1994年城鎮(zhèn)房改決定出臺始末

編者按:2009年“二次房改”呼聲高漲。清華大學(xué)教授李稻葵建議:“二次房改”應(yīng)該由政府主導(dǎo)提供房屋住房服務(wù)，平租房等由政府提供的房子應(yīng)該占到50%。而掀起高潮的，是住宅法專家李明等14位學(xué)者提出的“二次房改”建議?！岸畏扛摹笔欠褚馕吨l(fā)軔于1994年的房改亟待突破，為此，本刊專訪了權(quán)威人士，回顧和解讀1994年房改政策，以期為當(dāng)前的“二次房改”爭議提供一些參考。

“城鎮(zhèn)住房制度改革不僅僅是經(jīng)濟(jì)改革，更是一項(xiàng)復(fù)雜的、重大的社會改革?！弊》亢统青l(xiāng)建設(shè)部住房保障司司長侯淅珉告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，“國外專家稱，中國上個世紀(jì)70年代末期開始的公房改革，是全世界范圍內(nèi)最成功、最大規(guī)模的私有化改革項(xiàng)目。而撒切爾夫人在英國實(shí)行的公房私有化改革，還位居其次?！?/p>

迄今為止，中國的住房制度固然還存在各種各樣的問題，但無法否認(rèn)的是，中國住房制度改革已經(jīng)取得了巨大的成就。其中，1994年7月18日，《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》(國發(fā)【1994】43號)的出臺，“在中國城鎮(zhèn)住房制度改革歷程上具有里程碑的作用，是第一個體現(xiàn)了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的改革方案。”

何以能做到這一點(diǎn)?關(guān)鍵在于解放思想，侯淅珉一口氣說了五個“解放出來”。中國的住房體制改革“從住房的福利制觀念中解放出來了;從商品租金的改革目標(biāo)中解放出來了;從國有資產(chǎn)論的束縛中解放出來了;從原有的單項(xiàng)改革做法中解放出來了;從東歐一些國家住房改革的經(jīng)驗(yàn)中解放出來了?！边@些環(huán)環(huán)相扣，推動了中國住房制度改革一步步前行。

改革最早可追溯到“1978年小平講話”

住房“大鍋飯”從1949年一直吃到了1978年。然而，“大鍋飯”并沒有解決住房緊張。許多家庭三代人甚至四代人擠在一間不足20平方米的平房里。

1978年9月14日，時任中共中央副主席的鄧小平第三次視察大慶油田。面對工人住房條件的艱苦，他指示說:“大慶房子要蓋得好一些，要蓋樓房?！汛髴c油田建成美麗的大油田!”同年10月20日，鄧小平視察北京前三門新建的公寓住宅樓。他提出解決住房問題能不能路子寬些，譬如，允許私人建房或者私建公助，分期付款，把個人手中的錢動員出來，國家解決材料，這方面潛力不小。1980年，小平同志講到住房問題，“城鎮(zhèn)居民個人可以購買房屋，也可以自己蓋。不但新房子可以出售，老房子也可以出售?？梢砸淮胃犊睿部梢苑制诟犊??！?/p>

“1980年小平談話是對1978年講話的深化，已經(jīng)形成系統(tǒng)化改革設(shè)想。”侯淅珉指出，“中國住房制度改革真正的源頭可以追溯到1978年小平講話。”

住房是商品還是福利?

居民可以自己買房，今天看來理所當(dāng)然，當(dāng)年卻聞所未聞。怎么買?住房是一項(xiàng)福利，而不是商品。

首先，居民思想上接受不了。據(jù)說，當(dāng)年某部委發(fā)動大家買房時，經(jīng)過特別艱苦的說服工作，最后只有一戶職工購買，而那時的房價才區(qū)區(qū)100多元。

1980年6月，中共中央、國務(wù)院在批轉(zhuǎn)《全國基本建設(shè)工作會議匯報(bào)提綱》中正式提出住房商品化政策。國家規(guī)定，“準(zhǔn)許私人建房、私人買房、準(zhǔn)許私人擁有自己的住宅?！蓖?0月，全國50個城市共有747套新建住房，以土建成本價向個人出售。

1978年底，十一屆三中全會召開，提出了城市經(jīng)濟(jì)體制改革的任務(wù)以及改革的方向，其中住房制度改革是應(yīng)有之義。

改革從提租補(bǔ)貼開始，以實(shí)現(xiàn)以租養(yǎng)房為改革目標(biāo)。但要提高租金，提到什么標(biāo)準(zhǔn)才合適?國家需要不需要給城鎮(zhèn)居民補(bǔ)貼，補(bǔ)貼多少才合適?這就涉及到二次分配理論問題。

何謂二次分配?侯淅珉向記者解析道，二次分配理論認(rèn)為，在原有的職工工資體系中，沒有住房消費(fèi)含量，國家做了統(tǒng)一扣除，再建房提供實(shí)物(住房)給職工。原有發(fā)放工資是一次分配，后來提供住房實(shí)物即為二次分配。

既然一次分配中，沒有住房消費(fèi)部分，現(xiàn)在要提高租金，就必須發(fā)放補(bǔ)貼。這是1985年“提租補(bǔ)貼”改革思路的最初原點(diǎn)。

1986年，國務(wù)院住房制度改革小組成立，下設(shè)辦公室。1987年，面上的單項(xiàng)改革試點(diǎn)和點(diǎn)上的綜合配套方案同步推進(jìn)。面上選擇一些城市作為單項(xiàng)改革試點(diǎn)，要么提租、要么補(bǔ)貼售房、要么私人建房，到1980年代末期，試點(diǎn)達(dá)到100多個城市。

1988年1月，國務(wù)院召開第一次全國住房制度改革工作會議。會后，印發(fā)了《關(guān)于全國城鎮(zhèn)分期分批推行住房制度改革實(shí)施方案》(國發(fā)【1988】11號)，提出要從1988年起，用三五年時間，把住房制度改革在全國城鎮(zhèn)分期分批推開。

但在實(shí)際試點(diǎn)城市推行中，卻暴露了不少問題。不同單位之間、同一單位的有房職工與無房職工間都出現(xiàn)了一些不公平現(xiàn)象。譬如，住房少的單位，租金收入少，難以發(fā)放租金補(bǔ)貼等。1989年，試點(diǎn)工作幾乎陷于停頓。11號文中提出的三五年時間達(dá)到目標(biāo)，自然無法實(shí)現(xiàn)。

上海方案:公積金是重大突破

作為國際知名城市的大上海，城鎮(zhèn)居民住房情況與經(jīng)濟(jì)發(fā)展更是相差甚遠(yuǎn)，矛盾突出。如何破解?當(dāng)時在上海工作的朱镕基了解到新加坡住房公積金制度，便要求房改部門派人前去考察。1991年初，上海市開始建立公積金制度。

正是公積金，將中國住房制度改革的焦點(diǎn)第一次從租金上轉(zhuǎn)移了，從存量轉(zhuǎn)化到了擴(kuò)展增量上了。

何謂存量和增量?從實(shí)物形態(tài)來說，存量指已經(jīng)投入使用的住房，增量則是新建住房;從資金形態(tài)來說，存量指沉淀在已投入使用的住房中的價值，增量則是可以用來新建住房的資金。

建立公積金，受到了老百姓的歡迎，而且，大大增強(qiáng)了城市政府的住宅投資能力。當(dāng)年，上海市公積金額就達(dá)到了10個億，而這10個億在銀行滾動下去會帶來更大的收益。有了這筆錢，就可以建更多的新房，擴(kuò)大住房供應(yīng)量?！耙蛔颖P活整盤棋”。

從此，中國住房制度改革不再局限于舊房出售或在租金改革上打圈圈，而是在建設(shè)新房上做大文章。

1991年2月8日，《上海市住房制度改革實(shí)施方案》制定完畢，具體內(nèi)容是五句話，“推行公積金，提租發(fā)補(bǔ)貼，配房買債券，買房給優(yōu)惠，建立房委會”。20天后，國務(wù)院辦公廳給予回復(fù)(國辦函【1991】12號)，“原則同意你市住房制度改革方案?！?/p>

同年6月，《國務(wù)院關(guān)于繼續(xù)積極穩(wěn)妥地進(jìn)行城鎮(zhèn)住房制度改革的通知》(國發(fā)【1991】30號)出臺。同年10月8日，時任總理的李鵬在接見第二次全國房改工作會議代表時，發(fā)表講話:“房改中諸多矛盾交織在一起，而且各地情況又不一樣，既要有一個大氣候，也不能操之過急。貴在走出第一步?！?/p>

“上海方案成為中國住房制度改革的重要范本。因?yàn)樗汛媪扛母锖蛿U(kuò)大增量結(jié)合了起來，把住房機(jī)制轉(zhuǎn)換和加快住宅建設(shè)結(jié)合了起來，推動中國城鎮(zhèn)住房制度改革全面起步?！焙钿犁胝f。

合理房價、明晰產(chǎn)權(quán)是兩大法寶

培育住宅市場，首先公房要有合理的售價，但價格多少才合適?能不能優(yōu)惠售房?

“就在這時，國有資產(chǎn)流失論與二次分配理論發(fā)生了激烈交鋒?！焙钿犁牖貞浀馈Ｇ罢哒J(rèn)為住房是國有資產(chǎn)，只有按照商品價格出售，才是合理的，否則就造成國有資產(chǎn)流失，也就是反對優(yōu)惠售房;而后者則認(rèn)為，職工在一次分配中沒有住房消費(fèi)因素，住房資產(chǎn)本質(zhì)上是職工大家的，應(yīng)當(dāng)按照一定的規(guī)則分給職工。二者得出的結(jié)論恰恰相反，導(dǎo)致政策決定上的左右搖擺。

“真正的突破，是思想解放帶來的?！?1993年11月，中共十四屆三中全會召開。會議通過了《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，明確了中國要發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)。

同樣一座住房建在北京長安街和深山老林，價格顯然不同。房價誰說了算?市場說了算。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，公房價格難題似乎迎刃而解。

但僅僅解決了公房售價還不夠，住宅市場的形成還有一大瓶頸，那就是住房產(chǎn)權(quán)。“正是傳統(tǒng)住房制度弊端，阻礙了住宅市場的形成。要培育住宅市場，必須要進(jìn)行住房產(chǎn)權(quán)改革?！焙钿犁胫赋觯爸挥忻鞔_了產(chǎn)權(quán)，才能有住房交易。只有通過無數(shù)次住房交易，才能形成住房市場，最終形成市場來配置住房資源的良性循環(huán)?！?/p>

這時，住房的改革重點(diǎn)從圍繞租金轉(zhuǎn)向圍繞產(chǎn)權(quán)，轉(zhuǎn)向最終的住宅市場的發(fā)展。

不過，市場能解決一切問題嗎?侯淅珉指出，“目前，有一些市場的原教旨主義者，信奉市場是萬能的，用經(jīng)濟(jì)政策代替社會政策，這是不對的。中國的市場經(jīng)濟(jì)是社會主義市場經(jīng)濟(jì)，是要解決全民的住房問題，住房政策必須重點(diǎn)考慮中低收入群體。市場不能解決這部分群體的住房困難，必須建立支持政策，現(xiàn)在叫做住房保障。因此，房改決定提出，建立面向高收入群體的商品房體系，同時建立面向中低收入群體的經(jīng)濟(jì)適用房體系?！?/p>

1993年底，第三次全國房改工作會議召開。次年7月18日，《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》(國發(fā)【1994】43號)正式發(fā)布?；緝?nèi)容可以概括為“三改四建”。“三改”即改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的福利性的舊體制。一是過去住房由國家、單位統(tǒng)包改變?yōu)閲?、單位、個人三者合理負(fù)擔(dān);住房的單位化改變?yōu)樽》康纳鐣蛯I(yè)化;住房的實(shí)物福利分配方式改變?yōu)樨泿殴べY分配為主的方式。“四建”即建立經(jīng)適房體系和商品房體系;建立住房公積金制度;建立住房信貸體系;建立房地產(chǎn)市場。

“解放思想，創(chuàng)新理論，尊重實(shí)踐，以及強(qiáng)烈的宗旨意識，是94年房改決定得以出臺的基本經(jīng)驗(yàn)”。侯淅珉最后總結(jié)道。