高校聘用合同的法律適用問題探討

【中圖分類號】DF47 【文獻標識碼】A 【文章編號】1673-8209(2009)8-0020-02

基金項目: 南京航空航天大學人文社科基金資助項目(批準號V0873-QT)。

【摘要】隨著高校聘任制改革的不斷深入，教師聘用合同糾紛增多，糾紛法律適用的關鍵在于合同性質(zhì)的認定。在比較聘用合同與勞動合同、行政合同的基礎上，明確主張聘用合同具有勞動合同的本質(zhì)特征，但現(xiàn)階段高校與教師之間仍然存在著一定程度的行政法律關系，因此在聘用合同糾紛法律適用上，要結(jié)合勞動合同法和原有的人事法，包括人事規(guī)章及政策等規(guī)范性文件的適用，同時在今后制定事業(yè)單位人員聘用制政策時， 要注意與勞動法的規(guī)定，逐漸向適用勞動合同法過渡。

【關鍵詞】聘用合同;行政合同;勞動合同;法律適用

1 教師聘用合同產(chǎn)生的時代背景

我國從計劃經(jīng)濟時代以來，實行的是“勞動—人事”相分離的管理制度，人事關系與勞動關系在我國一直被視為兩個不同的概念。企業(yè)與其職工之間的關系為勞動關系，由勞動部門管理;而機關、事業(yè)單位與其工作人員之間的關系被定位為人事關系，由人事部門管理。我國公立學校被法律定位為事業(yè)單位， 教師則一直被定位為干部，教師與學校之間的關系被定位為人事關系。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立與人事制度改革的不斷深入，公立學校開始實行教師聘用制。1993年我國《教師法》第17條規(guī)定:“學校和其他教育機構(gòu)應當逐步實行教師聘用制。教師的聘任應當遵循雙方地位平等的原則，由學校和教師簽訂聘任合同，明確規(guī)定雙方的權利、義務和責任?！?000年中共中央組織部、人事部、教育部聯(lián)合下發(fā)《關于深化高等學校人事制度改革的實施意見》(以下簡稱《實施意見》) 進一步明確要求加快高等學校人事、分配制度改革步伐，全面推行教師聘用制度?！秾嵤┮庖姟芬蟆鞍葱柙O崗、公開招聘、平等競爭、擇優(yōu)聘用、嚴格考核、合同管理”。一直以來，教師聘用制的主要實施依據(jù)僅是國家人事部2002年出臺的規(guī)范性文件《關于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見》，尚缺乏國家法律法規(guī)的規(guī)范和調(diào)整，使得教師聘用合同糾紛處于法律適用的困境之中。

2 教師聘用合同的法律性質(zhì)

在現(xiàn)行聘用制下，聘用制合同究竟是什么法律性質(zhì)呢? 法律、法規(guī)未給予明確，理論界對此也存在爭議。那么，高校與教師的關系是行政法律關系，還是勞動法律關系? 筆者試從國外的相關做法、聘用合同與行政合同、勞動合同的比較以及我國高校教師聘用制實踐等幾個方面對這一問題進行分析。

2.1 國外的相關做法:大陸法系國家公立高校教師的法律地位是國家公務員或地方公務員，教師與學校的關系是行政法律關系，教師聘用制合同是行政合同，教師權益救濟途徑有申訴、行政復議、行政訴訟、民事訴訟;英美法系國家公立高校教師的法律地位是自由職業(yè)者，教師與學校的關系是民事法律關系，教師聘用合同是勞動合同，教師權益救濟途徑有調(diào)解、民事訴訟。

2.2 聘用合同與行政合同:一直以來， 有部分學者主張教師聘用合同屬于行政合同，或兼具行政性質(zhì)和民事性質(zhì)的特殊合同，故而不應適用《勞動法》。在制定《勞動合同法》的過程中，是否應將包括教師在內(nèi)的事業(yè)單位職工的聘用合同納入其調(diào)整范圍存有很大的爭議。主張教師聘用合同為行政合同的理由主要有:(1)從教師聘用合同的雙方主體來說，公立學校是公共利益的代表，法律性質(zhì)上應為行政主體，教師應被定位為公務員;(2)學校對受聘教師事實上擁有管理權;(3)教師職業(yè)具有專業(yè)性，教師的工作時間具有靈活性、彈性，學校對教師的管理方式和性質(zhì)都不同于企業(yè)對其職工的管理;(4)將教師聘任合同定位為勞動合同，將教師等同于普通勞動者，是對教師崇高社會地位的漠視。

要辨析聘用合同與行政合同的異同，首先要明確行政合同的基本特征，與聘用合同進行對照。行政合同也叫行政契約，指行政機關為達致維護與增進公共利益，實現(xiàn)行政管理目標之目的，與相對人之間經(jīng)過協(xié)商一致達成的協(xié)議。在行政合同之中，行政主體并非以民事法人的身份與行政相對人訂立關于民事權利義務的協(xié)議而是以合同的方式來達到維護與增進公共利益的目的。在其間行政主體享有行政優(yōu)益權。與民事合同主體簽訂合同是為了自身利益不同，行政主體簽訂行政合同是實現(xiàn)行政管理目標，維護公共利益。因此，行政主體對行政合同的履行享有民事合同主體不享有的行政優(yōu)益權。

公立學校從事的是公益事業(yè)，而且，在大陸法系國家，公立學校也確實被法定為公務法人。但在我國公立學校法律地位具有特殊性，并未定位為行政主體。根據(jù)我國《民法通則》和《事業(yè)單位登記管理暫行條例》的相關規(guī)定， 我國公立學校屬于事業(yè)單位法人，而對于教師的法律地位來說，在我國《公務員法》并未將教師列入公務員的范圍，教師也不屬于參照公務員法執(zhí)行的人員范圍。因此，聘用合同不具備行政合同的基本特征，不是行政合同。

2.3 聘用合同具有勞動合同的本質(zhì)特征:

高校教師聘用制合同的性質(zhì)問題實際上是聘方與被聘方合同當事人的地位是否平等的問題。從《勞動合同法》的相關規(guī)定與教師聘用制目標的關系來看，教師與學校是平權型關系，教師聘用制采取的是契約型方式，但是當前高校與教師之間仍然存在著一定程度的行政法律關系，事實上存在著民事與行政雙重法律關系。

首先，從教師聘用合同本身來看，聘用合同無論是法律形式還是合同內(nèi)容所產(chǎn)生的權利義務，都應屬于勞動合同的范疇。教師聘用合同名為聘用合同，實際上是教職工的勞動合同，其具備勞動合同的基本特征。聘用合同是高校與教師在平等自愿、協(xié)商一致的基礎上簽訂的，在合同簽訂之前雙方是平等關系，聘用關系成立后，基于崗位管理的需要，事業(yè)單位必然要在二者之間建立起一種指揮與服從的內(nèi)部管理關系，故又具有隸屬性。聘用合同關系中，事業(yè)單位要為受聘人員的勞動支付工資，而受聘人員也必須親自履行雙方約定的義務。這與勞動合同兼具平等性與隸屬性，財產(chǎn)性與人身性的基本特征完全相符。因此，在聘用制下，教師作為履行教育教學職責的專業(yè)人員是特殊的勞動者，教師與學校間是平等的民事法律關系。

其次，聘用合同與勞動合同作用基本相同。實行事業(yè)單位人員聘用制度目的在于使市場機制對事業(yè)單位人才資源配置發(fā)揮基礎作用，從本質(zhì)上看，這與勞動合同在勞動力資源配置方面的功能并無二致。但是由于我國長期實行計劃經(jīng)濟體制，事業(yè)單位改革不可能一蹴而就，聘用制和勞動合同制的二元劃分只是計劃經(jīng)濟的一些痕跡。隨著市場經(jīng)濟體制的不斷完善，事業(yè)單位改革的繼續(xù)深入，事業(yè)單位的聘用關系與勞動關系表現(xiàn)出的差別將越來越小?！秳趧硬筷P于〈勞動法〉若干條文的說明》第2條規(guī)定了勞動者范圍:第一，國家機關、事業(yè)組織、社會團體的工勤人員;第二，實行企業(yè)化管理的事業(yè)組織的非工勤人員;第三，其他通過勞動合同(包括聘用合同) 與國家機關、事業(yè)單位、社會團體建立勞動關系的勞動者。這里的聘用合同被視為勞動合同。

2.4 實踐中教師聘用制存在著民事和行政雙重法律特征:

長期以來我國高校的教師身份是通過行政部門任命確立的。在實行聘任制后， 雖然教師不再由上級教育行政部門統(tǒng)一分配就崗， 但只有取得高校教師資格才能受聘于高校。高校作為受教育行政部門委托的組織， 對本校教師以及擬受聘教師實行資格認定， 實際履行著行政部門的職責。在教師職務評審制度中， 高校作為法律法規(guī)授權的組織一定程度上具有行政主體資格，在教師任用、晉升、工資福利、退休、獎懲等方面仍按行政管理的方式進行，因此現(xiàn)階段可將其視為國家工作人員。事業(yè)單位人事制度的改革破除了以往的干部身份制，是一種“從身份到契約”的變革。但是，原來的人事關系觀念根深蒂固， 而目前經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌和政府機構(gòu)改革尚未完全到位，人事制度和社會保障制度改革滯后。教師與高校形成的復雜的人身依附關系不能很快改變，聘用制改革只能在人事關系的框架內(nèi)創(chuàng)設了聘用合同制度。這種制度是改革過程中理論與實踐博弈后的一個折中選擇。因此， 在現(xiàn)有人事體制、財政制度及社會保障體制下，高校聘用制度中行政法律關系依然存在， 教師聘用制合同仍在一定程度上具有行政合同的屬性，高校與教師之間仍然存在著行政和民事雙重法律關系。

3 聘用合同的法律適用

3.1 過渡時期的法律適用:通過上述對聘用合同法律屬性的辨析，我們得出結(jié)論，聘用合同在本質(zhì)上屬于勞動合同，那么聘用關系適用勞動合同法符合其本質(zhì)特征。在我國現(xiàn)行法律及其制度實踐中之所以采用勞動、人事雙軌制是因為國家機關、事業(yè)組織、社會團體尤其是黨群機關對工作人員的要求和企業(yè)組織與其職工的勞動關系有著客觀上的不同。因此， 將事業(yè)單位、群眾團體用人與企業(yè)組織用人全部統(tǒng)一要求， 用訂立勞動合同的方式進行管理， 在當前我國事業(yè)單位改革尚未完成，相關法律法規(guī)還不健全的情況下是有困難的，適用勞動合同法無法解決事業(yè)單位某些目前存在的特殊問題。我國目前尚無關于教師聘任制的法律、行政法規(guī)或者國務院的專門規(guī)定對于人事爭議糾紛的法律適用問題， 最高人民法院于2003年9月5日公布了《關于人民法院審理事業(yè)單位人事爭議案件若干問題的規(guī)定》法釋[2003]13號， 規(guī)定“事業(yè)單位與其工作人員之間因辭職、辭退及履行聘用合同所發(fā)生的爭議，適用《中華人民共和國勞動法》的規(guī)定處理”。2004年4月30日， 最高人民法院出臺了《關于事業(yè)單位人事爭議案件適用法律等問題的答復》法函[2004]30號， 對法釋[2003]13號文的上述規(guī)定做了進一步解釋“適用《中華人民共和國勞動法》的規(guī)定處理是指人民法院審理事業(yè)單位人事爭議案件的程序運用《中華人民共和國勞動法》的相關規(guī)定。人民法院對事業(yè)單位人事爭議案件的實體處理應當適用人事方面的法律規(guī)定， 但涉及事業(yè)單位工作人員勞動權利的內(nèi)容在人事法律中沒有規(guī)定的， 適用《中華人民共和國勞動法》有關規(guī)定?！弊罡呷嗣穹ㄔ阂运痉ń忉尩男问綖楦骷壏ㄔ簩徖砀咝Ｆ溉渭m紛適用《勞動法》提供了依據(jù)， 但對適用的范圍作了限制， 主要適用于程序， 實體方面僅限于無人事法律規(guī)定的勞動權利。這無疑給教師聘任合同如何適用《勞動合同法》帶來了諸多未定因素。我國新施行的《勞動合同法》顯然對以上意見都予以充分的考慮，第九十六條規(guī)定:“事業(yè)單位與實行聘用制的工作人員訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同，法律、行政法規(guī)或者國務院另有規(guī)定的，依照其規(guī)定;未作規(guī)定的，依照本法有關規(guī)定執(zhí)行?！睂ζ赣煤贤膭趧雍贤ㄟm用問題留下了一定的空間。在司法實踐中，2004年7月23日四川省高院《關于審理涉及事業(yè)單位人事爭議案件有關問題的意見》公布實施。這是我國地方法院針對人事爭議案件的審理工作出臺的第一份規(guī)范性文件。該意見對于以上問題的解決很有借鑒意義，該意見規(guī)定“在解決人事爭議的審理程序上適用勞動法的相關規(guī)定，對案件的實體處理則應適用人事方面的法律;但涉及工作人員勞動權利的內(nèi)容在人事方面法律中沒有規(guī)定的，則適用勞動法的相關規(guī)定;人事方面的法律、法規(guī)、規(guī)章及人事政策規(guī)范性文件等沒有規(guī)定的，參照勞動法處理。”顯然，該意見的基本精神是法院在審理人事爭議案件時，審理程序適用勞動法，適用的實體法則適為原有的人事法，包括人事規(guī)章及政策等規(guī)范性文件。該《意見》為法院審理人事爭議案件適用法律提出了較為明確的方案，為司法實踐中適用勞動法審理案件的難題提供了出路，不失為一種有益的嘗試。 3.2 法律適用趨勢:從發(fā)展的眼光看，打破傳統(tǒng)任命制下的行政管理體制， 建立符合高校特點的學校自主用人、人員自主擇業(yè)、政府依法監(jiān)督、配套措施完善的人事管理新體制， 必然是我國高校人事制度改革的方向。我國第六次國家機構(gòu)改革合并了人事部與勞動和社會保障部，因此無論是從立法上看，還是從組織機構(gòu)的設立方面看，人事爭議與勞動爭議的統(tǒng)一，已經(jīng)成大勢所趨，而且明顯呈現(xiàn)出人事爭議歸屬于勞動爭議的趨勢。有關部門在制定事業(yè)單位人員聘用制政策時， 要注意與勞動法的規(guī)定接軌，涉及事業(yè)單位工作人員的勞動權利， 勞動法已有明確規(guī)定的， 具體人事政策應與之相適應， 不得沖突和抵觸; 勞動合同法尚未有規(guī)定的， 可以制定適用于事業(yè)單位的人事政策予以補充。在這一原則的基礎上， 建議對人事部“意見”作相應的修改和完善。事業(yè)單位實行人員聘用制后， 同樣是由于履行勞動合同而發(fā)生的爭議， 我們沒有理由因為機構(gòu)設置上勞動力管理部門的分割， 而人為地將同類爭議區(qū)別對待， 進而導致爭議處理上的法律沖突。這既不利于對勞動者權利的保護， 也造成了社會資源的極大浪費。因此， 適用勞動法統(tǒng)一調(diào)整人員聘用制后的事業(yè)單位勞動關系應是必然之趨勢。

參考文獻

[1] 楊建順.教師聘任制與教師的地位——以高等學校教師為中心[A].中國教育法制評論( 第1輯)[C].北京:教育科學出版社，2002. 258

[2] 丁文珍.我國公立學校聘任制研究[A].中國教育法制評論( 第2輯) [C].北京教育科學出版社，2003. 90

[3] 劉福奇.高校勞動合同管理中存在的問題及對策[J].《經(jīng)濟師》，2004 (2)

[4] 李坤剛. 關于我國勞動合同制度兩個問題的探討[J].現(xiàn)代法學，2000 (10)

[5] 吳文芳.事業(yè)單位聘用制度適用《勞動法》問題研究[J].云南大學學報法學版， 2005 (4)

[6] 張曉東.四川高院出臺事業(yè)單位人事爭議案審理意見[N].法制日報， 2004. 07.26 (1)

[7] 國外的教師聘任制度[J].教學月刊，2006 (2)

[8] 胡林龍.高校教師聘用合同糾紛法律適用的制度與理念——以教師流失糾紛法律救濟為視角 [J].河南師范大學學報(哲學社會科學版)，2007 (3)

[9] 楊建順.教師聘任制與教師地位——以高等學校教師為中心[J].中國教育法制評論，2002 (1)

[10] 丁文珍.我國公立學校聘任制研究[J].中國教育法制評論，2003 (2)