2006年以來中國農(nóng)村金融改革的制度分析

[摘 要] 本文在深入考察中國農(nóng)村金融客觀現(xiàn)實的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)回顧了2006年以來我國農(nóng)村金融市場制度的變遷歷程，得出了政府拓寬農(nóng)村金融市場，推進(jìn)多元化商品與服務(wù)建設(shè)的特征，并提出了我國下一階段從制度著手，構(gòu)建農(nóng)村金融市場的政策建議。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村金融 制度 變遷

農(nóng)村金融體系是中國金融制度的一個重要組成部分，它對農(nóng)業(yè)發(fā)展起著巨大的支持作用。一個運行良好的農(nóng)村金融體系，不僅可以為農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展籌集和分配必要的資金，組織和調(diào)節(jié)農(nóng)村領(lǐng)域的貨幣流通，而且在宏觀上可以作為國家調(diào)控農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的一個重要杠桿，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展(何廣文、李樹生，2008)。而農(nóng)村金融的發(fā)展要受到宏觀環(huán)境的制約，這種制約是制度和結(jié)構(gòu)變遷與之相互作用的過程。只有確立和完善與農(nóng)村金融相匹配的制度，才能使其得到可持續(xù)發(fā)展。2006年以來，政府拓寬了農(nóng)村金融市場的準(zhǔn)入門檻，使農(nóng)村金融發(fā)展進(jìn)入一個嶄新時期，所以本文以下部分試圖闡述2006年以來我國農(nóng)村金融制度的變遷歷程，探索我國農(nóng)村金融組織在此階段的發(fā)展路徑。

一、我國農(nóng)村金融制度變遷特征的簡要回顧

在經(jīng)歷了恢復(fù)→拓展→風(fēng)險控制→產(chǎn)權(quán)改革后，2008年黨的十七屆三中全會提出要加強(qiáng)農(nóng)村六項制度建設(shè)，并對今后一個時期內(nèi)農(nóng)村改革做出了全面部署，標(biāo)志著農(nóng)村改革已經(jīng)進(jìn)入了制度建設(shè)的新階段。

1.各類資本進(jìn)入門檻降低

孟加拉國鄉(xiāng)村銀行創(chuàng)辦的成功理念，促進(jìn)了中國開放農(nóng)村金融市場的改革政策。中國銀監(jiān)會按照商業(yè)可持續(xù)原則，適度調(diào)整和放寬了農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策，不僅使境外銀行資本與民間資本可以進(jìn)行農(nóng)村地區(qū)的投資與收購，并且調(diào)低了注冊資本限制，設(shè)立三類新型金融機(jī)構(gòu)，降低農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)的進(jìn)入門檻，就是為了“解決網(wǎng)點覆蓋率低、金融供給不足、競爭不充分等問題”。此項措施是貫徹落實中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會與建設(shè)社會主義新農(nóng)村戰(zhàn)略部署的具體行動。同時，中央政府對民間金融也放松了管制，推動只貸不存的小額信貸公司試點，意在引入競爭和推動民間金融的正規(guī)化。政府對《放貸人條例》的制定更欲使民間借貸走商業(yè)化道路，合法化發(fā)展。新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)和民間金融的日漸活躍，促動了政府對正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的改革。郵政儲蓄銀行開展定期存單小額質(zhì)押貸款業(yè)務(wù)，農(nóng)業(yè)銀行面向三農(nóng)的股份制改革，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行拓寬業(yè)務(wù)范圍和資金來源等措施，無不顯露著目前農(nóng)村金融開放政策的意圖:構(gòu)建完善的多層次、廣覆蓋、可持續(xù)的現(xiàn)代農(nóng)村金融體系，真正為三農(nóng)提供服務(wù)。

2.農(nóng)村金融產(chǎn)品呈現(xiàn)多樣化趨勢

這一時期，各地涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村金融產(chǎn)品創(chuàng)新方面進(jìn)行了探索，不僅大力發(fā)展小額信貸，并且針對不同的農(nóng)村金融需求開發(fā)了多種新型信貸產(chǎn)品。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)品和業(yè)務(wù)創(chuàng)新按服務(wù)對象大致可分為以下幾類:第一，針對農(nóng)村貧困人口和低收入群體的政策扶持性金融產(chǎn)品，如扶貧貼息貸款、農(nóng)戶小額貸款等;第二，針對傳統(tǒng)種植業(yè)農(nóng)戶的抵押擔(dān)保金融產(chǎn)品，如農(nóng)戶聯(lián)保貸款、農(nóng)機(jī)貸款和興農(nóng)貸款等;第三，針對農(nóng)村個體經(jīng)營和農(nóng)民創(chuàng)業(yè)的金融產(chǎn)品，如農(nóng)戶助業(yè)貸款、農(nóng)村青年創(chuàng)業(yè)貸款和失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)貸款等;第四，針對農(nóng)村金融企業(yè)的服務(wù)可分為微型企業(yè)貸款，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)貸款。從貸款服務(wù)對象的覆蓋層次看，初步體現(xiàn)了農(nóng)村金融產(chǎn)品服務(wù)“三農(nóng)”的目標(biāo)和原則。

3.農(nóng)村金融業(yè)務(wù)進(jìn)一步發(fā)展

2006年以來我國制度變遷的基本步伐:首先，深化中國農(nóng)業(yè)銀行股份制改革。2007年1月全國金融工作會議確定農(nóng)行改革的“面向‘三農(nóng)’、整體改制、商業(yè)運作、擇機(jī)上市”十六字方針。2008年10月，國務(wù)院常務(wù)會議審議并原則通過《農(nóng)業(yè)銀行股份制改革實施總體方案》，確立農(nóng)業(yè)銀行深化內(nèi)部改革，強(qiáng)化監(jiān)督管理，轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制，建立完善公司治理結(jié)構(gòu)和風(fēng)險控制體系的金融需求;2009年1月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，中國農(nóng)業(yè)銀行整體改制為中國農(nóng)業(yè)銀行股份有限公司，標(biāo)志著中國農(nóng)業(yè)銀行股份制改革取得了決定性的成果。2007年2月銀監(jiān)會批復(fù)同意中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行開辦農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)貸款和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料貸款業(yè)務(wù)。2007年4月，中國人民銀行將農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的貸款支持對象擴(kuò)大到農(nóng)林牧副漁生產(chǎn)、加工轉(zhuǎn)化及農(nóng)業(yè)科技等更廣泛的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，拓寬了農(nóng)業(yè)政策性金融業(yè)務(wù)范圍和資金來源。中國人民銀行與銀監(jiān)會頒布的《農(nóng)村信用社改革試點專項中央銀行票據(jù)兌付考核指引》，進(jìn)一步明確兌付考核標(biāo)準(zhǔn)和程序，加強(qiáng)了信用社的內(nèi)部管理。2006年2月，銀監(jiān)會首次系統(tǒng)提出要將農(nóng)村合作銀行和農(nóng)村信用社監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)與商業(yè)銀行的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一起來。2007年3月，銀監(jiān)會發(fā)布《農(nóng)村信用社監(jiān)管內(nèi)部評級指引(試行)》，進(jìn)一步加深對農(nóng)村信用社內(nèi)部監(jiān)管的融合。

二、我國農(nóng)村金融制度變遷的缺陷

但是，目前我國對農(nóng)村金融市場的改革并未徹底。首先，由于信用社產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清，管理者、經(jīng)營者和社員對資產(chǎn)質(zhì)量、經(jīng)營成果漠不關(guān)心，導(dǎo)致風(fēng)險承擔(dān)責(zé)任人的缺失，由地方政府出面承擔(dān)風(fēng)險責(zé)任，容易引致一系列社會和經(jīng)濟(jì)問題。其次，農(nóng)業(yè)銀行由于之前承擔(dān)了較多的政策性信貸業(yè)務(wù)，歷史遺留的不良資產(chǎn)較多，嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)銀行經(jīng)營結(jié)構(gòu)的調(diào)整，不僅使經(jīng)營管理復(fù)雜化，也導(dǎo)致目前農(nóng)業(yè)銀行財務(wù)重組和整個農(nóng)業(yè)銀行的股份制改革的難度加大。而農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的資金主要由國家供給，導(dǎo)致各分支機(jī)構(gòu)不具備承擔(dān)風(fēng)險的能力，貸款不規(guī)范，內(nèi)部激勵機(jī)制與風(fēng)險約束機(jī)制嚴(yán)重缺位，對其發(fā)展產(chǎn)生了約束作用。第三，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在制度安排的實施過程中面臨著眾多約束。以村鎮(zhèn)銀行為例，其準(zhǔn)入制度的發(fā)起人僅限于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致選擇面太窄，無法體現(xiàn)公平競爭的原則。同時，村鎮(zhèn)銀行作為有限責(zé)任公司，只能以投資人的出資額為限承擔(dān)風(fēng)險，若發(fā)生重大金融風(fēng)險，存款人的利益無法得到有效保障。最后，我國的小額貸款組織目前沒有獲得合法地位，使其長期發(fā)展缺少了制度與法律保障，不利于小額貸款的順利發(fā)展。而小額貸款的扶貧資金來源的穩(wěn)定性在制度上得不到保障，使其對農(nóng)民的脫貧致富作用較難發(fā)揮，制約了小額貸款業(yè)務(wù)的開展。

三、對于改進(jìn)我國農(nóng)村金融市場的政策建議

首先，政府應(yīng)改革農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)制度。我們應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)農(nóng)村信用社經(jīng)營的實際發(fā)展情況進(jìn)行不同產(chǎn)權(quán)模式的改革，對于經(jīng)過股份制改造的農(nóng)村信用社，按照現(xiàn)代金融企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，加快建立規(guī)范的董事會制度以進(jìn)行政策制定與重大經(jīng)營問題的決策，使信用社形成職責(zé)明確、分工合理、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、相互監(jiān)督制約的機(jī)制;第二，應(yīng)創(chuàng)新農(nóng)業(yè)銀行組織結(jié)構(gòu)?，F(xiàn)階段，農(nóng)行應(yīng)積極配合完成資產(chǎn)處置工作，可以采取不同的組合政策，加快財務(wù)重組，使財務(wù)指標(biāo)盡快達(dá)標(biāo)。此外，農(nóng)業(yè)銀行面臨著政策性與商業(yè)性目標(biāo)的沖突，需要創(chuàng)新組織架構(gòu)，實現(xiàn)政策金融與商業(yè)金融的融合，并要采取如專門增設(shè)政策性業(yè)務(wù)的窗口等措施來避免風(fēng)險和損失;第三，應(yīng)堅持農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的政策性改革方向。鑒于我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的弱質(zhì)性及農(nóng)村金融市場的功能性缺陷，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的業(yè)務(wù)定位應(yīng)堅持政策性銀行的改革方向，將支農(nóng)業(yè)務(wù)放在首位，發(fā)揮農(nóng)業(yè)政策性金融的綜合支農(nóng)功效，完善農(nóng)村金融體系整體功能。同時，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行要按市場化原則健全完善治理結(jié)構(gòu)，加快轉(zhuǎn)換內(nèi)部的經(jīng)營機(jī)制，逐步推行審慎授權(quán)制度;第四，應(yīng)完善村鎮(zhèn)銀行新型金融機(jī)構(gòu)的制度安排。應(yīng)建立長效的政策支持體系，建立涉農(nóng)貸款的補(bǔ)貼制度。在資本準(zhǔn)入方面，放寬村鎮(zhèn)銀行的限制條件，吸引各類資本到農(nóng)村地區(qū)設(shè)立多種金融組織，有效將資金注入農(nóng)村。同時，村鎮(zhèn)銀行應(yīng)盡快建立存款保險制度，通過市場化風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制來分散村鎮(zhèn)銀行業(yè)務(wù)經(jīng)營風(fēng)險，使存款人的利益得到保障;最后，應(yīng)明確小額貸款組織的法律地位。政府應(yīng)早日出臺《放貸人條例》，使賦予小額貸款組織合法地位，使其真正成為自主經(jīng)營的法人組織，成為市場功能明確的經(jīng)濟(jì)主體。同時，通過金融創(chuàng)新使小額貸款組織拓展融資渠道，保證資金來源的穩(wěn)定性，并且建立有效的監(jiān)管機(jī)制，完善小額貸款的制度保障，降低貸款風(fēng)險。

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