完善環(huán)境公眾參與的基本途徑

摘要:不論是從國內(nèi)環(huán)境法的層面還是國際環(huán)境法的層面進(jìn)行考察，我們都可以認(rèn)為民主參與是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域必須高舉的大旗，公眾參與原則作為環(huán)境法的基本原則，處處滲透著民主參與的精神。但是，環(huán)境公眾參與原則在實(shí)現(xiàn)的途徑上還存在一些弊病，如公眾參與的范圍較窄、方式和內(nèi)容在立法中原則而抽象、參與程序的可操作性不夠強(qiáng)，公民環(huán)境法律權(quán)利的缺位以及環(huán)境與發(fā)展決策中法律機(jī)制的缺失等等。針對這一系列問題，從廈門PX事件中所折射出的法律問題，提出了完善中國環(huán)境公眾參與原則實(shí)現(xiàn)途徑的法律思考。

關(guān)鍵詞:環(huán)境公眾參與;廈門PX事件;法律思考

中圖分類號:D630.9文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2009)18-0203-02

一、環(huán)境公眾參與的凸顯——廈門PX項(xiàng)目事件中反映的法律問題

(一)廈門PX項(xiàng)目事件中公眾參與的努力及訴求

廈門PX項(xiàng)目作為得到國家批準(zhǔn)建設(shè)、地方政府鼎力支持的項(xiàng)目卻在廈門市民的訴求和努力下，迫使廈門市政府不得不宣布讓該項(xiàng)目緩建，重新進(jìn)行區(qū)域規(guī)劃環(huán)境影響評價，公眾參與在此次事件中發(fā)揮了極其重要的作用。據(jù)相關(guān)報(bào)道，是政協(xié)委員的提案讓此事成為全國人民熱烈討論的話題外，廈門本地居民和學(xué)者通過媒體和網(wǎng)絡(luò)對事件也進(jìn)行了很長時間的探討，并形成公眾自己的訴求。這些訴求可以概括為以下幾方面:一是對海滄區(qū)目前化工石化企業(yè)的環(huán)保工作不滿意;二是希望政府能夠徹底解決石化區(qū)規(guī)劃與海滄新城規(guī)劃之間的矛盾;三是公眾的環(huán)境意識不斷提高，想通過各種途徑維護(hù)個人的合法權(quán)益;四是PX項(xiàng)目選址距居民區(qū)太近，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)巨大[1]。

(二)廈門PX項(xiàng)目事件——“散步事件”引發(fā)的權(quán)利之辯

“散步事件”是廈門PX事件作為公眾參與標(biāo)本的特色所在。它是在欠缺實(shí)質(zhì)的游行示威權(quán)利與正規(guī)渠道的言論自由的前提下，廈門民眾以生活性用語“散步”替代政治性的法律概念“游行示威”，“發(fā)明”了一種公意表達(dá)形式。盡管有關(guān)方面努力將事態(tài)控制在行政過程之中，“散步事件”的組織者也適可而止，并不斷地強(qiáng)調(diào)“散步”的理性與和平方式，但“散步”在本質(zhì)上就是游行示威，這是中國憲法上明確規(guī)定的公民的基本政治自由，然而《集會游行示威法》的程序限制卻導(dǎo)致了現(xiàn)實(shí)中游行示威的權(quán)利很難得到合法的許可與保障。然而，廈門市政府從民眾的集體“散步”中感受到了強(qiáng)烈的參與意識和權(quán)利訴求，并最終決定積極回應(yīng)民眾的理性要求，該事件產(chǎn)生的影響巨大而深遠(yuǎn)。

(三)廈門PX項(xiàng)目事件中公眾參與存在的問題

廈門PX項(xiàng)目事件受到熱議并體現(xiàn)了公眾參與極大的熱情，但我們也看到公眾參與在中國環(huán)境影響評價制度中凸顯的問題與不足，可以大致概括為以下幾個方面:

1.環(huán)境事件中的公眾參與尚未完成從自發(fā)到自覺地轉(zhuǎn)變。公眾參與是人們參與國家事務(wù)管理的憲法權(quán)利的充分體現(xiàn)。在這次PX事件中，公眾充分發(fā)揮主人翁意識，影響了事件的發(fā)展，讓一項(xiàng)有巨大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的工程有了重新評估的機(jī)會。但是，必須指出，PX事件的公眾參與只是公眾在此次重大環(huán)境事件中一次自發(fā)的行動，是政協(xié)委員的“提案”產(chǎn)生的巨大社會影響，加上新聞媒體和網(wǎng)絡(luò)的渲染，公眾才真正意識到參與到環(huán)評的重要性，才真正體會到關(guān)注自己的生存環(huán)境和生活狀態(tài)到了如此近的地步。目前中國公眾參與的現(xiàn)狀是，許多國家機(jī)關(guān)對公眾參與政府決策持不積極或走過場的態(tài)度，人們在思想上尚未形成公眾參與政府決策的觀念和習(xí)慣，尤其是在環(huán)保領(lǐng)域，公眾參與尚未完成從自發(fā)到自覺的轉(zhuǎn)變。

2.法律上沒有明確公眾參與的效力。公眾參與的效力是指環(huán)境影響評價機(jī)構(gòu)對于公眾的問題和意見的認(rèn)定，它決定了公眾的意見在相關(guān)決策中是作為參考還是作為決策的依據(jù)?！董h(huán)境影響評價法》和《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》對此沒有明確規(guī)定，只是《暫行辦法》第17條規(guī)定，“建設(shè)單位或者其委托的環(huán)境影響評價機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真考慮公眾意見，并在環(huán)境影響報(bào)告書中附具對公眾意見采納或者不采納的說明。環(huán)境保護(hù)行政主管部門可以組織專家咨詢委員會，由其對環(huán)境影響報(bào)告書中有關(guān)公眾意見采納情況的說明進(jìn)行審議，判斷其合理性并提出處理建議。環(huán)境保護(hù)行政主管部門在作出審批決定時，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真考慮專家咨詢委員會的處理建議?！边@顯然是單方面的規(guī)定，沒有規(guī)定公眾對于主管機(jī)構(gòu)的最終決策沒能采納其意見表示異議，或者認(rèn)為主管機(jī)構(gòu)的行為違反了法律時，公眾具有怎樣的權(quán)利請求和救濟(jì)方式。

3.環(huán)境信息公開的操作性不強(qiáng)。中國先后頒布了《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》、《中華人民共和國信息公開條例》，國家環(huán)?？偩钟止剂恕董h(huán)境信息公開辦法(試行)》，但是，這些法規(guī)及制度的規(guī)定往往過于寬泛和原則，未能真正把公眾參與的權(quán)利落到實(shí)處?！稌盒修k法》第7條規(guī)定了“建設(shè)單位或者其委托的環(huán)境影響評價機(jī)構(gòu)、環(huán)境保護(hù)行政主管部門應(yīng)當(dāng)按照本辦法的規(guī)定，采用便于公眾知悉的方式，向公眾公開有關(guān)環(huán)境影響評價的信息”。公眾參與的組織上規(guī)定由建設(shè)單位或其委托的環(huán)境影響評價機(jī)構(gòu)組織，但是，對于公眾參與的信息公開的原則、階段、范圍、主體、方式、保障等制度性規(guī)定則沒有確立。同時，由建設(shè)單位或其委托的環(huán)境影響評價機(jī)構(gòu)組織的公眾參與，這種制度安排也讓人感到質(zhì)疑。

二、環(huán)境公眾參與是環(huán)境保護(hù)的重要原則

(一)環(huán)境公眾參與的含義

公眾參與的思想形成于20世紀(jì)60年代。1969年美國在《國家環(huán)境政策法》中明確提出了公眾參與權(quán)。此后許多國家的環(huán)境政策、法律及國際性法律文件都將公眾參與作為一項(xiàng)原則規(guī)定在法律之中。在環(huán)境立法中，“公眾是指一個或一個以上的自然人或者法人，根據(jù)各國立法和實(shí)踐，還包括他們的協(xié)會、組織或者團(tuán)體?！盵2]由于環(huán)境公眾參與內(nèi)涵與外延的廣泛性，對環(huán)境公眾參與必須從多種角度去認(rèn)識和規(guī)定。從社會學(xué)的角度來看，公眾參與是指社會公眾參與環(huán)境政策制定，從而確保環(huán)境政策符合民意及環(huán)境政策合法化的根本途徑;從法律性質(zhì)上看，它是一項(xiàng)重要的程序性權(quán)利，也是環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)重要原則和基本制度;從目的上看，它的主要目的在于限制政府的自由裁量權(quán)，促進(jìn)政府環(huán)境決策的科學(xué)化、民主化;從司法過程看，它是將環(huán)境保護(hù)自力救濟(jì)納入法制化軌道的主要途徑。

(二)環(huán)境公眾參與原則的法理依據(jù)

由于環(huán)境問題的特殊性決定了環(huán)境保護(hù)中公眾參與的必要性，而在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中強(qiáng)調(diào)公眾參與，確認(rèn)公眾參與權(quán)，建立公眾參與制度又有其深層次的法理依據(jù)。首先，從法哲學(xué)的角度看，民主政治是程序政治，公眾參與是民主政治的本質(zhì)特征和根本要求，公眾參與權(quán)就是一種程序性的權(quán)利，體現(xiàn)環(huán)境立法中的民主和民主指導(dǎo)下的集中;公眾參與所體現(xiàn)的正是民主政治的公平、自由、參與的特質(zhì)，且由于環(huán)境利益本身的特性，它既是個人的私益也是社會公眾公益的體現(xiàn)。其次，從法社會學(xué)的角度看，法律對社會作用的重要體現(xiàn)之一就是法律的激勵功能。法律的激勵功能就是指通過法律激發(fā)個體合法行為的發(fā)生，使個體受到鼓勵去做出法律所要求和期待的行為，最終實(shí)現(xiàn)法律所設(shè)定的整個社會關(guān)系模式系統(tǒng)的要求，取得預(yù)期的法律效果，造成理想的法律秩序[3]。

三、完善中國環(huán)境公眾參與原則實(shí)現(xiàn)途徑的法律思考

(一)建立健全公眾參與機(jī)制，保障公民環(huán)境知情權(quán)與參與權(quán)

中國已初步建立起公眾參與機(jī)制。中國的《環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境影響評價法》和國家環(huán)保總局出臺的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》，對公眾參與環(huán)境影響評價的范圍、方式和組織形式等做出了具體規(guī)定。但是中國的公眾參與機(jī)制遠(yuǎn)未健全。公眾參與環(huán)境保護(hù)空有高漲熱情卻缺乏切實(shí)有效的途徑與方式進(jìn)入環(huán)境保護(hù)的管理與決策。環(huán)境狀況知情權(quán)與環(huán)境事務(wù)權(quán)的缺位所導(dǎo)致的弊端在廈門PX事件中體現(xiàn)尤為明顯。因此，需要采取切實(shí)有效的措施把公民的環(huán)境狀況知情權(quán)和環(huán)境事務(wù)權(quán)上升為一種正式的法律權(quán)利。

(二)確立信息公開機(jī)制，拓寬環(huán)境公眾參與的途徑與范圍

公眾在參與環(huán)境決策中享有的具體權(quán)利包括知情權(quán)、參與權(quán)和請求救濟(jì)權(quán)[3]。知情權(quán)是指人們有知道環(huán)境的真實(shí)狀態(tài)的權(quán)利，公眾只有在了解環(huán)境狀況和相關(guān)環(huán)境知識后，才能為自己參與環(huán)境決策提供依據(jù)和前提;參與權(quán)是指公眾參與各階段環(huán)境影響評價的權(quán)利，只有完整的參與，公眾才能最大限度地了解環(huán)境決策的對象和內(nèi)容，也才能提出更多、更全面的意見和建議;請求救濟(jì)權(quán)，指公眾的環(huán)境權(quán)益受到侵害后向有關(guān)部門請求保護(hù)的權(quán)利，包括司法救濟(jì)權(quán)、行政救濟(jì)等方式。只有公眾享有請求權(quán)，其環(huán)境權(quán)的實(shí)體權(quán)利才能真正得到有效的保障。

(三)完善環(huán)境公眾參與原則的程序性制度

程序性制度在一定程度上是公眾參與的核心。PX事件中公眾參與的程序性制度主要體現(xiàn)為規(guī)劃環(huán)評中的公眾參與。非正式的“公告+評論”形式讓公眾了解了公共行政的議題與內(nèi)容，并初步醞釀?wù)降脑u論意見，后續(xù)的較為正式的公眾座談會是PX后期公眾參與的核心部分，也是市民與政府進(jìn)行理性對話的主要形式。盡管座談會在本質(zhì)上并非正式的聽證會，但是座談會在程序公開、代表遴選、發(fā)言權(quán)配置等方面卻表現(xiàn)出了空前的民主和成熟?！耙淮涡浴钡氖忻翊砼c常任的代表委員們在一個平面上行使公眾的參與權(quán)利，這確實(shí)是一道新的風(fēng)景線。

綜上所述，公眾參與原則是符合環(huán)境管理自身特點(diǎn)的富有成效的原則，它有助于實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)法制化的目標(biāo)。要使公眾參與原則真正落實(shí)，首先要有公眾參與的制度保障;其次，要有公眾參與的信息保障和監(jiān)督機(jī)制。通過對于廈門PX事件的過程分析，概括出了中國公眾參與的“PX模式”。 “PX模式”證明了政府可以在短期內(nèi)拋棄原有的命令性與封閉性的公共行政模式，并學(xué)會在公眾參與程序中聽取和采納民眾意見，而民眾也可以在有序組織和理性參與的基礎(chǔ)上影響公共決策的結(jié)果，維護(hù)自身的合法權(quán)益。毫無疑義，廈門PX事件中的公眾參與是成功的。

參考文獻(xiàn):

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