中國(guó)公共政策監(jiān)督失效的原因及其對(duì)策分析

摘要：公共政策的制定是為了解決直接關(guān)系到人們切身利益的重大社會(huì)問題，而在其落實(shí)執(zhí)行過程中常受到各種因素的干擾和阻礙，需要我們對(duì)公共政策進(jìn)行必要的監(jiān)督。由于歷史慣性和現(xiàn)狀體制中各種弊端的綜合作用，中國(guó)公共政策的監(jiān)督存在著諸多問題。在當(dāng)前構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的進(jìn)程中，對(duì)這些問題進(jìn)行系統(tǒng)地歸納和分析，并提出相應(yīng)的完善路徑，無(wú)疑有著重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：公共政策；監(jiān)督失效；監(jiān)督機(jī)制；和諧社會(huì)

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X(2009)16-0192-03

公共政策是社會(huì)公共權(quán)威在特定情境中，為達(dá)到一定的目標(biāo)而制定的行動(dòng)方案或行為準(zhǔn)則，其本質(zhì)就是為了解決社會(huì)問題。文章從中國(guó)公共政策的監(jiān)督現(xiàn)狀出發(fā)，結(jié)合監(jiān)督的民主化、科學(xué)化原則，對(duì)如何提高公眾的政治參與，完善監(jiān)督機(jī)制，以使之適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求和社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建訴求，拋磚引玉。

一、中國(guó)公共政策監(jiān)督現(xiàn)狀分析

1．中國(guó)公共政策體系現(xiàn)狀

中國(guó)現(xiàn)有的公共政策體制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代建立起來(lái)的，得到了一定的完善，但同時(shí)也留有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的影子。具體說(shuō)來(lái)，中國(guó)政策科學(xué)的發(fā)展經(jīng)歷了兩個(gè)階段。

第一階段，從建國(guó)到黨的十一屆三中全會(huì)，公共政策基本等同于黨的政策，政府很少獨(dú)立發(fā)揮公共政策主體的作用。這階段的政策是黨在新民主主義革命時(shí)期政策傳統(tǒng)的自然延伸，是為了適應(yīng)當(dāng)時(shí)嚴(yán)酷的斗爭(zhēng)形勢(shì)而制定的，但建國(guó)以后仍然被繼續(xù)沿用。在指導(dǎo)思想上，繼續(xù)以階級(jí)斗爭(zhēng)理論作為政策制定的依據(jù)；在主導(dǎo)價(jià)值上，把政治是非作為檢驗(yàn)政策的最高價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)；在行為方式上，習(xí)慣于按政策辦事而不習(xí)慣于按法律辦事；在政策體制上，強(qiáng)調(diào)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)和政策決策權(quán)的高度集中統(tǒng)一，形成了黨政不分的政策運(yùn)行機(jī)制。

第二階段，從黨的十一屆三中全會(huì)至今，黨政政策職能出現(xiàn)明顯區(qū)分，在公共管理層面上，政府在公共政策中開始居于主體地位。黨的十一屆三中全會(huì)提出和倡導(dǎo)的實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)的討論，推動(dòng)了全國(guó)的思想解放運(yùn)動(dòng)。在撥亂反正的過程中，黨開始總結(jié)建國(guó)以來(lái)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，中國(guó)的公共政策發(fā)展出現(xiàn)了新變化：在基本路線上，實(shí)現(xiàn)了從階級(jí)斗爭(zhēng)為綱到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的轉(zhuǎn)變；在政策體制上，初步改變了過去以黨的政策代替政府公共政策的模式；在政策進(jìn)程上，啟動(dòng)了決策科學(xué)化、民主化的進(jìn)程，開始由經(jīng)驗(yàn)決策、個(gè)人決策向科學(xué)和民主決策轉(zhuǎn)變。

2．中國(guó)公共政策結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

中國(guó)公共政策的執(zhí)行主體是政府機(jī)關(guān)及其工作人員。一項(xiàng)公共政策的實(shí)施往往通過自上而下的方式層層往下落實(shí)。政府機(jī)關(guān)及其工作人員則起到上傳下達(dá)的作用，那么公共政策要想達(dá)到預(yù)想的效果則對(duì)執(zhí)行人員的能力及素質(zhì)要求很高。但是，在現(xiàn)實(shí)生活中卻出現(xiàn)“上有政策，下有對(duì)策”的現(xiàn)象?？梢?，公共政策在執(zhí)行環(huán)節(jié)存在一定問題。

中國(guó)公共政策的監(jiān)督主體很廣泛，主要分為人大監(jiān)督、行政監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督等。對(duì)公共政策進(jìn)行監(jiān)督的目的就是為了保證公共政策更好的落實(shí)，以解決社會(huì)問題。由于公共政策的人大監(jiān)督者和行政監(jiān)督者都是一定的權(quán)力行使者，監(jiān)督必然帶有批評(píng)、挑毛病，一旦發(fā)現(xiàn)公共政策有問題，也就是對(duì)自身權(quán)威的否定，處于對(duì)自身權(quán)威的維護(hù)，自然而然使得監(jiān)督流于形式。目前中國(guó)社會(huì)監(jiān)督的主體很廣泛，人們可以通過各種渠道來(lái)傳達(dá)意見。伴隨民主制的日趨完善，中國(guó)大眾傳媒在政策的監(jiān)督上發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。比如中國(guó)的《焦點(diǎn)訪談》節(jié)目就常常報(bào)道一些政策在基層政府被歪曲執(zhí)行的情況，而這些問題一旦播出就會(huì)引起社會(huì)各界的關(guān)注，以至問題能夠得到快速的解決。但是如果沒有被發(fā)現(xiàn)被報(bào)道的問題也自然不會(huì)引起政府官員的重視，以至有些問題長(zhǎng)期得不到解決。大眾傳媒發(fā)揮的作用越來(lái)越重要，如何使其更具有正規(guī)化、法治化，成了當(dāng)前亟待解決的問題。

3．中國(guó)公共政策內(nèi)容現(xiàn)狀

公共政策的研究在中國(guó)起步較晚，現(xiàn)有的公共政策體制是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的，得到了一定的發(fā)展，但并不完善。在中國(guó)，一項(xiàng)公共政策的出臺(tái)主要經(jīng)過三個(gè)環(huán)節(jié)。首先，社會(huì)問題存在且影響很大，被公眾所察覺；其次，社會(huì)問題也引起了政府官員的重視；最后，社會(huì)問題被納入正式議程。而公共政策的執(zhí)行往往是自上而下的，由于中間環(huán)節(jié)執(zhí)行不到位、執(zhí)行人員能力水平等原因，容易導(dǎo)致公共政策執(zhí)行的失效。加上監(jiān)督部門隸屬的特殊性，對(duì)執(zhí)行上的監(jiān)督很容易流于形式。

二、中國(guó)公共政策監(jiān)督存在的問題

1．人大監(jiān)督存在的不足

人民代表大會(huì)是中國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)。權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)政府行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)力是人民代表大會(huì)權(quán)威性的重要支柱之一。在中國(guó)，人民代表大會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督主要體現(xiàn)在人事任免和對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)行政策的檢查兩個(gè)方面。但目前人大監(jiān)督是法律地位高而實(shí)際地位低，突出地表現(xiàn)在人大監(jiān)督制約的力度不夠；機(jī)構(gòu)不健全，強(qiáng)度不夠；手段不配套，深度不夠。2006年8月，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》(以下簡(jiǎn)稱《人大監(jiān)督法》)，強(qiáng)調(diào)了人大常委會(huì)對(duì)政府、法院、檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，是中國(guó)監(jiān)督立法上的一大進(jìn)步，但實(shí)際上并沒有突破原來(lái)的框架。眾所周知，人大行使監(jiān)督權(quán)的意愿主要取決于人大代表的構(gòu)成，而目前各級(jí)人大代表中存在的最大的問題就是官員代表的比例過高，這在某種程度上將有可能削弱人大對(duì)公共政策行使監(jiān)督權(quán)。一府兩院的行政權(quán)力和司法權(quán)力向來(lái)很強(qiáng)大，而且有些問題大多屬于積重難返，不是有了監(jiān)督法就能迎刃而解的。另外，人大對(duì)政策執(zhí)行主體的監(jiān)督缺乏具體的法制保障。有些地方也制定了相關(guān)的監(jiān)督條例，但其適用范圍僅限于本地區(qū)，其權(quán)威性遠(yuǎn)不如法律。因此，地方各級(jí)人大在加大對(duì)政府執(zhí)行政策的監(jiān)督力度，進(jìn)行實(shí)質(zhì)性和深層次的監(jiān)督時(shí)，就往往會(huì)碰到法律依據(jù)的問題，嚴(yán)重影響了監(jiān)督主體的積極性和監(jiān)督工作的實(shí)際效果m。

2．行政監(jiān)督存在的不足

在行政決策監(jiān)督法制化方面，中國(guó)尚無(wú)專門的《行政決策監(jiān)督法》，有關(guān)行政決策監(jiān)督的規(guī)定分散在現(xiàn)行的行政監(jiān)督立法之中。比如，《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》、《行政訴訟法》、《行政監(jiān)察法》、《行政復(fù)議法》、《行政處罰法》等法律中都有一些規(guī)定，直接或者間接地起到了對(duì)行政決策的制約和監(jiān)督作用。但總的來(lái)講，中國(guó)行政決策監(jiān)督立法還很不完善．許多應(yīng)當(dāng)制定的法律還未制定出來(lái)，許多本應(yīng)受到法律控制的重大行政決策活動(dòng)常常失去法律監(jiān)控。例如，就社會(huì)及輿論監(jiān)督而言，憲法中規(guī)定的有關(guān)人民群眾的監(jiān)督權(quán)利還沒有通過專門法律加以具體規(guī)定，權(quán)力的行使缺乏法律設(shè)定的可操作性程序，使得人民群眾對(duì)行政決策主體的監(jiān)督乏力；憲法規(guī)定的公民的言論自由、出版自由及批評(píng)建議的權(quán)利，也沒有通過制定法律轉(zhuǎn)化為具有可操作性的具體法律規(guī)范，使得公民對(duì)許多重大行政決策沒有機(jī)會(huì)和條件發(fā)表意見。要改變這種狀況，就應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行政決策監(jiān)督立法，依法規(guī)范不同行政決策監(jiān)督主體的監(jiān)督行為，使各種監(jiān)督主體的監(jiān)督在法律的保障下有效進(jìn)行，避免監(jiān)督過程中出現(xiàn)法律空白和法律滯后的現(xiàn)象。

中國(guó)政策監(jiān)督主體較多，由于分工不是很明確，各監(jiān)督主體間的關(guān)系還沒有理順，各監(jiān)督主體又都不同程度地存在著監(jiān)督權(quán)限、方式、程序、范圍等不夠明確具體等問題，工作中往往各自為政，影響了監(jiān)督的實(shí)際效果。同時(shí)，中國(guó)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏應(yīng)有的地位和獨(dú)立性，在人、財(cái)、物等方面受制于監(jiān)督客體。在領(lǐng)導(dǎo)體制上，這些部門受雙重領(lǐng)導(dǎo)；在組織上，監(jiān)督機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人不是由同級(jí)行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)成員兼任就是由行政機(jī)關(guān)任命；在經(jīng)濟(jì)上，監(jiān)督機(jī)構(gòu)一般都是從同級(jí)行政部門那里領(lǐng)取工資、辦公費(fèi)、事業(yè)費(fèi)和獎(jiǎng)金等，從而在經(jīng)濟(jì)上受制于人。另外，中國(guó)并沒有在行政監(jiān)督實(shí)際中對(duì)監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督實(shí)施細(xì)則從法律上作出明確的規(guī)定，只對(duì)監(jiān)督主體提出一些籠統(tǒng)而缺乏約束力的要求和看起來(lái)似乎很大但又無(wú)法實(shí)現(xiàn)的權(quán)力。這就造成了監(jiān)督者對(duì)被監(jiān)督者的行為是否合法以及對(duì)之實(shí)施的監(jiān)督、檢查和評(píng)價(jià)是否正確，很難予以判斷，也使監(jiān)督的方式、程度、組織措施極不健全，監(jiān)督主體難以有效地實(shí)施權(quán)力。

3．社會(huì)監(jiān)督存在的不足

兩個(gè)方面：一是新聞?shì)浾摫O(jiān)督程序不規(guī)范。在政策執(zhí)行過程中，新聞媒體的監(jiān)督因缺乏明確的監(jiān)督方式和程序，缺乏明確的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)和方法，還經(jīng)常受到行政的干預(yù)，難以準(zhǔn)確判斷和及時(shí)糾正政策運(yùn)行過程中的越軌行為，導(dǎo)致出現(xiàn)了“六多六少”的現(xiàn)象，即監(jiān)督一般性問題多，監(jiān)督重大問題少；監(jiān)督中層、基層問題多，監(jiān)督高層問題少；監(jiān)督個(gè)人問題多，監(jiān)督單位問題少；監(jiān)督下臺(tái)者的問題多，監(jiān)督在位者的問題少；監(jiān)督外地問題多，監(jiān)督本地問題少；監(jiān)督別人問題多，監(jiān)督自己?jiǎn)栴}少。二是公眾監(jiān)督投訴渠道不暢通。目前，群眾監(jiān)督尚未納入法制化軌道；群眾監(jiān)督與法律監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督等其他監(jiān)督形式尚未形成有機(jī)結(jié)合的體系；政務(wù)透明度不高，制約了群眾監(jiān)督，大部分地方政務(wù)公開的內(nèi)容還停留在公開辦事制度、公開辦事程序上，但群眾真正關(guān)心的焦點(diǎn)、熱點(diǎn)問題卻不愿或不敢公開，造成群眾監(jiān)督無(wú)的放矢。

三、中國(guó)公共政策監(jiān)督失效的對(duì)策分析

1．完善人大監(jiān)督權(quán)力

在《人大監(jiān)督法》的實(shí)施中應(yīng)該建立和完善人大監(jiān)督委員會(huì)等專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，擔(dān)負(fù)起日常監(jiān)督工作，保證人大及其常委會(huì)監(jiān)督權(quán)落實(shí)。要提高人大代表素質(zhì)和監(jiān)督能力，通過培訓(xùn)或舉辦法制專題講座等形式讓人大代表和常委會(huì)人員熟悉《人大監(jiān)督法》等有關(guān)監(jiān)督的法律、法規(guī)，了解監(jiān)督的形式、程序和方法，強(qiáng)化人大代表的責(zé)任感和使命感。應(yīng)該在認(rèn)真學(xué)習(xí)《人大監(jiān)督法》的基礎(chǔ)上，對(duì)原來(lái)有關(guān)地方性法規(guī)和相關(guān)文件等進(jìn)行全面梳理，對(duì)符合《人大監(jiān)督法》規(guī)定的要加以深化和細(xì)化，對(duì)與《人大監(jiān)督法》規(guī)定和精神不一致的要及時(shí)作出調(diào)整，認(rèn)真加以規(guī)范。要把監(jiān)督工作的重點(diǎn)放在關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的政策問題上，只有這樣才能更好地行使監(jiān)督權(quán)，才能使監(jiān)督工作更有深度、更具實(shí)效。

2．完善行政監(jiān)督體制

主要從四個(gè)方面人手：一要明確監(jiān)督主體職責(zé)。通過立法形式明確規(guī)定各種監(jiān)督主體的職能界定和層級(jí)關(guān)系，提高監(jiān)督的整體效能。監(jiān)督主體要真正做到有效地監(jiān)督政策執(zhí)行人員的行為，政策執(zhí)行活動(dòng)除涉及黨和國(guó)家的機(jī)密外，其余都必須依據(jù)一定的法律程序和規(guī)章制度，在一定的范圍內(nèi)公之于眾，使各種政策執(zhí)行活動(dòng)廣泛地置于公眾的關(guān)注和監(jiān)督之下，防治因權(quán)力錯(cuò)位而導(dǎo)致的政策執(zhí)行阻滯情況的發(fā)生；二要保證專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。主要是執(zhí)政黨的紀(jì)律檢查部門和政府的監(jiān)察機(jī)關(guān)。必須采取切實(shí)可行的措施來(lái)改進(jìn)現(xiàn)行的監(jiān)督體制，從制度上確保監(jiān)督機(jī)構(gòu)的相對(duì)獨(dú)立地位，以增強(qiáng)其監(jiān)督的權(quán)威性，具體來(lái)說(shuō)，就是必須將監(jiān)督機(jī)構(gòu)現(xiàn)行的所謂雙重領(lǐng)導(dǎo)體制真正改變?yōu)榇怪鳖I(lǐng)導(dǎo)體制，擺脫人為的干擾，使之完全獨(dú)立地行使監(jiān)督權(quán)。只有從制度上確保專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位，才能保證它們對(duì)政策執(zhí)行活動(dòng)監(jiān)督的權(quán)威性和有效性，才能真正使它們對(duì)防治政策執(zhí)行阻滯、促進(jìn)政策有效執(zhí)行的保障功能得以充分發(fā)揮；三要加強(qiáng)行政監(jiān)督立法。行政監(jiān)督立法是依法行使監(jiān)督的前提和基礎(chǔ)。只有盡快建立健全各種行政監(jiān)督的法規(guī)，才能為積極有效地行政監(jiān)督提供規(guī)范的程序。當(dāng)前，最需要的是加快制定一系列操作性強(qiáng)的、實(shí)踐中迫切需要的《行政監(jiān)督法》、《行政程序法》、《公務(wù)員監(jiān)督法》等相關(guān)的法律和規(guī)范性文件，使各類行政監(jiān)督主體具有明確的權(quán)限、監(jiān)督程序和手段。要把那些在實(shí)踐中被證明為成熟的經(jīng)驗(yàn)和做法用法律、法規(guī)和規(guī)章的形式固定下來(lái)，以確保行使行政監(jiān)督權(quán)的公平、公開、公正。同時(shí)，要提高行政監(jiān)督人員的政治思想素質(zhì)、道德作風(fēng)素質(zhì)、業(yè)務(wù)技術(shù)素質(zhì)和文化素質(zhì)，讓其成為完成政策監(jiān)督職能任務(wù)的重要保障。

3．完善審計(jì)監(jiān)督機(jī)制

審計(jì)部門對(duì)公共政策的監(jiān)督與其他形式的公共政策監(jiān)督相比，有其顯著的特點(diǎn)：一是在監(jiān)督主體方面具有專門性和職業(yè)化的特點(diǎn)；二是在效力方面具有終局強(qiáng)制性的特點(diǎn)；這種監(jiān)督屬于事后監(jiān)督，進(jìn)一步的補(bǔ)充、完善了監(jiān)督機(jī)制。由于具有這樣的特點(diǎn)，審計(jì)部門對(duì)公共政策的監(jiān)督比其他形式的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)更加權(quán)威、更加有效，它可以排除干擾，集中精力依法辦案，能夠有效地避免由于公共政策監(jiān)督不健全而造成的“權(quán)大于法”、“言大于法”等現(xiàn)象，促進(jìn)公共政策監(jiān)督法制化。

隨著《審計(jì)法》、《審計(jì)法實(shí)施條例》等法律法規(guī)的頒布實(shí)施，中國(guó)審計(jì)部門在行政決策系統(tǒng)的監(jiān)督的法制化道路上已經(jīng)邁出了重大步伐。但由于相關(guān)的具體制度缺失，審計(jì)部門的監(jiān)督效果仍需進(jìn)一步完善。首先，應(yīng)健全相關(guān)的法律法規(guī)體系，明確審計(jì)部門的監(jiān)察對(duì)象和監(jiān)察范圍；其次，提高審計(jì)部門的監(jiān)察地位，保證其獨(dú)立性，充分賦予其實(shí)際的監(jiān)督權(quán)力，讓其負(fù)起責(zé)，敢于監(jiān)督；最后，提高監(jiān)督者的素質(zhì)。

4．完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制

要完善輿論和新聞媒體監(jiān)督制度。中國(guó)的媒介監(jiān)督是黨和政府領(lǐng)導(dǎo)、管理職能的一種延伸和補(bǔ)充，必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，體現(xiàn)“以正確的輿論引導(dǎo)人”，這是根本前提。輿論監(jiān)督必須走向制度化和一定程度的法治化。特別是作為輿論監(jiān)督的一種重要形式，媒介監(jiān)督應(yīng)走向職業(yè)化。媒介監(jiān)督來(lái)自人的表達(dá)自由的權(quán)利，這種權(quán)利內(nèi)含于中國(guó)憲法，新聞自由是它的必然延伸，因而媒介的監(jiān)督具有正當(dāng)性，媒介的地位趨向平民化而非政治化、職業(yè)化而非權(quán)力化。要完善公眾監(jiān)督制度，強(qiáng)化公眾監(jiān)督的法律保障，進(jìn)一步完善公眾監(jiān)督的有效途徑。現(xiàn)階段應(yīng)做好三個(gè)方面的工作：一是繼續(xù)加強(qiáng)信訪舉報(bào)工作。要完善信訪和舉報(bào)的體系和網(wǎng)絡(luò)，拓寬監(jiān)督渠道，保障言路暢通，舉報(bào)有門，切實(shí)保護(hù)好公眾的舉報(bào)行為，鼓勵(lì)公眾舉報(bào)違法行為，舉報(bào)準(zhǔn)確的要給予獎(jiǎng)勵(lì)，同時(shí)對(duì)查處案件的結(jié)果要及時(shí)反饋給舉報(bào)人，以取信于民；二是擴(kuò)大公眾在干部選任上的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇和監(jiān)督權(quán)，加強(qiáng)公眾對(duì)干部的監(jiān)督，采用多種途徑讓群眾參與選賢任能；三是要堅(jiān)持政務(wù)公開與公眾監(jiān)督有機(jī)結(jié)合。對(duì)凡是涉及公共事物、公共服務(wù)的事項(xiàng)，只要不屬于國(guó)家機(jī)密，都應(yīng)向社會(huì)和公眾公布，接受社會(huì)和公眾的監(jiān)督。要認(rèn)真對(duì)待公眾的監(jiān)督反饋意見，避免政務(wù)公開的表面化和形式化。