29條規(guī)定：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。

前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算?！?/p>

全國人大法制工作委員會行政法室主任張春生在其主編的《中華人民共和國行政處罰法釋解》（中國社會出版社，1996年版）一書中是這樣解釋第29條的：“在違法行為發(fā)生后的兩年內(nèi)，對該違法行為有處罰權(quán)的的行政機關(guān)未發(fā)現(xiàn)這一違反行政管理秩序的事實，以后無論在何時發(fā)現(xiàn)了這一違法事實，對當時的違法行為不再給予行政處罰”。天津市水利局對董某、王某、陳某在該庫庫汊內(nèi)建設(shè)漁池的違法行為有處罰權(quán),但當事人違法時間已超過兩年,所以,天津市水利局就不能對董某、王某、陳某進行處罰。

《行政處罰法》第29條第1款還有一句“法律另有規(guī)定的除外”，這句話是什么意思呢？也就是說法律對追究時效另有規(guī)定，就按另外的規(guī)定執(zhí)行，《水法》、《防洪法》對追究時效沒有另行規(guī)定，所以，就必須執(zhí)行《行政處罰法》第29條“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰”的規(guī)定。因此，天津市水利局作出對當事人不予處罰的決定是正確的。

2如何計算時間

《行政處罰法》第29條第2款規(guī)定“前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算?！焙螢椤斑B續(xù)狀態(tài)”？是指行為人連續(xù)實施數(shù)個同一種類的違法行為。如連續(xù)多次銷售偽劣商品。何為“繼續(xù)狀態(tài)”？是指一個違法行為在時間上的延續(xù)。

我們來看本案例。很顯然，董某、王某、陳某在該庫庫汊內(nèi)建設(shè)漁池屬“繼續(xù)狀態(tài)”。《行政處罰法》第29條規(guī)定“從行為終了之日起計算”，這是什么意思呢？以本案為例：假如馮某是2004年3月1日動工建設(shè)漁池，2004年10月1日完工，追究期就應(yīng)從2004年10月1日建設(shè)漁池終了之日起開始計算，天津市水利局在2006年10月1日兩年內(nèi)未發(fā)現(xiàn)馮某建設(shè)漁池的違法行為，就不得再對馮某實施處罰。

3“違法行為沒有消失，不適用《行政處罰法》第29條第1款規(guī)定”的觀點是錯誤的

《行政處罰法》規(guī)定的“行為終了”，以本案為例是指董某等三人建設(shè)漁池行為的終了，不是指漁池本身的終了。有人認為“違法行為沒有消失，不適用《行政處罰法》第29條第1款規(guī)定”的觀點是偷梁換柱、偷換概念，把行為（違法建設(shè)）當成了物質(zhì)（漁池）。如果這些人的觀點成立，《行政處罰法》第29條規(guī)定有什么意義呢？《行政處罰法》第29條明明規(guī)定的是“違法行為”，哪來的“違法物質(zhì)”？持這個觀點的人認為建設(shè)的漁池存在，違法行為沒有終了。那么我們要問，如果這個漁池存在300年，那豈不是300年后還可以追究馮某建設(shè)漁池的行為嗎？

4什么情況下可以處理董某

在水庫內(nèi)建設(shè)漁池要經(jīng)水行政主管部門許可，我們假定水產(chǎn)養(yǎng)殖也要經(jīng)水行政主管部門許可，如果董某的水產(chǎn)養(yǎng)殖行為沒有經(jīng)水行政主管部門許可，馮某的水產(chǎn)養(yǎng)殖行為就呈“連續(xù)狀態(tài)”，他未經(jīng)許可的養(yǎng)殖違法行為就還沒有終了，水利部門就可以查處。但我們水利部門沒有這項許可，所以，水利部門不能對馮某建設(shè)漁池的行為進行查處。為了充分說明這個問題，我們舉一個例子加以說明張三于2002年未經(jīng)水行政主管部門許可擅自打井，并一直取水至今。水利部門能否查處張三的違法行為呢，答案是肯定的，水利部門完全有權(quán)依法查處。

有人可能會問，為什么馮某建設(shè)漁池超過了兩年就不能查處，而對張三擅自打井超過了兩年就可以查處呢？

這是因為張三存在兩個違法行為，一個是未取得取水申請批準文件擅自建設(shè)取水工程，違反了《取水許可和水資源費征收管理條例》（國務(wù)院令第460號）第49條，一個是未經(jīng)批準擅自取水，違反了《水法》第69條和《取水許可和水資源費征收管理條例》第4條規(guī)定。對張三擅自建設(shè)取水工程的違法行為，因已超過了兩年，仍不得給予查處。張三未經(jīng)批準擅自取水的第二個違法行為，因呈“連續(xù)狀態(tài)”，因此，水利部門可以依法查處張三擅自取水的違法行為。

5怎樣處理類似案例

有不少執(zhí)法人員提出疑問：違法行為超過了兩年就不再查處，那當事人在水利工程管理范圍內(nèi)、河道管理范圍內(nèi)的建筑物就永遠不能拆嗎？有這種疑問的同志總覺得不能讓當事人永遠“討好”。討好也只能讓其討好法律是公平的，有些刑事案子甚至殺人案假如超過了追究時效就不得追究刑事責任，法律規(guī)定違法人員“討好”任何人都無權(quán)更改除非修改法律。當然，當事人的房子也好，漁池也好，不是不能拆。只是對他們的違法行為不僅不能追究，如確需拆除，還要賠償他們的損失。作為水行政執(zhí)法人員，要加強執(zhí)法巡查，把水事違法案件消滅在萌芽狀態(tài)。否則當事人某些違法行為如超過追究時效，不僅要賠償當事人損失，同時也要追究我們執(zhí)法人員的責任。

[1]劉鵬.關(guān)于犯罪追訴時效幾個問題的研究[J].甘肅政法學院學報，2002-08-30.