《工傷保險(xiǎn)條例》一小步

要改變中國近年來工傷事故居高不下、工人勞動保障程度偏低、工傷維權(quán)艱難、企業(yè)違法操作頻繁的現(xiàn)實(shí)，法規(guī)修訂僅僅只是一個(gè)開始

《財(cái)經(jīng)》實(shí)習(xí)記者 蘭方

在貴州工人劉漢黃因工傷賠償糾紛刺殺臺商、河南工人張海超為證明工傷“開胸驗(yàn)肺”等事件連續(xù)引發(fā)關(guān)注之際，實(shí)施僅五年的《工傷保險(xiǎn)條例》(下稱《條例》)迎來首次大修。

7月24日，國務(wù)院法制辦公室將《國務(wù)院關(guān)于修改<工傷保險(xiǎn)條例>的決定(征求意見稿)》(下稱征求意見稿)全文公布，征求社會各界意見。

在參與征求意見稿討論的專家看來，此次修改在很大程度上是為進(jìn)一步明確認(rèn)證工傷的細(xì)節(jié)，減少執(zhí)行爭議而作的調(diào)整。其中，調(diào)整的重點(diǎn)主要在于:簡化工傷認(rèn)定程序，加大對不參保企業(yè)的懲戒力度，將工傷預(yù)防列入工傷保險(xiǎn)基金支出等方面。盡管在細(xì)節(jié)上仍有諸多尚待完善之處，但不少專家均對此方向表示肯定。

然而，要改變中國近年來工傷事故居高不下、工人勞動保障程度偏低、工傷維權(quán)艱難、企業(yè)違法操作頻繁的現(xiàn)實(shí)，這些調(diào)整僅僅是一個(gè)開始。

提高保障小步走

工傷事故始終是盤桓在發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)領(lǐng)域的陰影。征求意見稿發(fā)布首日，上下班途中受到的機(jī)動車事故傷害不再被認(rèn)定為工傷的改動，遭到熱議。而事實(shí)上，此類通勤事故僅占工傷事故的一小部分。在工作時(shí)間、工作地點(diǎn)、因工作原因發(fā)生的“三工事故”是工傷事故的主體。

面對工傷事故頻發(fā)、受傷工人得不到及時(shí)救治和妥善賠償?shù)葐栴}，20世紀(jì)80年代末，中國政府即著手對工傷保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革。1996年，有關(guān)部門出臺了《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》，時(shí)至2004年《工傷保險(xiǎn)條例》正式施行，中國的工傷保險(xiǎn)制度已基本成型。目前工傷保險(xiǎn)已覆蓋1.4億職工，累計(jì)有400多萬人享受了工傷保險(xiǎn)待遇。

原《條例》共64個(gè)條文，征求意見稿擬對其中23處做出修改，主要涉及工傷認(rèn)定范圍、工傷認(rèn)定程序、對不參保用人單位的懲戒及工亡職工的待遇水平等。

在取消對通勤事故保障的同時(shí)，征求意見稿刪除了“因違反治安管理行為和違反道路交通安全管理行為導(dǎo)致事故傷害的”這兩種不得認(rèn)定為工傷情形。這一改動基于最大程度地保障工傷職工基本生活的原則，在工傷認(rèn)定中不再絕對排斥社會危害性較小的違規(guī)行為。

征求意見稿還簡化了工傷認(rèn)定、鑒定以及爭議處理程序。據(jù)國務(wù)院法制辦估算，修改后最多可縮減程序30%左右。

此次修改還擬將事業(yè)單位、社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、有雇工的個(gè)體工商戶一概納入工傷保險(xiǎn)制度之內(nèi)，加大了對不參保用人單位的懲戒力度和對未參保職工的權(quán)益保障;在待遇方面，則將一次性工亡補(bǔ)助金標(biāo)準(zhǔn)，由統(tǒng)籌地區(qū)上年度職工月平均工資的48個(gè)月至60個(gè)月提高到60個(gè)月至80個(gè)月。

緩解程序之困

從當(dāng)前工傷保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)上來看，所有與用人單位建立了勞動關(guān)系的勞動者，都已進(jìn)入到工傷保險(xiǎn)有關(guān)法規(guī)政策的覆蓋范圍。未參加工傷保險(xiǎn)的職工、非法用人單位招用的勞動者以及合法單位非法使用的勞動者，在發(fā)生工傷時(shí)，均需用人單位按照工傷保險(xiǎn)待遇項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)支付相關(guān)費(fèi)用。

但在現(xiàn)實(shí)中，未參保工傷職工的傷亡待遇卻難以落實(shí)。沒有勞動合同，沒有工傷保險(xiǎn)——這正是絕大多數(shù)農(nóng)民工現(xiàn)實(shí)的處境。在此種情況下，一旦發(fā)生工傷，工人維權(quán)之路極其坎坷。

北京義聯(lián)勞動法援助與研究中心主任黃樂平律師向《財(cái)經(jīng)》記者講述了他代理的兩個(gè)案例:一個(gè)未與用人單位簽訂勞動合同的員工在上下班途中遭遇車禍，車主逃逸。僅僅勞動關(guān)系的認(rèn)定就經(jīng)過了仲裁、民事一審和二審，花了整整兩年時(shí)間;另一名員工因公外出受傷，于2006年啟動工傷認(rèn)定程序，在行政復(fù)議，行政一、二審的程序中走了兩遍，最終確認(rèn)為工傷，花了三年時(shí)間。

而對于沒有工傷保險(xiǎn)的職工，隨后還有工傷索賠程序。如果對賠償標(biāo)準(zhǔn)不滿意，又需要?jiǎng)趧又俨?，可能啟動民事一審、二審，若用人單位惡意抵賴，還可能再啟動強(qiáng)制程序。黃樂平律師曾經(jīng)估算，若遇到第三人侵權(quán)、職業(yè)病鑒定等情況，最極端的案例要進(jìn)行21道程序。

因?yàn)槌绦虻姆爆嵍艞壘S權(quán)的農(nóng)民工不在少數(shù)。大多數(shù)工人與用人單位匆匆“私了”，完全缺乏談判優(yōu)勢的農(nóng)民工拿到極少的賠償，從此陷入疾病與貧窮的深淵。

征求意見稿在工傷認(rèn)定程序上做出了較大幅度的修改。一是增加了及時(shí)報(bào)告制度，二是取消了行政復(fù)議前置程序，對工傷認(rèn)定申請不予受理的決定不服者也可繞開行政復(fù)議直接提起行政訴訟。

但是，征求意見稿并沒有對工傷認(rèn)定前的勞動關(guān)系爭議和后續(xù)的民事索賠程序作出規(guī)定。黃樂平律師曾有兩方面建議:對于勞動關(guān)系爭議，可以在工傷認(rèn)定中一并做出調(diào)查處理;在工傷賠償方面，則由工傷保險(xiǎn)基金先行墊付，再由社保部門向用人單位追償?！耙?yàn)閰⒓庸ｋU(xiǎn)是企業(yè)的義務(wù)，監(jiān)督企業(yè)參保是社保部門的職責(zé)。不能因其失職，而把這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到勞動者身上?！?/p>

擴(kuò)面隱憂

事實(shí)上，對于依法參保者，不僅可以基本避免確認(rèn)勞動關(guān)系和索賠層面的麻煩，也將受益于認(rèn)定程序的限縮。因而，整個(gè)制度完善的核心，仍在于擴(kuò)大制度覆蓋面。

根據(jù)人保部官方統(tǒng)計(jì)，截至2008年底，工傷保險(xiǎn)參保人數(shù)已達(dá)到13787萬人，農(nóng)民工參保人數(shù)達(dá)到4942萬人。而具體的覆蓋率是多少，卻因?yàn)榉帜附y(tǒng)計(jì)口徑難以確定而無法獲知。據(jù)人保部2006年的統(tǒng)計(jì)，該年底，全國參加工傷保險(xiǎn)人數(shù)10268萬人，工傷保險(xiǎn)覆蓋率為69%。

在國際勞工組織專家朱常有看來，中國工傷保險(xiǎn)制度最大的問題就在于覆蓋面不足?！皡⒓庸ｋU(xiǎn)成本不高，但受傷工人馬上就能得到賠付，對工人和雇主都有好處?！奔哟髮υ擁?xiàng)保險(xiǎn)制度的宣傳推廣力度，極為必要。

但這一項(xiàng)看起來對勞資雙方都大有裨益的制度，卻依然受到一些企業(yè)的忽視?！皟e幸心理太嚴(yán)重。”黃樂平向《財(cái)經(jīng)》記者分析說，單純一項(xiàng)工傷保險(xiǎn)，1%左右的費(fèi)率，對企業(yè)而言可能負(fù)擔(dān)不重。但現(xiàn)在是五項(xiàng)保險(xiǎn)捆綁參保，在企業(yè)看來仍是沉重的負(fù)擔(dān)。企業(yè)抱著僥幸心理，不發(fā)生事故，不繳納保險(xiǎn)。真的發(fā)生事故了，工傷索賠周期漫長，足以消磨勞動者的意志，使得雙方以很低的金額“私了”。一些小企業(yè)，發(fā)生一次重大傷亡事故就可能是滅頂之災(zāi)，于是它干脆就轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)以保全自己，最終受害的還是工人。

“必須加大懲處力度，對不參保企業(yè)的懲罰應(yīng)當(dāng)超過他們的獲益?？梢越梃b〈食品安全法〉的做法，在立法中明確違法用工單位的懲罰性賠償?shù)呢?zé)任?！秉S樂平說。

按照現(xiàn)有《工傷保險(xiǎn)條例》，對于不參保單位，僅由勞動保障行政部門責(zé)令改正。征求意見稿加大了懲戒力度。從補(bǔ)繳欠款、交滯納金、2倍-5倍罰款到強(qiáng)制執(zhí)行，均有所規(guī)范。但貴陽市勞動保障局工傷處顧庶涌則向《財(cái)經(jīng)》記者表示，即使有這些規(guī)定，在現(xiàn)實(shí)操作中，難題依舊很多?！耙?yàn)槿吮２块T不是工商、稅收部門，沒有那么多的強(qiáng)制手段。其行政處罰的權(quán)限沒有法律的支持，僅有《工傷保險(xiǎn)條例》，力度有限。另外，五項(xiàng)保險(xiǎn)是捆綁繳納的，不可能單罰用人單位不繳納工傷保險(xiǎn)?！鳖櫴勘硎?，還是希望在社會保險(xiǎn)法層面有一個(gè)統(tǒng)籌規(guī)定，從法律層面賦予人保部門權(quán)限。

預(yù)防難題

刺殺臺商的農(nóng)民工劉漢黃，在進(jìn)廠的第七天，即因操作沖床機(jī)器不當(dāng)而永久地失去了自己的右手掌。在進(jìn)車間前，他沒有得到廠方的任何專業(yè)培訓(xùn)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，在珠三角地區(qū)，工作一年內(nèi)就發(fā)生工傷的工傷事故占75%。其中，新上崗僅一個(gè)月就發(fā)生工傷的有14.8%，上崗幾個(gè)月之內(nèi)發(fā)生工傷的占31.1%，上崗一年左右發(fā)生工傷的占29.2%。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，80%以上的工傷事故是人為原因造成的，其中絕大多數(shù)是可以避免的。

根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》第一條，工傷保險(xiǎn)制度有著工傷預(yù)防、工傷補(bǔ)償、工傷康復(fù)三大功能。但實(shí)際上，當(dāng)前的工傷保險(xiǎn)框架下，相關(guān)部門在工傷預(yù)防方面的工作極其有限。

此次修改，征求意見稿將工傷預(yù)防作為工傷保險(xiǎn)基金的支出項(xiàng)目，明確寫入條文之中。至于工傷預(yù)防費(fèi)提取、使用和管理的具體辦法，則由人保部門會同國務(wù)院、財(cái)政部等部門規(guī)定。

中國-歐盟社會保障合作項(xiàng)目工傷保險(xiǎn)領(lǐng)域高級協(xié)調(diào)專家葛蔓指出，加強(qiáng)工傷保險(xiǎn)制度預(yù)防工傷的功能，是立法思想的轉(zhuǎn)變和進(jìn)步?！斑@方面不一定要花多少錢，而是要建立起一種預(yù)防機(jī)制?！?/p>

國際勞工組織專家朱常有介紹說，工傷預(yù)防乃國際慣例。工傷預(yù)防這筆錢拿出來之后，具體怎么用，需要人保部門和安監(jiān)部門認(rèn)真協(xié)商。通行的做法，一般集中在宣傳教育、幫助企業(yè)建立科學(xué)的防范方案和風(fēng)險(xiǎn)評估體系等方面。首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教授呂學(xué)靜亦表示，設(shè)備的升級檢修，職工的安全教育，以及對安全生產(chǎn)的獎(jiǎng)勵(lì)，均是預(yù)防費(fèi)用支出的方向。

黃樂平則對此表示謹(jǐn)慎態(tài)度:“把預(yù)防經(jīng)費(fèi)納入基金，是一件好事。但做進(jìn)預(yù)算后，用在什么地方?怎么執(zhí)行?誰來監(jiān)督?這些都有待觀察。尤其是這個(gè)預(yù)防體系怎樣和《安全生產(chǎn)法》《職業(yè)病防治法》等既有法律相銜接，和已有的企業(yè)義務(wù)、責(zé)任相結(jié)合，使得這筆錢的支出起到正面促進(jìn)的作用，都需要審慎考量。”

人保部相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴《財(cái)經(jīng)》記者，在《工傷保險(xiǎn)條例》修改之后，將盡快出臺專門文件，建立工傷預(yù)防體系。

然而，要實(shí)現(xiàn)“零工傷”的終極目標(biāo)，僅僅依靠工傷保險(xiǎn)制度的完善是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

黃樂平向《財(cái)經(jīng)》記者指出，在工傷預(yù)防方面，多頭監(jiān)管的局面依舊存在。“人保部管工傷認(rèn)定和待遇;安全生產(chǎn)部門管事故處理;衛(wèi)生部管職業(yè)病;質(zhì)檢總局管生產(chǎn)設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)。管的部門多了，卻誰都沒管好，相互推諉?！敝袊鴦趧雨P(guān)系學(xué)院副教授陳步雷亦呼吁，盡快結(jié)束當(dāng)前衛(wèi)生部門、勞動部門、安監(jiān)部門共管職業(yè)安全衛(wèi)生的局面，建立統(tǒng)一的、權(quán)威的法律和監(jiān)管機(jī)制，以改變當(dāng)前部門雖多卻監(jiān)管不力的尷尬狀況。

在中國將廉價(jià)勞動力引以為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢躋身國際市場時(shí)，大多數(shù)企業(yè)選擇最大限度地壓低用人成本以贏取利潤，勞工利益往往得不到應(yīng)有保障。朱常有介紹說，國際上一般通過勞工監(jiān)察制度來解決這個(gè)問題。中國目前也通過法律建立了相應(yīng)制度，并確立了勞動最低標(biāo)準(zhǔn)。人保部門成立了專門的勞動監(jiān)察局，安全衛(wèi)生部門的監(jiān)察也在不斷地向基層延伸，“執(zhí)法情況向著好的方向轉(zhuǎn)變”。

但在外部的糾察、處罰之外，如何根本性地改善中國普通工人的待遇，保障其安全、體面的生產(chǎn)工作，產(chǎn)業(yè)升級之路依舊漫長。■