中國環(huán)保：任重道遠(yuǎn)

面對(duì)國際金融危機(jī)給我國節(jié)能減排工作帶來的新的問題和挑戰(zhàn)，中國積極致力于環(huán)境保護(hù)行動(dòng)，取得了顯著成果。環(huán)境保護(hù)部會(huì)同發(fā)展改革委、統(tǒng)計(jì)局聯(lián)合完成了2009年上半年各省、自治區(qū)、直轄市主要污染物總量減排情況的考核工作。結(jié)果表明，上半年全國化學(xué)需氧量排放總量657.6萬噸，與2008年同期相比下降2.46%;二氧化硫排放總量1147.8萬噸，與2008年同期相比下降5.40%，污染減排繼續(xù)保持雙下降的良好態(tài)勢(shì)。1至6月份，全國有4235萬千瓦燃煤脫硫機(jī)組建成投產(chǎn)，新增城市污水處理能力568萬噸/日，淘汰小火電機(jī)組裝機(jī)容量1989萬千瓦，鋼鐵、水泥、焦化及造紙、酒精、味精等高耗能高排放行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整也取得重要進(jìn)展，有力地推動(dòng)了減排工作。監(jiān)測(cè)表明，2009年上半年，全國地表水國控?cái)嗝嫠w高錳酸鹽指數(shù)平均濃度5.3mg/L，比2008年全年高錳酸鹽指數(shù)平均濃度(5.7mg/L)下降7%;全國113個(gè)環(huán)保重點(diǎn)城市空氣中二氧化硫平均濃度0.045mg/Nm3，比2008年全年二氧化硫平均濃度(0.048mg/Nm3)下降6.2%。但是，松花江污染、臨汾位列全球十大污染城市與多地兒童血鉛超標(biāo)等事件也告訴我們:中國的環(huán)保事業(yè)任重而道遠(yuǎn)。

■ 積極應(yīng)對(duì)環(huán)保問題

近年來，中國對(duì)環(huán)境問題日益重視，提出了可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，將約束性指標(biāo)寫入“十一五”發(fā)展規(guī)劃，將環(huán)保總局升格為環(huán)保部，制定了稅收、財(cái)政等方面的相關(guān)政策。這些措施取得了顯著成效，部分污染物如工業(yè)固體廢物與工業(yè)粉塵的排放量明顯下降。

然而，就目前來看，環(huán)保形勢(shì)依然嚴(yán)峻。1999—2006年，我國多數(shù)污染物排放量不斷增加(圖1)?！笆晃濉币?guī)劃中期評(píng)估也顯示，單位GDP能耗、主要污染物排放總量兩個(gè)約束性指標(biāo)未能達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)。盡管主要污染物排放量在2007—2008年有所下降，但除了我們?cè)诃h(huán)保方面的努力外，經(jīng)濟(jì)增長速度的放緩也是一個(gè)不容忽視的因素。

從理論上講，存在著環(huán)境質(zhì)量與經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈“倒U”型關(guān)系的“環(huán)境庫茲涅茨”曲線，即環(huán)境質(zhì)量在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期會(huì)逐步惡化，但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到一定水平之后將會(huì)改善。但是，這并不意味著，僅僅依靠發(fā)展經(jīng)濟(jì)就能解決環(huán)境問題。一方面，相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，中國的環(huán)境質(zhì)量轉(zhuǎn)折點(diǎn)位于人均GDP3萬元之上，遠(yuǎn)高于多數(shù)地區(qū)當(dāng)前的發(fā)展水平，這說明我國基本位于“環(huán)境庫茲涅茨”曲線的左半段，在相當(dāng)長的一段時(shí)期內(nèi)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展將導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量進(jìn)一步惡化;另一方面，“倒U”型曲線并不排除政府在環(huán)境問題上的“有所作為”，事實(shí)上，發(fā)達(dá)國家的環(huán)境質(zhì)量也是在政府實(shí)施多項(xiàng)治理措施之后才得以改善的。

如果將視野放寬，我們可以發(fā)現(xiàn)，其他國家包括發(fā)展中國家也在積極應(yīng)對(duì)環(huán)境問題，并為此制定了詳細(xì)的規(guī)劃方案。美國政府今年制定了《美國復(fù)蘇與再投資法案》(American Recovery and Reinvestment Act)，計(jì)劃在環(huán)境與能源方面增加800億美元的投資。歐盟議會(huì)于2008年12月正式批準(zhǔn)了“氣候變化和可再生能源一攬子執(zhí)行措施”，提出了三個(gè)“20%”:2020年溫室氣體排放量在1990年基礎(chǔ)上減少20%(若其他發(fā)達(dá)國家能相應(yīng)大幅度減排，則為30%)，并將任務(wù)分配給各國(圖2);可再生能源在總能源消費(fèi)中的比例提高到20%;將能源效率提高20%。日本前首相福田康夫在2008年6月的一次演講中提出，日本的溫室氣體減排長期目標(biāo)是比現(xiàn)有水平減少60%—80%，中期目標(biāo)是2020年排放量比2005年減少20%。印度總理辛格于2008年6月30日簽署了該國第一部《氣候變化國家行動(dòng)方案》，提出了截至2017年的八個(gè)核心“國家任務(wù)”，并制定了一系列量化指標(biāo):光電量增加到每年10億瓦;形成至少10億瓦的太陽熱發(fā)電;通過定價(jià)及其他方式，將水使用效率提高20%;在森林退化地區(qū)造林600萬公頃;將印度的森林覆蓋率從23%提高到33%?？紤]到環(huán)境保護(hù)往往需要較高的技術(shù)水平，較早行動(dòng)的國家有可能取得戰(zhàn)略上的“先動(dòng)優(yōu)勢(shì)”，環(huán)保問題的嚴(yán)峻性就更不難理解了。

■ 政府規(guī)制與環(huán)境保護(hù)

無論是理論研究者，還是實(shí)踐工作者都承認(rèn)，對(duì)于環(huán)境保護(hù)而言，政府的參與是必不可少的。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)基本原理，如果企業(yè)不承擔(dān)治理污染的義務(wù)，企業(yè)的私人成本將會(huì)低于社會(huì)成本，從而有更多的動(dòng)力往外部排放污染物。因此，只有政府制定管制措施，如向企業(yè)征收排污稅等，使企業(yè)承擔(dān)治理污染的成本，企業(yè)排放污染的動(dòng)力才會(huì)降低。

最新的理論研究則為政府的環(huán)保管制行為提供了更多的依據(jù)。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，以“利潤最大化”為目標(biāo)的企業(yè)會(huì)根據(jù)外部環(huán)境的變化調(diào)整自己的投入——產(chǎn)出組合，達(dá)到最佳的生產(chǎn)狀態(tài)，因此，如果在環(huán)保方面增加投入能夠提高經(jīng)營效益，企業(yè)就會(huì)有動(dòng)力主動(dòng)實(shí)施這些行為，政府的參與就是“畫蛇添足”了。但是，受多種因素的影響，企業(yè)或者難以完全認(rèn)識(shí)到外部環(huán)境的變化，或者由于自身內(nèi)部的部門利益關(guān)系難以順利完成調(diào)整，這使企業(yè)往往難以達(dá)到最佳的生產(chǎn)狀態(tài)，實(shí)際排污水平高于最優(yōu)的排污水平。在這種情況下，作為一種外部的強(qiáng)制力量，政府規(guī)制有可能使企業(yè)充分意識(shí)到外部環(huán)境的變化狀況，并“幫助”企業(yè)打破內(nèi)部的部門利益關(guān)系，順利實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)組合的調(diào)整轉(zhuǎn)型，在提高企業(yè)效益的同時(shí)降低排污水平。

政府規(guī)制還能鼓勵(lì)企業(yè)增加環(huán)保方面的投入。盡管從長期看，企業(yè)在采用先進(jìn)的環(huán)保技術(shù)或者從事環(huán)保技術(shù)研發(fā)后，可能會(huì)因?yàn)榕盼鄢杀窘档?、資源使用效率提高而獲得對(duì)其他企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，但是，從短期看，由于將大量資源用于環(huán)保方面，企業(yè)的生產(chǎn)成本將會(huì)迅速增加，不利于這些企業(yè)與其他采用落后技術(shù)的企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)。因此，企業(yè)在決定是否增加環(huán)保投入時(shí)，往往會(huì)有“后顧之憂”。在這種情況下，如果政府通過環(huán)保規(guī)制增加技術(shù)落后企業(yè)的生產(chǎn)成本，就能降低準(zhǔn)備增加環(huán)保投入企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)壓力，進(jìn)而使企業(yè)免除“后顧之憂”，有更多的動(dòng)力采用先進(jìn)環(huán)保技術(shù)或者從事環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新。

■ 環(huán)境規(guī)制與經(jīng)濟(jì)發(fā)展

多數(shù)地區(qū)與部門已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了環(huán)境保護(hù)的重要性，并能在工作實(shí)踐中積極落實(shí)相關(guān)政策。同時(shí)，不可否認(rèn)的是，在一些地方，環(huán)保政策還難以真正落實(shí)，其主要原因是存在著一種擔(dān)心，認(rèn)為環(huán)境規(guī)制會(huì)降低企業(yè)效益并損害我國產(chǎn)業(yè)的國際競(jìng)爭(zhēng)力。

這種擔(dān)心考慮到了經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)我國的重要性，卻忽視了環(huán)境規(guī)制對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有利影響。美國知名學(xué)者波特及其合作者在上世紀(jì)90年代提出了“波特假說”，指出，從動(dòng)態(tài)的角度看，遵守環(huán)境規(guī)制的企業(yè)不僅僅能夠提高環(huán)境質(zhì)量，而且自身可以從中獲利。首先，由于使用較少的原材料與資源，產(chǎn)品的生產(chǎn)成本降低，這被稱為“創(chuàng)新補(bǔ)償”;其次，企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品由于更有利于環(huán)境保護(hù)，可能會(huì)受到消費(fèi)者的歡迎，這可以稱為“產(chǎn)品差異化優(yōu)勢(shì)”。最后，如果一國的環(huán)境規(guī)制制度正確預(yù)見并反映了環(huán)境保護(hù)的國際趨勢(shì)，該國企業(yè)就可能從率先實(shí)行的規(guī)制中獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，這被稱為“先動(dòng)優(yōu)勢(shì)”。

因此，環(huán)境規(guī)制不會(huì)必然損害企業(yè)的經(jīng)營效益。作為企業(yè)生產(chǎn)效率在宏觀層面的反映，產(chǎn)業(yè)的國際競(jìng)爭(zhēng)力也并不一定隨著環(huán)境規(guī)制的加強(qiáng)而受到影響。許多研究為這些觀點(diǎn)提供了實(shí)證支持。

當(dāng)然，由于在環(huán)保規(guī)制政策的類型、行業(yè)的組織結(jié)構(gòu)、企業(yè)消化環(huán)保成本的能力等方面存在著顯著差異，環(huán)境規(guī)制對(duì)不同行業(yè)與企業(yè)的影響并不完全相同。這要求我們?cè)谥贫ōh(huán)境規(guī)制政策時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮到不同行業(yè)、不同企業(yè)與不同地區(qū)的特殊性，綜合考慮多方面因素，選擇合適的政策工具，實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量提高與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“雙贏”。

(作者單位: 中國社會(huì)科學(xué)院研究生院)