簡(jiǎn)論財(cái)政聯(lián)邦主義理論在中國(guó)的適用性

摘要:由于轉(zhuǎn)型期中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系的體制特征，使得中國(guó)與西方聯(lián)邦制國(guó)家的情況有相當(dāng)大的差別。因此，雖然中國(guó)形成了分權(quán)的財(cái)政體制，但由于尚未具備聯(lián)邦制國(guó)家的“用手投票”和“用腳投票”機(jī)制，因此，無論傳統(tǒng)的，還是中國(guó)式財(cái)政聯(lián)邦主義理論在中國(guó)的適用性都比較有限。

關(guān)鍵詞:財(cái)政分權(quán);財(cái)政聯(lián)邦主義;市場(chǎng)維護(hù)型聯(lián)邦主義

中圖分類號(hào):F813/817文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2009)18-0018-02

一、傳統(tǒng)財(cái)政聯(lián)邦主義的觀點(diǎn)

財(cái)政聯(lián)邦主義認(rèn)為通過財(cái)政分權(quán)，由一組分散化的地方政府與中央政府分工提供公共產(chǎn)品具有顯著的優(yōu)勢(shì)。其一，地方政府可以更切實(shí)地掌握本地居民的多樣化的偏好，從而更好地滿足居民的需求偏好。由于信息約束的限制，中央集權(quán)政府按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)提供的公共產(chǎn)品很難滿足居民多樣化的偏好，而地方政府在公共支出決策過程中，能夠根據(jù)本地資源狀況，掌握支出項(xiàng)目的真實(shí)成本，提高決策合理性[1];其二，由地方政府分散化提供公共產(chǎn)品可以提高供給效率。這種優(yōu)勢(shì)是通過兩種機(jī)制實(shí)現(xiàn)的，一是用手投票機(jī)制，即通過選民合法選舉產(chǎn)生的地方政府在地方公共產(chǎn)品需求方面，比中央政府更具信息優(yōu)勢(shì)，而且選舉機(jī)制本身對(duì)政府官員的行為構(gòu)成了約束和激勵(lì)，要求地方政府提供最適量的公共產(chǎn)品以滿足居民需求[2];二是蒂布特(Tiebout)提出的用腳投票機(jī)制，即各個(gè)轄區(qū)政府提供各不相同的稅負(fù)和公共產(chǎn)品組合，居民可以根據(jù)自己的偏好選擇不同的轄區(qū)居住，從而實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的最優(yōu)配置和社會(huì)福利最大化。

這些都是傳統(tǒng)財(cái)政聯(lián)邦主義學(xué)者提出的觀點(diǎn)，其結(jié)論是建立在一系列嚴(yán)格假設(shè)條件之上的，包括人口流動(dòng)不受限制、存在大量轄區(qū)政府、各轄區(qū)政府稅收體制相同、地方公共產(chǎn)品無外溢性、市場(chǎng)信息完全等，各地方政府提供的公共支出和稅負(fù)組合不盡相同，因而各地居民可以根據(jù)各地方政府提供的公共支出和稅負(fù)組合，自由選擇那些最能滿足自己偏好的地方定居。

二、中國(guó)式財(cái)政聯(lián)邦主義理論

廣大發(fā)展中國(guó)家大都處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，有自己的國(guó)情，無論是政治、經(jīng)濟(jì)還是文化等各個(gè)方面都與其他發(fā)達(dá)國(guó)家有著很大差別，即使財(cái)政體制改革也向分權(quán)化發(fā)展，其改革階段面臨的問題還是有著自己的特點(diǎn)，受自己國(guó)情的影響和制度的制約。因此，傳統(tǒng)財(cái)政聯(lián)邦主義理論往往不能對(duì)發(fā)展中國(guó)家的財(cái)政分權(quán)給予合理的解釋，于是，很多學(xué)者提出了與傳統(tǒng)財(cái)政聯(lián)邦主義不同的觀點(diǎn)，豐富了財(cái)政聯(lián)邦主義理論。加拿大學(xué)者伯德(Bird)的研究發(fā)現(xiàn)在某些發(fā)展中國(guó)家，各級(jí)地方政府通常對(duì)國(guó)家財(cái)政十分依賴，往往容易產(chǎn)生收支赤字并大量舉債，財(cái)政分權(quán)有可能造成宏觀經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)重問題[3]。

傳統(tǒng)的財(cái)政聯(lián)邦主義理論并不能完全套用于廣大發(fā)展中國(guó)家，尤其是中國(guó)這種正處于轉(zhuǎn)軌過程中的發(fā)展中大國(guó)，許多學(xué)者對(duì)中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系作出合理的解釋，形成了所謂“中國(guó)式財(cái)政聯(lián)邦主義理論”，認(rèn)為中國(guó)的政府間財(cái)政關(guān)系屬于“市場(chǎng)維護(hù)型聯(lián)邦主義”(Market-Preserving Federalism)。持這種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)的財(cái)政分權(quán)同西方的聯(lián)邦主義相比，更加注重分權(quán)化對(duì)地方政府的財(cái)政激勵(lì)，即從制度上約束地方政府的行為，形成地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的控制與市場(chǎng)機(jī)制之間的微妙平衡，也就是說，中國(guó)的財(cái)政分權(quán)達(dá)到了維護(hù)市場(chǎng)型聯(lián)邦主義所追求的效果。相對(duì)于改革以前的高度集權(quán)體制，財(cái)政“包干制”給地方政府提供了強(qiáng)烈的財(cái)政激勵(lì)，地方政府必須通過自己的財(cái)政努力來實(shí)現(xiàn)收支平衡，在這樣的制度框架下，地方政府開始真正關(guān)心地方經(jīng)濟(jì)。

但是，學(xué)術(shù)界對(duì)于中國(guó)式財(cái)政聯(lián)邦主義觀點(diǎn)也存在不同意見。有學(xué)者就認(rèn)為財(cái)政“包干制”的形成，意味著中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系在一定意義上屬于財(cái)政聯(lián)邦制，但是，實(shí)際上還是1994年的“分稅制”改革，正式從制度上加快了財(cái)政聯(lián)邦制的進(jìn)程。有學(xué)者認(rèn)為從財(cái)政學(xué)意義上講，中國(guó)形成了比較完整的政府層級(jí)和地方政府系統(tǒng)，目前的政府間財(cái)政關(guān)系已經(jīng)具備了財(cái)政聯(lián)邦主義制度安排的雛形，不過這種雛形還相當(dāng)不成熟[4]。持反對(duì)意見的學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)的財(cái)政體制與聯(lián)邦制國(guó)家的財(cái)政體制有著諸多不同之處，并提出“事實(shí)上的準(zhǔn)聯(lián)邦制”的觀點(diǎn)[5]。有學(xué)者甚至認(rèn)為，中國(guó)的財(cái)政分權(quán)并未形成所謂市場(chǎng)維護(hù)型聯(lián)邦主義，因?yàn)橹袊?guó)的財(cái)政分權(quán)即使有助于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但卻惡化了各級(jí)政府在教育、衛(wèi)生等領(lǐng)域的投入，反而導(dǎo)致居民福利的下降[6]。有學(xué)者通過實(shí)證研究得出同樣的結(jié)論，他們發(fā)現(xiàn)在中國(guó)，財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致配置在衛(wèi)生和教育的公共支出減少，特別是在貧困地區(qū)，明顯惡化了當(dāng)?shù)鼐用竦母＠麪顩r。

三、轉(zhuǎn)型期中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系的體制特征[7]

1.由中央政府主導(dǎo)的財(cái)政分權(quán)。中國(guó)的財(cái)政分權(quán)是由中央政府為緩解財(cái)政壓力而推行的分權(quán)，我國(guó)的地方政府沒有財(cái)政制度的立法權(quán)限，對(duì)于財(cái)政體制的調(diào)整，地方政府只有建議權(quán)，沒有決定權(quán)。分權(quán)的范圍、程度都由中央政府根據(jù)自身財(cái)政狀況而調(diào)整。財(cái)政分權(quán)本身具有明顯非制度化、不穩(wěn)定的過渡性特征。這種過渡性特征助長(zhǎng)了各級(jí)政府的機(jī)會(huì)主義行為。

一方面，中央政府首先是規(guī)則制定者，其次才是財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)的參與者。中央政府與省級(jí)政府，省級(jí)政府與縣級(jí)政府等上下級(jí)政府之間形成了不對(duì)稱的博弈關(guān)系。中央政府根據(jù)自身財(cái)政狀況多次調(diào)整財(cái)政體制，緩解財(cái)政困境成為推動(dòng)財(cái)政體制改革的重要?jiǎng)右颉！八Πぁ背闪松霞?jí)政府的常用手法，最終導(dǎo)致了中央與地方之間財(cái)權(quán)、財(cái)力與事權(quán)嚴(yán)重不匹配的現(xiàn)象;另一方面，作為博弈的另一主體，下級(jí)政府面對(duì)上級(jí)政府的這種行為，也會(huì)相應(yīng)的采取軟預(yù)算約束，形成倒逼機(jī)制，即他們認(rèn)為中央政府不會(huì)對(duì)地方政府的財(cái)政赤字袖手旁觀，因?yàn)殚L(zhǎng)期的地方財(cái)政赤字會(huì)影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展乃至威脅社會(huì)穩(wěn)定，中央政府只能給予補(bǔ)助。因此，在正式的財(cái)政制度之外還存在大量的非正式的財(cái)政關(guān)系，地方政府往往致力于增加游離于正式的財(cái)政制度之外的收入，于是“以費(fèi)代稅”、“亂收費(fèi)”等非法公共融資現(xiàn)象曾一度十分嚴(yán)重?？梢?，中國(guó)的財(cái)政分權(quán)并未出現(xiàn)市場(chǎng)維護(hù)型聯(lián)邦主義所需要的制度條件。

2.在社會(huì)主義政治體制內(nèi)的財(cái)政分權(quán)。地方政府之間財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)可以被看做是一種政治競(jìng)爭(zhēng)的表現(xiàn)形式。因?yàn)榈胤秸賳T既面臨著潛在的政治精英的替代壓力，也有進(jìn)一步升遷的激勵(lì)，在官員委任制的制度條件下，獲得黨的首肯是地方政府官員的首要目標(biāo)。在目前國(guó)內(nèi)把經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為工作重心的大環(huán)境下，地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展成為考核地方官員政績(jī)的一個(gè)相當(dāng)重要的指標(biāo)。所有地方官員都力圖促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)以獲得升遷的機(jī)會(huì)，因此，地方官員實(shí)際也符合理性經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)。他們的個(gè)人目標(biāo)體現(xiàn)為追求地方經(jīng)濟(jì)最大化的目標(biāo)，為了達(dá)到發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，必須爭(zhēng)取更多的要素，于是政府間財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)就進(jìn)一步展開。周黎安(2002)運(yùn)用“委托—代理”模型，對(duì)1980—1993年間中國(guó)大陸28個(gè)省的數(shù)據(jù)進(jìn)行了實(shí)證檢驗(yàn)，結(jié)果顯示各省的經(jīng)濟(jì)績(jī)效與地方官員的升遷呈現(xiàn)出高度的正相關(guān)性。

3.在人口流動(dòng)受限制條件下的財(cái)政分權(quán)。盡管目前戶籍管理制度已開始松動(dòng)，但是，中國(guó)人口流動(dòng)仍然受到各種限制，通過戶籍制度制定的歧視性政策仍然是地方保護(hù)主義的主要手段。來自中國(guó)國(guó)內(nèi)地方保護(hù)的調(diào)查報(bào)告顯示，在總共八個(gè)方面，共42種地方保護(hù)的形式與手段中，反饋?zhàn)疃嗟那拔屙?xiàng)都是旨在限制勞動(dòng)要素流動(dòng)的措施，分別是“當(dāng)?shù)卣笃髽I(yè)招工優(yōu)先考慮本地戶口居民”、“外地職員子女在當(dāng)?shù)厝雽W(xué)成本太高”、“外地職員到當(dāng)?shù)芈鋺艚鉀Q戶口較難”、“因?yàn)檎鄳?yīng)職能不完善，難以為外地職員提供養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險(xiǎn)”、“限制技術(shù)人員，特別是重要的技術(shù)人員流動(dòng)?！盵8]顯然，戶籍制度盡管并不是從表面上限制人口流動(dòng)，但是實(shí)質(zhì)上通過對(duì)非常住居民的歧視政策大大限制了外來人口的發(fā)展，從而限制了人口的充分流動(dòng)。

人口流動(dòng)性受到限制的狀況影響和制約著地方政府的行為。首先，地方政府更重視資本所有者對(duì)公共產(chǎn)品的偏好，忽略普通人口的偏好。目前，各地競(jìng)相吸引的是人才和“人財(cái)”，即擁有較多人力資本和貨幣資本的人，而不是普通的人口。各地政府一方面出臺(tái)各種招納高學(xué)歷人才的優(yōu)惠政策，另一方面卻對(duì)進(jìn)城務(wù)工人員實(shí)行歧視性政策，使他們無法同城市常住居民一樣享受到相同的教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共產(chǎn)品;其次，解決本地人口就業(yè)成為地方政府工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

四、結(jié) 論

雖然中國(guó)經(jīng)過財(cái)政承包制和分稅制改革，形成了分權(quán)化的財(cái)政體制，但是，尚未具備聯(lián)邦制國(guó)家的用手投票和用腳投票機(jī)制。因此，面對(duì)轉(zhuǎn)型期中國(guó)的特殊國(guó)情，冠以任何形式的“聯(lián)邦主義”稱號(hào)，都難以準(zhǔn)確描述中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系的特征。筆者認(rèn)為，有必要對(duì)中國(guó)的現(xiàn)實(shí)進(jìn)行深入分析，構(gòu)建一個(gè)有效的理論分析框架，為研究轉(zhuǎn)型期中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系起到解釋現(xiàn)狀、規(guī)劃未來的作用。

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