試論完善我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度的途徑

奚 梁

摘要中國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó),農(nóng)民人數(shù)占中國(guó)人口的90%以上,農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題一直是中國(guó)社會(huì)保障制度的一個(gè)難點(diǎn)、重點(diǎn)。本文分析我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)村社會(huì)保障制度存在的問(wèn)題,提出建立農(nóng)村社會(huì)保障制度的框架和對(duì)策。

關(guān)鍵詞農(nóng)村社會(huì)保障農(nóng)村社會(huì)保障制度框架對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào):F840.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)02-275-01

一、農(nóng)村社會(huì)保障的定義

農(nóng)村社會(huì)保障是指以地方政府為主,以基層社區(qū)為依托,由國(guó)家、社區(qū)、公民群體及個(gè)人合作興辦,通過(guò)國(guó)民收入再分配和個(gè)人消費(fèi)支出集中資金,根據(jù)國(guó)家法律的規(guī)定,向農(nóng)村社會(huì)成員中,部分或全部喪失勞動(dòng)能力者、遭受自然災(zāi)害者、經(jīng)濟(jì)收入低于貧困線者提供物質(zhì)幫助,以保證其基本生活的需要,促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)安定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種制度。

二、現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度存在的主要問(wèn)題

(一)社會(huì)保障覆蓋面窄、層次低、發(fā)展不平衡

從社會(huì)保障的支出看,到目前為止,占全國(guó)80%左右農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)支出占全國(guó)保障費(fèi)總支出的11%,而占人口不到20%的城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障費(fèi)支出占總支出的89%?？梢?jiàn),農(nóng)村與城市人口享受的社會(huì)保障待遇不平衡。從覆蓋面看,城鎮(zhèn)已達(dá)91%,而農(nóng)村只有2%。另外,社會(huì)保障制度建設(shè)在各地區(qū)也不平衡,東部沿海地區(qū)好于東北、中、西部地區(qū)。

(二)社保資金缺乏穩(wěn)定來(lái)源、籌資困難

現(xiàn)階段,農(nóng)村社會(huì)保障最突出的問(wèn)題是社保資金短缺。國(guó)家雖然加大投入力度,但遠(yuǎn)不及農(nóng)民對(duì)社保資金的需要,社保資金增加的幅度低于物價(jià)的上漲速度。社保資金來(lái)源單一、有限,主要堅(jiān)持“個(gè)人繳納為主,集體補(bǔ)助為輔,國(guó)家給予政策扶持”的原則,大多數(shù)集體無(wú)力或不愿承擔(dān),國(guó)家政策很難落實(shí)到位,單純依靠農(nóng)民自己繳納又受農(nóng)民收入水平的限制。這樣,社保資金就缺乏穩(wěn)定性與持久性。

(三)農(nóng)村社會(huì)保障缺乏必要的法律保障

由于農(nóng)村許多具體實(shí)施辦法多是通過(guò)各種行政性文件發(fā)布,缺乏法律權(quán)威與制度剛性,有很大的隨意性,導(dǎo)致社保資金被擠占、挪用現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

三、構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)保障制度的建議

(一)推進(jìn)社會(huì)保障的法制化管理

農(nóng)村社會(huì)保障需要一個(gè)良好的法制環(huán)境,使農(nóng)民的合法權(quán)益得到真正保障。在制定農(nóng)村社會(huì)保障法律、法規(guī)和條例的過(guò)程中,應(yīng)遵循以下原則:一是堅(jiān)持普遍性與特殊性相結(jié)合原則。由于我國(guó)東、中、西部地區(qū)發(fā)展不平衡,國(guó)家應(yīng)制定“農(nóng)村社會(huì)保障法”,根據(jù)我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)狀,對(duì)社會(huì)保障的原則、對(duì)象、保障內(nèi)容等作統(tǒng)一明確的規(guī)定;地方可在“農(nóng)村社會(huì)保障法”的基礎(chǔ)上根據(jù)本地區(qū)實(shí)際發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)狀況制定適合本地區(qū)發(fā)展的“農(nóng)村社會(huì)保障條例”。二是堅(jiān)持權(quán)利和義務(wù)對(duì)等原則。每一農(nóng)村社會(huì)成員都有獲得社會(huì)保障的權(quán)利,同時(shí)也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。如,依法定期繳納保費(fèi)及履行相關(guān)義務(wù)等。三是堅(jiān)持公平與效率一致原則。在堅(jiān)持公平的前提下,能合理保障每個(gè)農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵犯,但兼顧效率又可起到有效激勵(lì)的作用。在良好的機(jī)制設(shè)計(jì)條件下,公平與效率是同向互動(dòng)的。公平會(huì)使人感到社會(huì)的公正與和諧,能激發(fā)農(nóng)民的干勁,促進(jìn)效率的提高。同時(shí),效率的提高又會(huì)使農(nóng)村社會(huì)財(cái)富增長(zhǎng),使更多的人得到保障,從而實(shí)現(xiàn)真正的公平。這種公平與效率的同向互動(dòng)才能促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)走向真正和諧。

(二)建立農(nóng)村社會(huì)保障組織機(jī)構(gòu),理順管理體制,明確職責(zé)分工

為改變政出多門(mén)、效率低下的情況,建議在中央和省級(jí)人民政府設(shè)立由財(cái)政、勞動(dòng)、人事、司法、民政、衛(wèi)生、銀行等部門(mén)組成的農(nóng)村社會(huì)保障委員會(huì),負(fù)責(zé)對(duì)規(guī)劃、政策、實(shí)施辦法的制定和對(duì)資金的征收、管理、經(jīng)營(yíng)、使用情況的監(jiān)督檢查及資金保值、增值的策劃。明確各級(jí)政府及有關(guān)職能部門(mén)在資金籌集和管理方面的職責(zé)分工,同時(shí)應(yīng)把農(nóng)村社會(huì)保障政策制定機(jī)構(gòu)與社保資金運(yùn)作機(jī)構(gòu)分開(kāi)。

(三)對(duì)社保資金進(jìn)行保值增值

主要從五方面來(lái)保證社保資金。一是要靠自己的積累。這種方式讓農(nóng)民既有安全感又有自主感,有利于調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民群眾參與社會(huì)保障的積極性。二是多渠道籌資。首先是地級(jí)市及以上各級(jí)財(cái)政下?lián)艿木戎?。其次是縣級(jí)財(cái)政年度配套撥出的救助基金。再次是機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和社會(huì)熱心人士的捐贈(zèng)和贊助的資金。三是加大國(guó)家對(duì)農(nóng)村社保資金的投入力度。四是要發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。首先,可加大農(nóng)村所需資金的“造血”功能,從而為社保資金“輸血”。其次,可解決農(nóng)村居民的就業(yè)問(wèn)題,增加收入,增加自己投入更多的社保資金。五是國(guó)家通過(guò)特殊政策實(shí)現(xiàn)社保資金的保值、增值。通過(guò)立法對(duì)存入銀行的農(nóng)村社?；鸾o予政策性支持,利率要高于一般社會(huì)利率標(biāo)準(zhǔn)。

(四)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的監(jiān)管

這是我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度不可缺少的重要組成部分,主要包括以下三方面工作:一是行政監(jiān)督。由政府職能部門(mén)代表國(guó)家對(duì)農(nóng)村社保制度的執(zhí)行情況、社保資金的管理、保值增值情況進(jìn)行監(jiān)督,接受重大違法違紀(jì)案件的投訴與處理。二是審計(jì)監(jiān)督。依照國(guó)家法定程序,由國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)農(nóng)村社保資金的財(cái)務(wù)狀況、收支情況及資金管理情況進(jìn)行審計(jì),并定期向社會(huì)公布審計(jì)結(jié)果。避免社保資金的挪用、亂用和不正當(dāng)?shù)耐顿Y行為,確保社保資金的財(cái)務(wù)安全。三是社會(huì)監(jiān)督。由農(nóng)民、農(nóng)村集體、社會(huì)團(tuán)體、新聞媒體等對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的執(zhí)行情況及資金運(yùn)營(yíng)進(jìn)行全面監(jiān)督,充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的職能和作用。

(五)在農(nóng)村社會(huì)保障制度實(shí)施中嘗試實(shí)踐新措施,努力探索新思路

在實(shí)施農(nóng)村社會(huì)保障制度過(guò)程中雖然政府為主導(dǎo),然而,面對(duì)我國(guó)中央及省級(jí)政府財(cái)力和人力都相對(duì)有限的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,就迫切需要各地方政府在實(shí)施農(nóng)村社會(huì)保障制度過(guò)程中不能僅僅依靠上級(jí)指令,而應(yīng)不斷探索新思路、嘗試新方法。如為解決農(nóng)村留守老人的養(yǎng)老問(wèn)題可嘗試兩種途徑,一種是建立以行政村為單位的社區(qū)活動(dòng)中心的“自助養(yǎng)老”模式,另一種是嘗試“互助贍養(yǎng)”模式。