輿論監(jiān)督回避制度的“短板”與重構(gòu)

回避制度是指對(duì)特定主體任職與公務(wù)活動(dòng)予以一定限制的人事管理制度，這一制度已在司法、行政、學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)領(lǐng)域全面推展開(kāi)來(lái)。在輿論監(jiān)督領(lǐng)域?；乇苤贫忍刂概c報(bào)道對(duì)象(地域)或利害關(guān)系人有特殊關(guān)系的相關(guān)人員不得參加輿論監(jiān)督報(bào)道活動(dòng)的規(guī)定。此制度的設(shè)立和執(zhí)行是保證監(jiān)督結(jié)果公正的重要條件，也是監(jiān)督程序公正的應(yīng)有之義。然而。迄今業(yè)界對(duì)這一課題并未納入研究視野，更遑論關(guān)注事實(shí)存在的輿論監(jiān)督回避制度的執(zhí)行困境。本文呼吁切實(shí)關(guān)注回避規(guī)定與媒體監(jiān)督實(shí)踐之間的尷尬處境，大力肯定回避制度的必要性之余，汲取司法、行政回避制度的程序設(shè)計(jì)及操作經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)制度重構(gòu)和責(zé)任強(qiáng)化，使輿論監(jiān)督回避制度這一關(guān)涉“陽(yáng)光監(jiān)督”的重要環(huán)節(jié)能真正落到實(shí)處，并確保該制度的約束力和執(zhí)行力。

輿論監(jiān)督回避制度的價(jià)值分析

回避制度，廣義上是指對(duì)特定主體任職與公務(wù)活動(dòng)予以一定限制的人事管理制度。一般認(rèn)為其最初產(chǎn)生于司法程序，而后引入到行政、學(xué)術(shù)等領(lǐng)域。發(fā)展成一套完備的規(guī)則體系。從現(xiàn)代意義上講，回避制度是一種重要的程序控權(quán)機(jī)制，在控制權(quán)力異化及濫用、保障公正方面具有重要作用。這一價(jià)值在輿論監(jiān)督領(lǐng)域也足以體現(xiàn)——輿論監(jiān)督回避制度要求與報(bào)道對(duì)象(地域)或利害關(guān)系人有特殊關(guān)系的相關(guān)人員不得參加輿論監(jiān)督報(bào)道活動(dòng)，從形式上保證了監(jiān)督報(bào)道活動(dòng)的中立性和公正性，體現(xiàn)出輿論監(jiān)督的程序公正原則，也成為保證輿論監(jiān)督結(jié)果公正的重要條件之一。目前來(lái)看，新華社于2004年印發(fā)的《關(guān)于在新聞報(bào)道中實(shí)行回避制度的暫行規(guī)定》、2005年廣電總局印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)廣播電視輿論監(jiān)督工作的要求》和2005年中宣部、國(guó)家廣電總局、新聞出版總署聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于新聞采編人員從業(yè)管理的規(guī)定》等文中都對(duì)輿論監(jiān)督回避事項(xiàng)明確提出硬性要求，但與在司法、行政領(lǐng)域的運(yùn)行比較。輿論監(jiān)督的回避執(zhí)行仍存在漏洞。如2008年底央視原某法制欄目女記者李敏被拘一案。僅從新聞職業(yè)規(guī)范角度審視，女記者與被報(bào)道一方的利害關(guān)系人產(chǎn)生情感及經(jīng)濟(jì)糾葛已與回避制度嚴(yán)重違背并沖突。不可否認(rèn)，一些新聞工作者對(duì)輿論監(jiān)督回避制度的必要性仍認(rèn)識(shí)不夠。輿論監(jiān)督為何需要回避?它的價(jià)值究竟何在?首先應(yīng)在理念上進(jìn)行闡明和廓清。

凸顯輿論監(jiān)督的程序正義，培養(yǎng)社會(huì)認(rèn)同。1971年，美國(guó)學(xué)者約翰·羅爾斯正式提出了程序正義(Procedural Justiee)的概念。程序正義作為一種“過(guò)程價(jià)值”，要求程序本身秉承公正等價(jià)值。以此滿足當(dāng)事方及社會(huì)大眾對(duì)結(jié)果的認(rèn)同及公正的評(píng)價(jià)。美國(guó)法學(xué)家戈?duì)柖t從三個(gè)方面提出了程序正義的要求和標(biāo)準(zhǔn)：第一，與自身有關(guān)的人不應(yīng)該是法官；第二，結(jié)果中不應(yīng)含糾紛解決者個(gè)人利益；第三，糾紛解決者不應(yīng)有支持或反對(duì)某一方的偏見(jiàn)。在程序正義的語(yǔ)境中，“程序公正是看得見(jiàn)的窗口，而回避制度則是它的具體體現(xiàn)”。

輿論監(jiān)督權(quán)既是一種政治權(quán)利，也是一種重要的社會(huì)權(quán)利，其代表的是民意而非個(gè)人私利。因此輿論監(jiān)督開(kāi)展中不得存有任何偏私。也必須秉持和堅(jiān)守“程序正義”的原則，須在形式上使任何正直的人不對(duì)其中立地位有任何合理的懷疑。不能與被報(bào)道一方存有任何利益上的牽連。我國(guó)現(xiàn)有的已行之成文的輿論監(jiān)督回避規(guī)定大致如下：新聞采編人員開(kāi)展輿論監(jiān)督工作。遇以下四種情形應(yīng)當(dāng)回避：與報(bào)道對(duì)象或利害關(guān)系人是夫妻關(guān)系、直系血親關(guān)系、三代以內(nèi)旁系血親關(guān)系及近姻親關(guān)系：是素有往來(lái)的朋友、同鄉(xiāng)、同學(xué)、同事等關(guān)系；存在具體的經(jīng)濟(jì)、名譽(yù)等利益關(guān)系；監(jiān)督涉及地區(qū)系本人出生地、曾長(zhǎng)期工作或生活所在地。從以上條文可以看出，輿論監(jiān)督回避制度要求與報(bào)道對(duì)象(地域)有利害關(guān)系或其他特殊關(guān)系的相關(guān)人員不得參加輿論監(jiān)督報(bào)道活動(dòng)，它直接將與報(bào)道對(duì)象(地域)有特殊關(guān)系的相關(guān)人員排除在報(bào)道活動(dòng)之外。以此從形式和程序上保證了監(jiān)督報(bào)道活動(dòng)的中立性、公正性。

回避制度有助于傳媒隨時(shí)保持一種“警戒”的心理。在遇到輿論監(jiān)督報(bào)道時(shí)，主動(dòng)進(jìn)行人員力量的“回避性”調(diào)整，以此踐行程序正義原則和確保采訪活動(dòng)的公正，還可以讓當(dāng)事方和公眾消除疑慮并心服口服，提高社會(huì)認(rèn)同度，無(wú)形中為輿論監(jiān)督創(chuàng)造更為寬松的社會(huì)環(huán)境，甚至可避免授人以柄和卷入法律糾紛之中。如2009年6月18日《焦點(diǎn)訪談》披露谷歌中國(guó)鏈接色情信息，該報(bào)道事實(shí)有理有據(jù)、確鑿無(wú)誤。但由于未能有效執(zhí)行回避規(guī)定，通過(guò)采錄自己欄目實(shí)習(xí)生的感言和說(shuō)法使自身陷入輿論被動(dòng)的地位?！按蜩F先要自身硬”，這起回避不力事件應(yīng)引起新聞界同仁的警醒和反思：而本文提及的女記者李敏違背回避規(guī)定，并最終釀成以受賄定性的案件，更是敲響了一記“正人先正己”的法律警鐘。

規(guī)避利益沖突，保障新聞客觀公正。必須肯定的是，記者編輯作為社會(huì)中的一員，不可避免地要進(jìn)行社會(huì)交往并融人到復(fù)雜的人際關(guān)系網(wǎng)中，而在人際交往中必然存在自身利益，甚至形成一些利益沖突。如羅恩·史密斯所言，利益沖突是我們?nèi)粘Ｉ钪械囊徊糠帧５钱?dāng)這種沖突發(fā)生在新聞工作者身上時(shí)。公眾就容易擔(dān)心這些新聞工作者是否已經(jīng)放棄了獨(dú)立的地位和忠實(shí)報(bào)道的能力。在那些以他人的信任為中心的職業(yè)中，這種懷疑應(yīng)受到嚴(yán)肅的對(duì)待。

俗諺有云：“瓜田李下。各避其嫌?！陛浾摫O(jiān)督回避制度通過(guò)事前預(yù)防性的保障措施和強(qiáng)制性的人員回避規(guī)定，可避免利益沖突帶來(lái)的損害和負(fù)面效應(yīng)，使采編人員擺脫人情網(wǎng)和關(guān)系網(wǎng)的羈絆，跳出兩難境地，能夠站在中立地位公正公平地進(jìn)行客觀報(bào)道，以此保證輿論監(jiān)督活動(dòng)的獨(dú)立性和新聞客觀公正原則，并確保媒體的社會(huì)聲譽(yù)和公信力。如《華盛頓郵報(bào)》也規(guī)定，無(wú)論何時(shí)何地報(bào)紙應(yīng)力避與那些可能成為記者注意和調(diào)查對(duì)象的人有牽連，力避報(bào)道與其有血緣、婚姻、經(jīng)濟(jì)關(guān)系的個(gè)人等。在英美等一些西方主流傳媒看來(lái)，職員與報(bào)道對(duì)象有牽連等行為能夠或可能與傳媒的利益發(fā)生沖突，而回避不僅對(duì)傳媒有好處，對(duì)雇員也是一種必要的保護(hù)。這些理念和做法與我國(guó)新聞報(bào)道回避制度存在某種共同之處，對(duì)我國(guó)輿論監(jiān)督回避制度的完善亦不無(wú)鏡鑒。

輿論監(jiān)督回避制度的“短板”分析

輿論監(jiān)督作為實(shí)踐社會(huì)正義的一種途徑。不僅要求監(jiān)督報(bào)道能夠維護(hù)和伸張正義。而且也應(yīng)在自身程序中以“看得見(jiàn)的的正義”實(shí)現(xiàn)“陽(yáng)光監(jiān)督”模式。輿論監(jiān)督回避制度的創(chuàng)建和執(zhí)行，正是這一目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的重要基礎(chǔ)。

然而在輿論監(jiān)督實(shí)踐中，該回避制度未能受到足夠的重視，有些媒體并沒(méi)有切實(shí)執(zhí)行回避制度，甚至忽視了回避這一程序性規(guī)定。這與業(yè)內(nèi)長(zhǎng)期存在的重實(shí)體，輕程序(重結(jié)果，輕過(guò)程)的觀念有關(guān)。以致步入某種程序主觀隨意性的誤區(qū)：同時(shí)也和采編人員隊(duì)伍培養(yǎng)的實(shí)際問(wèn)題相關(guān)聯(lián)，如一些地方媒體由于目前記者大部分是本地出生和長(zhǎng)期在本地學(xué)習(xí)、工作的同志，要嚴(yán)格執(zhí)行回避制度存在一定難度。但從存在的主要問(wèn)題看。還是與該制度自身存在的欠缺以及配套措施的滯后須臾相關(guān)，以至于影響到其作為規(guī)章制度的約束力和執(zhí)行力。

回避制度具體操作程序不明朗。輿論監(jiān)督回避制度目前只是作為一項(xiàng)規(guī)章簡(jiǎn)要地提及，如除了回避主體有規(guī)定外。并沒(méi)有具體的回避程序和辦法作為參考?；乇艿姆绞?、回避的程序等具體的操作過(guò)程中的一些問(wèn)題并沒(méi)有給出解答。規(guī)定簡(jiǎn)單化和標(biāo)簽化的缺陷并不利于實(shí)際操作和貫徹實(shí)施。作為一項(xiàng)保證輿論監(jiān)督程序及結(jié)果公正的重要制度，必須出臺(tái)具體而又具可操作性的程序性規(guī)定，如前期的采編人員的社會(huì)關(guān)系登記制度、回避方式的適用條款等都應(yīng)該納入規(guī)章中來(lái)。輿論監(jiān)督回避的相關(guān)規(guī)定越細(xì)化、越明確、越實(shí)用。則越能使該制度深入實(shí)施并凸顯功效。

回避制度缺乏責(zé)任追究機(jī)制。沒(méi)有相應(yīng)責(zé)任的制度就如同沒(méi)有保障的權(quán)利一樣，在實(shí)踐中注定會(huì)流于形式，形同虛設(shè)?，F(xiàn)有規(guī)定雖然都要求實(shí)行輿論監(jiān)督回避制度，但對(duì)人員未自行回避是否應(yīng)承擔(dān)責(zé)任及承擔(dān)怎樣的責(zé)任沒(méi)有提及，對(duì)違反回避制度的懲罰性措施也付之闕如。不明確違反回避制度所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，往往會(huì)導(dǎo)致回避制度對(duì)采編人員失去行為約束力。從而不能根本保證制度的執(zhí)行和落實(shí)。

回避制度缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。健全的監(jiān)督機(jī)制有利于回避制度的落實(shí)得到強(qiáng)制性的體制保障。然而從目前來(lái)看，媒體內(nèi)部缺乏對(duì)此專門(mén)的監(jiān)督。無(wú)論從人員還是機(jī)構(gòu)設(shè)置方面都未能跟進(jìn)：而從社會(huì)監(jiān)督層面看，囿于信息的公開(kāi)性和相關(guān)意識(shí)的缺乏，外部監(jiān)督也存在一定難度，有待進(jìn)一步改善。

完善輿論監(jiān)督回避制度的構(gòu)想

在現(xiàn)今這個(gè)愈來(lái)愈重視程序公正的大潮流背景下。輿論監(jiān)督回避制度應(yīng)引起新聞學(xué)界及實(shí)務(wù)界更多的關(guān)注，并切實(shí)尋求問(wèn)題解決的出路。目前來(lái)看，輿論監(jiān)督回避制度的完善不外乎兩種路徑：一是輿論監(jiān)督制度本身的設(shè)計(jì)改進(jìn)；二是配套監(jiān)督機(jī)制的跟進(jìn)并發(fā)揮效力。具體而言表述為。

完善回避制度實(shí)施細(xì)則。相關(guān)管理部門(mén)和媒體都要出臺(tái)較為詳細(xì)嚴(yán)密的回避制度，在制度規(guī)定中除了具體的回避范圍外，至少應(yīng)提及以下方面：

一是回避方式及適用情況。在司法和公務(wù)員領(lǐng)域，回避方式主要有三種：包括(經(jīng)辦人的)自行回避、(相對(duì)人的)申請(qǐng)回避和(上級(jí)機(jī)關(guān)的)指令回避。根據(jù)新聞?shì)浾摫O(jiān)督的采編規(guī)律，輿論監(jiān)督回避的實(shí)施除了要靠采編人員的自覺(jué)，采取申請(qǐng)自行回避的方式以外，還可以在媒體知情的情況下采用指令回避的方式。也可根據(jù)被報(bào)道對(duì)象的要求采用申請(qǐng)回避方式。在細(xì)則中要說(shuō)明在哪種情況適用哪種回避方式。

二是違反回避制度的懲罰性措施及救濟(jì)。實(shí)行回避制度，不是本人的意愿行為，也不是可為不可為的事情。而是在規(guī)章制度中必須做到的。只要在法規(guī)規(guī)定的范圍之內(nèi)，無(wú)論本人是否愿意，都必須強(qiáng)制執(zhí)行，如不依法執(zhí)行，就須承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任和后果。完善的責(zé)任機(jī)制有助于督促經(jīng)辦人員自覺(jué)地履行回避制度，也是制度得以遵守的保證。如人民法院《審判紀(jì)律處分辦法(試行)》第二十四條規(guī)定，明知具有法定回避情形，故意不依法自行回避，或者對(duì)符合法定回避條件的申請(qǐng)，故意不作出回避決定。影響案件公正審理的，給予警告至記大過(guò)處分。通過(guò)這些實(shí)體性制裁措施，強(qiáng)化了制度的執(zhí)行力和約束力，以上做法和經(jīng)驗(yàn)對(duì)輿論監(jiān)督回避制度具有一定的參考意義。

為了保證輿論監(jiān)督回避制度得到貫徹執(zhí)行，防止在實(shí)務(wù)中流于形式，也應(yīng)進(jìn)一步明確強(qiáng)化回避的后果，對(duì)違反回避的行為予以必要的追究和制裁。可在有關(guān)制度中作出補(bǔ)充并明確規(guī)定，對(duì)于明知應(yīng)當(dāng)回避而不自行回避的要給予紀(jì)律處分，情節(jié)嚴(yán)重進(jìn)而枉法者甚至追究其法律責(zé)任。這些條款甚至可以考慮納入未來(lái)的輿論監(jiān)督法或新聞法的立法規(guī)定，直接以法律條文的形式加以明確。

構(gòu)建內(nèi)外統(tǒng)一的監(jiān)督保障機(jī)制。在媒體內(nèi)部除了登記采編人員的社會(huì)關(guān)系外，還可考慮設(shè)立專門(mén)的監(jiān)督部門(mén)，或在現(xiàn)有監(jiān)察機(jī)構(gòu)中列出相關(guān)職責(zé)，形成內(nèi)部監(jiān)督的威懾力；在社會(huì)監(jiān)督體系的建設(shè)上，宜以開(kāi)明坦誠(chéng)的姿態(tài)，采用信息公開(kāi)等措施，鼓勵(lì)廣大群眾參與到監(jiān)督中來(lái)，設(shè)立舉報(bào)熱線和專門(mén)信箱等。由此形成媒體內(nèi)外聯(lián)動(dòng)和全方位的對(duì)輿論監(jiān)督回避執(zhí)行情況的監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制。

“正義不僅要實(shí)現(xiàn)，而且應(yīng)以人們看得見(jiàn)的方法得到實(shí)現(xiàn)”，這句古老的諺語(yǔ)是對(duì)程序正義理念的樸素闡釋。也給輿論監(jiān)督帶來(lái)了特殊的啟示。回避制度是輿論監(jiān)督程序公正的底線要求和體現(xiàn)方式，同時(shí)也有力促新聞原則的堅(jiān)守和媒體公信力的夯實(shí)等實(shí)體功效。各級(jí)媒體通過(guò)緊密結(jié)合工作實(shí)際，通過(guò)制度改良和配套推進(jìn)，輿論監(jiān)督回避制度執(zhí)行力的完善與增強(qiáng)是完全可能也是可行的。