中國公益性小額信貸運(yùn)作中政府的角色定位分析

摘要:自公益性小額信貸被引入中國以來，就和政府扶貧政策有著密不可分的關(guān)系，具有制度安排上的政府主導(dǎo)性和強(qiáng)制性。作為推動(dòng)者，政府在公益性小額信貸項(xiàng)目的發(fā)展中，其角色的定位極其重要。政府既要繼續(xù)完善政府監(jiān)管的職能，解決公益性小額信貸發(fā)展過程中存在的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)困境;又要發(fā)揮服務(wù)功能，解決其發(fā)展過程中存在的信息不對稱。

關(guān)鍵詞:公益性小額信貸;政府角色;產(chǎn)權(quán);治理結(jié)構(gòu)

中圖分類號:F830.5文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2009)18-0050-02

一、公益性小額信貸界定

小額信貸常被分為福利主義和制度主義，而制度主義又可分為偏向扶貧等公益目標(biāo)和偏向盈利目標(biāo)兩類，本文的研究對象是福利主義小額信貸和制度主義中偏向扶貧的那一類小額信貸，既不包括正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的小額信貸，也沒有包括2005年中國人民銀行允許成立的商業(yè)性小額信貸公司和2007年中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)批準(zhǔn)成立的村鎮(zhèn)銀行、貸款子公司和農(nóng)村資金互助社。以扶貧為目標(biāo)的小額信貸與正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的小額信貸最大的差別在于是否以扶貧為宗旨以及貸款額度的大小，因此本文的研究對象可以稱為“公益性小額信貸”。

公益性小額信貸是一種為窮人提供信貸服務(wù)的信貸方式，它既區(qū)別于通常的正規(guī)和非正規(guī)信貸方式，也不同于一般的扶貧方式。迄今為止的公益性小額信貸具有以下幾個(gè)顯著特點(diǎn):

第一，有明確的社會(huì)目標(biāo)，區(qū)別于純商業(yè)目標(biāo)，不以贏利為目的，同時(shí)它承擔(dān)著扶貧任務(wù)或者更多的社會(huì)職能;第二，重視客戶的參與并且保持密切的聯(lián)系。公益性小額信貸不把小額信貸看成單純的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，而且會(huì)定期的訪問農(nóng)戶，了解客戶的需求;第三，重視對窮人的培訓(xùn)和技術(shù)支持，并將之視為實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的內(nèi)在要求。

二、從產(chǎn)權(quán)和治理結(jié)構(gòu)分析公益性小額信貸需要政府扶持的原因

1.公益性小額信貸機(jī)構(gòu)的所有權(quán)缺失。所有權(quán)在產(chǎn)權(quán)中居于首位，它是指“在法律范圍內(nèi)，產(chǎn)權(quán)主體把財(cái)產(chǎn)當(dāng)做自己的專有物，排斥他人隨意加以侵奪的權(quán)利?！痹谥袊?，由于大部分的公益性小額信貸機(jī)構(gòu)屬于非政府組織，而非政府組織的性質(zhì)決定了其經(jīng)營的小額信貸的性質(zhì)。非政府組織的特點(diǎn)是沒有明確的所有權(quán)，并且，非政府組織沒有明確的盈利目標(biāo)。沒有明確的所有權(quán)和盈利目標(biāo)成為小額信貸機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。

小額信貸機(jī)構(gòu)所有權(quán)缺失會(huì)帶來一系列后果。首先，由于所有權(quán)的不明晰，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)缺乏承諾;其次，所有權(quán)的不明晰導(dǎo)致權(quán)責(zé)利不明晰，出現(xiàn)問題之后權(quán)利、責(zé)任和利益之間發(fā)生互相掣肘情況，嚴(yán)重影響小額信貸機(jī)構(gòu)的聲譽(yù)和效率;最后，所有權(quán)不明晰導(dǎo)致小額信貸的規(guī)模擴(kuò)大困難，最終阻礙小額信貸的商業(yè)化運(yùn)作進(jìn)程。

2.公益性小額信貸機(jī)構(gòu)資金產(chǎn)權(quán)不明晰。資金作為一個(gè)機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的血脈，在小額信貸機(jī)構(gòu)中同樣占有舉足輕重的地位。在中國主要公益性小額信貸機(jī)構(gòu)中，資金來源主要有三種途徑:捐贈(zèng)資金、軟貸款和委托資金。從以上三種資金的來源看，這些資金屬于社會(huì)公益資金，對這些資金的使用和管理屬于公益信托的范疇。從嚴(yán)格意義上說，公益信托資金沒有明確的產(chǎn)權(quán)所有者，它不屬于某個(gè)人或者團(tuán)體，這種資金為社會(huì)公益而存在。

公益性小額信貸資金產(chǎn)權(quán)的不明晰同樣有一系列嚴(yán)重的后果。首先，資金利用率極低，缺乏資金利用的動(dòng)力，造成資金的閑置;其次，沒有人對資金安全承擔(dān)責(zé)任，出現(xiàn)問題，只能追究刑事責(zé)任，沒有追究過任何職位責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任;最后，資金產(chǎn)權(quán)的不明晰，成為小額信貸機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型和商業(yè)化的最大障礙，影響到小額信貸機(jī)構(gòu)規(guī)模的擴(kuò)大和健康發(fā)展。

3.公益性小額信貸治理結(jié)構(gòu)落后。公益性小額信貸治理結(jié)構(gòu)的落后的突出表現(xiàn)就是“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象嚴(yán)重，內(nèi)部人控制又影響到小額信貸機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展和扶貧的目標(biāo)。中國現(xiàn)有的公益性小額信貸是在中國小額信貸法律法規(guī)缺失情況下產(chǎn)生的，是在沒有明確的所有權(quán)和資金產(chǎn)權(quán)的情況下，為了運(yùn)作小額信貸專門建立的。雖說形式上建立了一整套的管理體系，但從功能上說，有效的管理體系是缺失的，因此內(nèi)部人控制就成了小額信貸管理的實(shí)質(zhì)。治理結(jié)構(gòu)作為機(jī)構(gòu)運(yùn)作的重要一環(huán)，是機(jī)構(gòu)軟力量的重要組成部分。

當(dāng)治理結(jié)構(gòu)落后時(shí)，整個(gè)小額信貸有可能陷入癱瘓的狀態(tài)。小額信貸的功能和目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，治理結(jié)構(gòu)落后還會(huì)帶來一系列的連鎖后果。首先，內(nèi)部人控制導(dǎo)致機(jī)構(gòu)管理水平落后，機(jī)構(gòu)業(yè)績水平低下。在內(nèi)部人控制的情況之下，機(jī)構(gòu)利益大于社會(huì)利益，從而導(dǎo)致社會(huì)公益資金的使用效果非常差。其次，影響小額信貸業(yè)務(wù)的擴(kuò)展。自2000年以來，公益性小額信貸基本上處于萎縮狀態(tài)，這與非政府組織機(jī)構(gòu)能力低下和不良業(yè)績有直接的關(guān)系。

所以我們可以從上文的分析中看出，公益性小額信貸在產(chǎn)權(quán)和治理結(jié)構(gòu)上存在的問題是需要有一個(gè)外界的力量——政府來扶持其發(fā)展的。

三、政府在公益性小額信貸運(yùn)作過程中的監(jiān)管角色和服務(wù)角色定位

(一)政府在公益性小額信貸運(yùn)作過程中的監(jiān)管角色分析與定位

第一，對公益性小額信貸有一個(gè)監(jiān)管的框架，不吸收存款時(shí)采用非審慎監(jiān)管的辦法，或注冊登記的辦法，可以依法進(jìn)行小額信貸業(yè)務(wù)。由于小額信貸機(jī)構(gòu)不同于一般金融的特點(diǎn)，對小額信貸的監(jiān)管可以是現(xiàn)有監(jiān)管機(jī)構(gòu)中新成立的獨(dú)立的部門，或獨(dú)立于現(xiàn)有監(jiān)管機(jī)構(gòu)以外。第二，政府還對經(jīng)營良好的小額信貸機(jī)構(gòu)給予支持，如提供批發(fā)資金。第三，實(shí)行稅收優(yōu)惠，改進(jìn)呆壞賬核銷機(jī)制。公益性小額信貸主要服務(wù)于低收入人群，增強(qiáng)弱勢群體的“造血功能”，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)公平，因此絕大多數(shù)國家對小額信貸給予了稅收優(yōu)惠，降低借款人成本。中國稅務(wù)當(dāng)局也應(yīng)從科學(xué)發(fā)展觀的高度理解發(fā)展小額信貸的重大意義，免除小額信貸機(jī)構(gòu)或商業(yè)銀行小額信貸業(yè)務(wù)的營業(yè)稅，降低所得稅，推動(dòng)小額信貸業(yè)務(wù)的發(fā)展。

(二)政府在公益性小額信貸運(yùn)作過程中的服務(wù)角色分析與定位

1.政府在公益性小額信貸運(yùn)作過程中的服務(wù)角色分析。在服務(wù)型政府的界定中，政府服務(wù)的功能凸現(xiàn)，而傳統(tǒng)的掌舵功能下降;政府的主要職能開始由公共行政轉(zhuǎn)向公共服務(wù)。在這個(gè)轉(zhuǎn)變的過程中，作為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)一個(gè)不容忽視的小額信貸項(xiàng)目運(yùn)作應(yīng)該怎樣運(yùn)行，應(yīng)該怎樣在服務(wù)型政府的視野之下規(guī)范自己的活動(dòng)，成為一個(gè)不容回避的問題。具體說來，在服務(wù)型政府的視野下，政府應(yīng)該提供以下服務(wù)才能擔(dān)當(dāng)起服務(wù)型政府的責(zé)任，才能在這個(gè)意義上實(shí)施自己的責(zé)任職能:第一，政策引導(dǎo)。要在這個(gè)環(huán)境內(nèi)健康有序地運(yùn)行，作為服務(wù)型政府的一個(gè)職能就是提供必要的政策支出，這些政策主要側(cè)重于對公益性小額信貸項(xiàng)目運(yùn)作的健康發(fā)展，在對小額信貸服務(wù)的意義上更加有效、有序地進(jìn)行。第二，組織協(xié)調(diào)。向公共服務(wù)政府轉(zhuǎn)變，在面對小額信貸項(xiàng)目運(yùn)作中，政府還負(fù)有組織協(xié)調(diào)的職能和義務(wù)。

具體來說，就是從公益性小額信貸項(xiàng)目的引進(jìn)、小額信貸項(xiàng)目運(yùn)作中出現(xiàn)問題后的咨詢工作。政府有關(guān)的技術(shù)部門可以提供組織一系列問題的規(guī)模咨詢活動(dòng)以及解決問題的規(guī)劃指導(dǎo)，在項(xiàng)目運(yùn)作過程中出現(xiàn)的問題與矛盾，政府部門應(yīng)該積極出現(xiàn)，合理調(diào)節(jié)，重點(diǎn)解決。

2.中國政府在公益性小額信貸項(xiàng)目運(yùn)作中服務(wù)角色定位。第一，提供眾多公共政策支持。小額信貸進(jìn)入中國之后作為一個(gè)新生事物沒有與之相關(guān)的法律法規(guī)，尤其是在中國農(nóng)村金融制度不完善的狀況下，沒有法律法規(guī)的規(guī)范，小額信貸不可能走出自身的困境完成自身的目標(biāo)。所以，急需出臺(tái)一部把公益性小額信貸的發(fā)展規(guī)范在法律許可的范圍內(nèi)，實(shí)現(xiàn)有法可依。只有在法律的平臺(tái)之上，小額信貸才有可能走出所有權(quán)缺失的困境，因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)的規(guī)范是來自于法律的約束;只有在法律的平臺(tái)之上，小額信貸才有可能走出資金產(chǎn)權(quán)的不明晰困境，按照法律完善資金的有效使用制度;也只有在法律的規(guī)范之下，小額信貸才能走出治理結(jié)構(gòu)落后的狀況，實(shí)現(xiàn)自身規(guī)范發(fā)展。政府給予公益性小額信貸機(jī)構(gòu)明確的法律地位后，并在其發(fā)展到一定階段后，允許其擴(kuò)大金融業(yè)務(wù)，直至可以吸收存款。近年來，有的學(xué)者指出公益性小額信貸的發(fā)展趨勢有可能是慢慢走向商業(yè)性質(zhì)的小額信貸。中國政府和政策制定機(jī)構(gòu)，應(yīng)該做好這方面公益性小額信貸“轉(zhuǎn)型”的各方面準(zhǔn)備，如果可能可以提供眾多的政策支持。第二，發(fā)展方向引導(dǎo)。首先，引導(dǎo)小額信貸模式的組織制度創(chuàng)新。通過重組、聯(lián)合的方式建立獨(dú)立的、專業(yè)化的非政府組織小額信貸，將小額信貸的業(yè)務(wù)從現(xiàn)在依托的非政府組織中剝離出來，成立專門的公益性小額信貸機(jī)構(gòu)。這樣專門的小額信貸機(jī)構(gòu)的最大特點(diǎn)就是宗旨和目標(biāo)明確，避免了原有部門的滲透和內(nèi)部人控制的現(xiàn)象，能夠?yàn)樾☆~信貸的發(fā)展提供制度上的保證。其次，規(guī)范和引導(dǎo)非政府組織的發(fā)展。由于中國小額信貸有著自己的特點(diǎn)，那就是自從引進(jìn)之后就形成了非政府組織主導(dǎo)的局面。而在中國，由于傳統(tǒng)和歷史的原因，非政府組織一直發(fā)展滯后，并且與政府部門和商業(yè)部門有著千絲萬縷的聯(lián)系。

綜上所述，政府角色在支持在小額信貸發(fā)展過程中，起著至關(guān)重要的作用。一些中國小額信貸項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)證明，與政府的良好關(guān)系是開展小額信貸項(xiàng)目的最重要的條件之一。正因如此，處理好公益性小額信貸項(xiàng)目運(yùn)作中的政府角色能夠有效地推動(dòng)其在中國的展開與良性循環(huán)，推動(dòng)其在中國的可持續(xù)的發(fā)展。而公益性小額信貸項(xiàng)目的展開又跟國家的扶貧等社會(huì)福利政策密切相關(guān)，怎么讓更多的貧困人口脫貧也一直是政府部門義不容辭的責(zé)任。所以，公益性小額信貸在中國今后的發(fā)展必須要做好政府的角色定位。

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