關(guān)于發(fā)行地方公債的理論依據(jù)及現(xiàn)實(shí)意義的探討

摘要:目前世界上大部分國(guó)家都允許地方政府發(fā)行公債，同時(shí)無(wú)論從公平角度還是從效率角度，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際也要求地方公債的存在。發(fā)行地方公債可以完善分稅制、減輕中央政府的債務(wù)壓力及完善中國(guó)的金融市場(chǎng)。在中國(guó)，隨著各種政策制度的不斷完善，各個(gè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域體系的日益健全，發(fā)行地方公債的條件可以說(shuō)已經(jīng)基本上成熟了，發(fā)行地方公債在中國(guó)具有可操作性。可以說(shuō)，地方公債的發(fā)行既有必要性，又有其可行性。因此，應(yīng)在財(cái)政體制改革過(guò)程中，逐步建立、完善地方公債制度。

關(guān)鍵詞:地方公債;公共產(chǎn)品;分稅制;金融市場(chǎng)

中圖分類號(hào):F810.5文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2009)18-0011-02

地方公債是地方政府及其授權(quán)代理機(jī)構(gòu)，依據(jù)信用原則，從社會(huì)上吸取資金以用于當(dāng)?shù)毓仓С鲂枰囊环N有價(jià)證券，是政府公債體系的重要組成部分。目前世界上大部分國(guó)家都允許地方政府發(fā)行公債，中國(guó)也應(yīng)逐步開(kāi)放地方公債市場(chǎng)。中國(guó)發(fā)行地方公債既有必要性，又有可行性，目前已具備發(fā)行地方公債的一些條件。

一、發(fā)行地方公債的理論依據(jù)

公共產(chǎn)品有純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品之分。從理論上講，純公共產(chǎn)品的提供主要依靠政府，而準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供則應(yīng)采取政府和市場(chǎng)共同分擔(dān)的原則。政府對(duì)公共產(chǎn)品的支出分為經(jīng)常性支出和資本性支出，在一定時(shí)期內(nèi)，經(jīng)常性支出直接形成當(dāng)期的社會(huì)消費(fèi)利益，資本性支出所產(chǎn)生的利益不直接發(fā)生在當(dāng)年，而是在今后的若干年內(nèi)發(fā)揮作用。

政府部門(mén)提供公共產(chǎn)品的資金來(lái)源大體有兩種途徑:征收稅費(fèi)取得的財(cái)政收入和通過(guò)舉債獲得的債務(wù)收入。其中，支出利益惠及目前的經(jīng)常性支出，應(yīng)由稅費(fèi)等財(cái)政資金來(lái)負(fù)擔(dān)，支出利益惠及將來(lái)的資本性支出，則以發(fā)行公債的方式籌集資金。這樣，既符合公平原則，又具有效率。

1.從公平角度來(lái)看。按照稅收公平的誰(shuí)受益誰(shuí)負(fù)擔(dān)原則，受益者和成本負(fù)擔(dān)者應(yīng)是一致的。政府部門(mén)的經(jīng)常性支出應(yīng)該由稅費(fèi)資金來(lái)承擔(dān)，因?yàn)槿绻冒l(fā)行公債方法來(lái)承擔(dān)當(dāng)年的經(jīng)常性支出，這就意味著讓現(xiàn)在的人無(wú)償享受公共產(chǎn)品，而讓以后的人來(lái)承擔(dān)償還債務(wù)的責(zé)任;同樣，資本性支出主要由舉債籌集的資本來(lái)承擔(dān)，避免出現(xiàn)讓現(xiàn)在的人通過(guò)稅費(fèi)形式承擔(dān)公共產(chǎn)品的全部成本，而讓以后的人免費(fèi)享受它所產(chǎn)生的收益的現(xiàn)象。同時(shí)由于資本性支出提供的公共產(chǎn)品要在若干年后才能產(chǎn)生收益，通過(guò)舉債籌資將成本分?jǐn)偟揭院蟮母鱾€(gè)受益期，將有助于社會(huì)選擇比較符合效率要求的公共產(chǎn)品提供水平。

2.從效率原則來(lái)看。由于公共產(chǎn)品的收益廣度和范圍不同，它又有全國(guó)性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品之分。地方性公共產(chǎn)品(包括地方教育、交通、供水、排污、公共建設(shè)等)除具有公共產(chǎn)品的一般屬性外，還具有自身的特點(diǎn)，即受益的區(qū)域性或稱為空間性。根據(jù)提布特(tiebout)模型，如果地方政府分別提供不同的公共產(chǎn)品，那么對(duì)于居民來(lái)說(shuō)，哪個(gè)地方提供的公共產(chǎn)品更適合他的需要偏好，他就會(huì)選擇去哪個(gè)地方居住。居民通過(guò)這種“以足投票”來(lái)表明了對(duì)某種公共產(chǎn)品的消費(fèi)偏好，從而刺激著地方政府努力提供適合于本地居民偏好的公共產(chǎn)品。

如果地方性公共產(chǎn)品由中央政府來(lái)提供，由于中央政府幾乎無(wú)法將來(lái)自某一地區(qū)的稅收和該地區(qū)的利益切實(shí)結(jié)合起來(lái)，從而容易造成某一地區(qū)居民的公共產(chǎn)品偏好和實(shí)際提供之間的差異，甚至是大相徑庭，造成資源的浪費(fèi)，這種提供從根本上來(lái)說(shuō)是一種無(wú)效率的提供。從體現(xiàn)居民的消費(fèi)偏好和效率的角度來(lái)說(shuō)，地方性公共產(chǎn)品應(yīng)該由當(dāng)?shù)氐牡胤秸畞?lái)提供。

二、發(fā)行地方公債必要性的分析

1995年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第28條明確規(guī)定，地方各級(jí)政府按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。筆者認(rèn)為，這種規(guī)定已和中國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀實(shí)際不符，已在一定程度上制約了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的深化?？梢哉f(shuō)，發(fā)行地方公債已是形勢(shì)所迫、大勢(shì)所趨。

1.地方公債是完善分稅制，落實(shí)地方政府應(yīng)有財(cái)權(quán)的需要。舉債權(quán)是規(guī)范化的分稅制體制的各級(jí)政府應(yīng)有的財(cái)權(quán)，這是所有實(shí)行分稅制財(cái)政體制的國(guó)家長(zhǎng)期實(shí)踐得出的經(jīng)驗(yàn)。借鑒西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)要建立完善的分稅制體制，也需賦予地方政府舉債權(quán)。中國(guó)現(xiàn)行的是不完全的分稅制，中央與地方之間事權(quán)的劃分不清晰。地方政府資金缺乏，擁有相對(duì)較小的財(cái)權(quán)，但卻面臨著艱巨的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的任務(wù)，地方政府支出規(guī)模的擴(kuò)大，再加上有可能面臨一些臨時(shí)性的巨額支出，地方政府根本就無(wú)力維系這種巨額的資金需求。為了防止出現(xiàn)地方政府因資金不足而推卸提供地方性公共產(chǎn)品的情況，即通常所說(shuō)的財(cái)政職能缺位現(xiàn)象，在劃分政府間事權(quán)的基礎(chǔ)上，緩解中國(guó)地方政府資金的困難，將更多地著眼于地方公債的發(fā)行。

2.發(fā)行地方公債是減輕中央政府的債務(wù)壓力的需要。中國(guó)財(cái)政主要面臨財(cái)力拮據(jù)、社會(huì)保障資金缺口大、債務(wù)負(fù)擔(dān)全部由中央政府承擔(dān)等困難。逐步建立地方公債制度，允許地方發(fā)行公債，是擺脫中央財(cái)政困難的有效途徑之一。以前實(shí)行的中央政府發(fā)行公債再轉(zhuǎn)貸給地方，這種做法實(shí)際上是中央政府替地方政府發(fā)債。既然這部分資金是用于地方性公共產(chǎn)品的提供，當(dāng)然由地方政府發(fā)行公債籌集資金更為合理，從這個(gè)角度來(lái)講，地方公債的發(fā)行的確可以減輕中央政府的壓力。把本屬于地方政府負(fù)擔(dān)的財(cái)政資金壓力歸還給地方政府，既使地方上有了相應(yīng)的舉債權(quán)，又減輕了中央政府的負(fù)擔(dān)。

3.發(fā)行地方公債有利于完善中國(guó)的金融市場(chǎng)。在中國(guó)的債券市場(chǎng)上，有國(guó)債、企業(yè)債券和金融債券，唯獨(dú)地方公債還是一片空白。政府公債發(fā)行主體的單一性在很大程度上制約著中央政府的融資、投資能力。地方公債安全性較國(guó)債低但顯著高于公司債券;其投資率較國(guó)債高，而較公司債券低?？梢哉f(shuō)，地方公債是一種安全性較高而收益率穩(wěn)定的投資品種。

為了彌補(bǔ)地方政府資金的不足，許多地方政府自覺(jué)不自覺(jué)地采取了變相的發(fā)債形式，主要是通過(guò)一些同地方政府有密切聯(lián)系，或本身就是政府下設(shè)的企業(yè)來(lái)發(fā)行企業(yè)債券，籌集資金用于市政建設(shè)，由項(xiàng)目收益償還債務(wù)，但仍屬于企業(yè)債券的性質(zhì)。如1996年上海城建投資開(kāi)發(fā)總公司發(fā)行的上海浦東建設(shè)債券，所籌資金用于上海地鐵二號(hào)線一期工程。1997年廣州市地鐵總公司發(fā)行的廣州地鐵建設(shè)債券，1999年濟(jì)南自來(lái)水公司發(fā)行的1.5億元供水建設(shè)債券，為城市供水儲(chǔ)蓄水庫(kù)工程籌資。由于符合這個(gè)發(fā)行條件的企業(yè)并不多，不能從根本上解決地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺的問(wèn)題，而且這種不規(guī)范的籌資法容易造成金融市場(chǎng)無(wú)序、失控的局面。

三、發(fā)行地方公債可行性的分析

以上地方公債存在的必要性理論告訴我們:發(fā)行地方公債是一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的必然選擇。在中國(guó)，隨著各種政策制度的不斷完善，各個(gè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域體系的日益健全，發(fā)行地方公債的條件可以說(shuō)已經(jīng)基本上成熟了，發(fā)行地方公債在中國(guó)具有可操作性。

1.中國(guó)發(fā)行地方公債有豐富的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。目前世界上大多數(shù)國(guó)家允許地方公債的存在，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，如美國(guó)和日本等的地方債券市場(chǎng)就非常發(fā)達(dá)。地方政府不僅可就一般目的(比如城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè))發(fā)行地方公債，而且可就特定目的(比如建設(shè)學(xué)校)發(fā)行地方公債。

2.宏觀經(jīng)濟(jì)條件的改善和市場(chǎng)利率較低，為發(fā)行地方公債提供了良好的外部條件。近幾年來(lái)，中國(guó)的GDP一直以7%～8%的速度在高速增長(zhǎng)，宏觀經(jīng)濟(jì)和地方財(cái)政實(shí)力在未來(lái)幾年仍將保持較高的增長(zhǎng)速度。宏觀經(jīng)濟(jì)的良好態(tài)勢(shì)為中國(guó)地方公債的發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。同時(shí)中國(guó)目前的利率水平仍然處于較低水平，較低的利率水平有助于降低各類融資活動(dòng)的資金成本，尤其對(duì)于固定利率的長(zhǎng)期融資活動(dòng)更是如此。地方政府公債一般來(lái)說(shuō)期限較長(zhǎng)，因而在當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，地方政府有著發(fā)行公債的良好外部環(huán)境。

3.政府在公債的發(fā)行和統(tǒng)籌管理方面已具備較成熟的經(jīng)驗(yàn)。(1)中國(guó)已有多年發(fā)行國(guó)債、企業(yè)債、金融債的經(jīng)驗(yàn)，特別是近二十年的國(guó)債發(fā)行實(shí)踐使中國(guó)在債券的發(fā)行方式、品種結(jié)構(gòu)、期限結(jié)構(gòu)、利率結(jié)構(gòu)等方面都積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，市場(chǎng)的監(jiān)督、管理手段和能力逐步完善和增強(qiáng)。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，中國(guó)的資本市場(chǎng)已趨于完善。(2)中國(guó)市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)，如投資銀行、信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)審計(jì)機(jī)構(gòu)等的發(fā)展以及專業(yè)人員的存在，為地方公債的順利發(fā)行提供了技術(shù)上的支持和保證，并能對(duì)地方公債的發(fā)行主體進(jìn)行有效的監(jiān)督和管理。

4.地方公債存在著巨大的投資者基礎(chǔ)。中國(guó)是世界上儲(chǔ)蓄率最高的國(guó)家之一，平均儲(chǔ)蓄率達(dá)到38%～40%，最近更是達(dá)到了46%的歷史新高。儲(chǔ)蓄率居高不下的原因除了消費(fèi)者心理在起作用以外，還有一個(gè)重要的原因就是沒(méi)有合適的投資對(duì)象。股票和企業(yè)債券等投資對(duì)象具有高風(fēng)險(xiǎn)高收益的特點(diǎn)，追求投資安全性的居民由于不具有專業(yè)投資技能和風(fēng)險(xiǎn)承受能力，只好望而卻步。作為“金邊債券”的國(guó)債近年來(lái)一直熱銷(xiāo)，這一事實(shí)再次提醒我們:居民追求的是安全性高和收益穩(wěn)定的投資品種。地方政府公債作為一種“銀邊債券”，無(wú)疑會(huì)大受投資者的歡迎。債券市場(chǎng)在中國(guó)具有廣闊的發(fā)展空間，前景非?？春?。作為其中之一的地方政府公債也將會(huì)擁有廣大的投資人基礎(chǔ)。機(jī)構(gòu)投資者在近幾年來(lái)也得到了快速的發(fā)展。按照風(fēng)險(xiǎn)投資組合理論，資本市場(chǎng)上的投資品種越多，投資者越有可能最大限度的分散風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)較小的地方公債可以為投資者獲得較為穩(wěn)定的投資回報(bào)制造更多的機(jī)會(huì)。機(jī)構(gòu)投資者也將會(huì)成為購(gòu)買(mǎi)地方公債的主力軍，對(duì)地方公債會(huì)有巨大的投資需求和承受能力。

四、小結(jié)

總之，地方公債是公共財(cái)政的有機(jī)組成部分，也是財(cái)政分權(quán)的客觀要求。中國(guó)要想建立完善的分稅制，必須允許地方政府有發(fā)債權(quán)。在中國(guó)現(xiàn)階段，地方公債的發(fā)行既有必要性，又有其可行性。地方公債作為地方政府的應(yīng)有財(cái)權(quán)，已經(jīng)到了需要切實(shí)落實(shí)的時(shí)候了。

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